Appunti di economia applicata all'integrazione europea

I livelli di governo

1. Sovranazionale

2. Stato nazionale

3. Locale (regionale, provinciale, comunale)

Negli ultimi decenni del Novecento si sono formati diversi livelli di governo formando un sistema più complesso, avendo a monte un sistema nazionale e a valle uno locale. La ragione principale di questa maggiore complessità dei livelli di governo è legata all’esigenza di rispondere meglio alle problematiche della società che si sviluppano delle diverse comunità locali.

Un problema sociale viene risolto in maniera migliore se viene affrontato da istituzioni più vicine al problema che risultano più informate e, quindi, si pongono nella posizione migliore per risolverlo. Il principio di sussidiarietà suggerisce, quando dobbiamo affrontare un problema, di partire dal livello di governo inferiore, cioè quello più vicino alla comunità territoriale che manifesta quel problema; il livello di governo immediatamente superiore interviene solo quando quello inferiore si dimostra incapace di risolvere il problema, e così via.

Molte volte, però, il livello di governo più basso non è in grado di risolvere il problema per diversi motivi, per esempio: problemi fiscali (dovuti a costi fissi elevati), problemi di economie di scala. Entrambe queste tipologie di problemi portano all’intervento di livelli di governo superiori per risolvere i problemi.

Distribuzione ottimale dei poteri

Qual è la distribuzione ottimale di poteri e funzioni all’interno dei diversi livelli di governo? È una domanda a cui i popoli europei non hanno ancora saputo rispondere. Sono emerse due soluzioni contrapposte come risoluzione alla questione della distribuzione dei poteri nei diversi livelli di governo:

• Soluzione federalista: ritiene che il principale livello di governo debba essere quello sovranazionale. Gli stati nazionali devono perdere gradualmente i propri poteri a favore del livello sovranazionale. L’obiettivo è quello di formare gli Stati Uniti d’Europa. Secondo i federalisti il rafforzamento del livello sovranazionale può aiutare a limitare le controversie e i conflitti a livello nazionale.
• Soluzione confederalista: propone di lasciare lo stato nazionale come il principale livello di governo. Gli stati nazionali hanno il massimo dei poteri e decidono di devolvere a livello sovranazionali alcuni (pochi) poteri. Gli stati decidono liberamente di cooperare tra di essi utilizzando anche il livello di governo sovranazionale.

Tutta la storia dell’integrazione europea è un braccio di ferro tra queste due visioni contrapposte. Negli anni ’50 prevalgono i federalisti, decidendo di istituire delle comunità europee (adottando il metodo comunitario, creando una comunità che possa limitare i poteri degli stati membri).

La visione dei confederalisti

Secondo i confederalisti deve, invece, prevalere il metodo intergovernativo. La visione confederalista si sviluppa maggiormente in Inghilterra (De Gaulle, Winston Churchill, Mrs. Thatcher). I federalisti avrebbero preferito l’esistenza di un parlamento europeo, mentre i confederalisti avrebbero preferito avere solo un’assemblea parlamentare come espressione dei parlamenti nazionali.

Integrazione europea

Cosa intendiamo per integrazione europea? È un concetto multidimensionale. Si può parlare di:

• Integrazione commerciale, monetaria o fiscale
• Integrazione politica
• Integrazione giuridica: stesse norme riguardo le stesse materie. Si seguono dunque gli stessi principi giuridici. Questo tipo di integrazione non si è ancora sviluppata a pieno
• Integrazione sociale

Negli anni ’50 si resero conto che era impossibile sviluppare l’integrazione europea in tutti gli ambiti, Jean Monnet propose di focalizzare l’attenzione sullo sviluppo dell’integrazione economica (la più facile da attuare). Se l’integrazione economica ha successo, ci saranno vantaggi per tutti gli stati membri che potrebbero tentare di sviluppare un’integrazione anche negli altri 3 livelli.

L’integrazione commerciale sarà una delle prime adottate dalla comunità europea. Esistono diverse forme di integrazione commerciale:

• Area di libero scambio: I soggetti che pongono in essere questo tipo di integrazione commerciale sono gli stati, formando un’area di libero scambio eliminando dazi, tariffe (tasse che devono essere pagate per trasferire beni da un paese all’altro) e contingentamenti (limiti quantitativi posti al trasferimento di beni all’interno di un determinato paese). Viene raggiunta a metà degli anni ’60.
• Unione doganale: tutto ciò che vale nell’area di libero scambio vale anche nell’unione doganale, ma in più bisogna considerare il fatto che i paesi partecipanti si mettono d’accordo per avere una tariffa esterna comune (TEC) nei confronti delle merci dei paesi terzi. Viene raggiunta alla fine degli anni ’60.
• Mercato comune: tutto ciò che vale nell’unione doganale vale nel mercato comune, ma in più bisogna considerare che vi sono altre politiche economiche sviluppate a livello sovranazionale come: politica agricola, politica monetaria, politica fiscale. Viene raggiunta tra gli anni ’80 e ’90, sotto la presidenza di Jacques Delors (commissione europea).
• Unione economica: livello massimo di integrazione. Tutte le politiche economiche vengono sviluppate a livello sovranazionale. Questa integrazione non è ancora stata raggiunta.

Ampiezza dell’integrazione commerciale: quali attività sono comprese nell’integrazione commerciale? Per quali beni si ha il libero scambio? Si tratta solamente di beni materiali o anche immateriali? Vi sono quattro libelli distinti:

• Beni: inizialmente, negli anni ’60, l’ampiezza del libero scambio era limitata solo ai beni
• Servizi: tra gli anni ’80 e ’90 vi è l’estensione ai servizi
• Attività finanziarie (es: acquistare obbligazioni, azioni): negli anni ’90 vi è l’estensione alle attività finanziarie
• Risorse umane: negli anni ’90 inizia l’estensione del libero scambio anche per le risorse umane

L'area di libero scambio cominciò ad avviarsi a partire dagli anni Sessanta, mentre in sede CEE già dal 1968 venne realizzata l'unione doganale; se gli anni Settanta furono un decennio di mancati progressi, dagli anni Ottanta si spinse per completare il mercato comune fino all'unione economica. Quali sono i beni sottoposti al mercato comune? Parlando di “beni” distinguiamo tra i beni materiali e i beni immateriali, ma possiamo anche includervi le attività finanziarie. Altri beni sono le risorse umane come il lavoro (Il trattato di Schengen avvia l’estensione del mercato comune anche ai lavoratori).

Le principali istituzioni dell'Unione Europea

Le principali istituzioni politiche dell'UE sono 4:

• Parlamento europeo: c’è stato un lungo dibattito riguardo alla sua istituzione, in particolare si discusse su quale dovesse essere il modello ottimale per il parlamento europeo. Il dilemma era tra assemblea parlamentare (con solo funzione consultiva, formata da rappresentanti dei paesi nazionali) o parlamento europeo. I confederalisti sostenevano l’istituzione di un’assemblea parlamentare, mentre i federalisti sostenevano l’elezione di un parlamento europeo in cui gli eletti non potevano fare anche parte dei parlamenti nazionali. La visione federalista venne applicata solo a partire dal 1976, prima prevalse la visione confederalista. Il parlamento europeo è co-legislatore insieme al Consiglio Europeo dei Ministri nella UE e ha sede a Strasburgo.
• Commissione europea: è l’organo di governo dell’Unione Europea. L’assetto istituzionale dell’UE non segue la netta tripartizione dei poteri, per cui la Commissione ha diritto di iniziativa legislativa. Qualsiasi bozza di atto legislativo deve venire dalla Commissione per poi essere proposta al Parlamento Europeo e al Consiglio dei Ministri. Inoltre, la Commissione si occupa di attuare le norme per cui esercita anche potere esecutivo. Il presidente della Commissione svolge anche la funzione di giudicare i casi di anti-trust. I membri della Commissione Europea vengono nominati dal Consiglio Europeo dei Ministri e dal Parlamento Europeo. La Commissione è composta da un commissario per ogni paese membro. Gli uffici della Commissione sono a Bruxelles. Ciascun commissario è competente in un determinato campo.
• Consiglio Europeo dei Ministri: il presidente della Commissione Europea fa parte del Consiglio Europeo. Si riunisce in base alla materia che deve essere trattata, in base alla materia affrontata saranno convocati i ministri competenti in quel determinato ambito. ECOFIN: Consiglio Europeo dei Ministri competente in ambito economico.
• Consiglio europeo: organo che riunisce i capi di stato dei paesi membri.

Nella determinazione di questo assetto costituzionale emerge il compromesso tra federalismo e confederalismo.

Corte di giustizia europea: formata da giudici esperti dei paesi membri. È il massimo tribunale chiamato ad interpretare il diritto europeo. C’è necessità di interpretare il diritto europeo e di metterlo in pratica. Le questioni di controversia tra il diritto europeo e i diritti nazionali verranno risolte dalla Corte di giustizia europea. Ha sede a Lussemburgo.

Dal 1933 vi è l’istituzione finanziaria dell’Unione Monetaria Europea. L’istituzione finanziaria principale dell’Unione Europea è la Banca Centrale Europea. Con l’istituzione dell’unione monetaria europea, di cui fanno parte 18 paesi, non venne messa in comune solo la valuta ma anche una Banca Centrale, organo preposto alla gestione della politica monetaria europea. La BCE ha sede a Francoforte. Le vecchie banche centrali europee sono diventati delle sedi periferiche della Banca Centrale Europea. I governatori delle banche centrali nazionali sono membri e funzionari del consiglio direttivo della BCE (ne farà parte anche il comitato esecutivo della BCE). La BCE gestisce anche il valore del cambio dell’euro nei confronti delle altre valute.

Le fasi storiche dell'integrazione europea

Le 5 fasi storiche più importanti nell’integrazione europea:

• Inizio dell’integrazione europea: integrazione limitata al campo economico, che va dal primo dopoguerra fino alla fine degli anni Cinquanta.
• Lo sviluppo della Comunità Economica Europea (CEE): avviene in un contesto economico favorevole, a partire dagli anni Sessanta. C’è un sorta di correlazione tra ciclo economico e integrazione europea. Quando ci si trova in un periodo di buon andamento economico lo sviluppo integrativo europeo risulta più facilitato.
• La crisi economica degli anni ’70 e l’euro pessimismo.
• L’accelerazione nell’integrazione europea nel periodo di Jacque Delors: Delors sarà presidente della Commissione europea per due mandati successivi (1985-1995). Durante i suoi mandati vengono attuate grandi riforme, quali l’unione monetaria europea e il mercato comune. È forte il predominio federalista.
• La crisi dell’integrazione europea nel nuovo secolo: dopo il successo dell’Unione monetaria europea non ci sono stati passi significativi per quanto riguarda l’integrazione.

L’excursus europeo comincia con la Seconda Guerra Mondiale. L’Europa è in rovina, stremata da due guerre mondiali, così le Nazioni Unite intervengono per aiutare la popolazione europea, sia con aiuti umanitari che economici, come il piano Marshall.

Il principale finanziatore delle Nazioni Unite sono gli Stati Uniti. Da ricordare è il piano UNRRA (United Nations Relief Rehabilitations Association) che dura per due anni (1945-1947). Gli aiuti vennero messi a disposizione di tutti i paesi europei senza distinzione tra Est ed Ovest.

Nei primi mesi del 1945 vi fu l’incontro a Yalta in Crimea tra le potenze che avevano sconfitto il nazismo (Roosevelt, Stalin e Churchill). Roosevelt muore improvvisamente e viene sostituito da Truman che però era molto meno esperto. Tale cambiamento spinse Stalin ad attuare una politica estera più aggressiva tendendo a polarizzare attorno a sé tutte le popolazioni dell’Europa dell’Est. Da qui nacque il conflitto tra gli USA e l’URSS. Le due super potenze si contraddicevano su ogni punto:

• USA: democrazia, economica di mercato
• URSS: comunismo, economica pianificata

Le altre nazioni non possono fare altro che appartenere ad un blocco o all’altro. Sia l’Inghilterra che la Francia, paesi vincitori, tentarono di svincolarsi da questa bipartizione, fallendo. Alla fine della guerra i paesi vincitori decisero di smembrare lo Stato tedesco per poi ripristinarlo dopo qualche mese, in funzione antisovietica e questo portò, nel 1949, alla nascita della Repubblica popolare Tedesca, divisa in Germania Ovest e dell’Est. In quel momento di contrapposizione, gli Usa vedevano il comunismo come il nemico da combattere. Il comunismo venne esportato in tutto il mondo, soprattutto in Asia.

Nel 1947, i paesi europei erano ancora in crisi. Gli USA si mossero per offrire aiuti economici ai soli paesi del blocco occidentale che erano sotto la diretta influenza americana, famoso come piano Marshall. Il piano Marshall era un piano unico per tutto il blocco occidentale. Questa strategia porta i paesi europei a comunicare gli uni con gli altri per ricevere e gestire al meglio tutti questi aiuti economici. Nacque in questa occasione il “Comitato per la Cooperazione Economica Europea” (CEEC).

L'idea alla base del piano Marshall era quella di condizionare gli aiuti a una maggiore apertura agli scambi internazionali mediante l'eliminazione di dazi e tariffe e mediante l'eliminazione di contingentamenti. Venne pertanto istituita una nuova organizzazione chiamata GATT. Questa istituzione precedette l'OMC (Organizzazione Mondiale del Commercio). Una volta approvato il piano, il CEEC si trasformò in Organizzazione Europea di Cooperazione Economica (OECE), con l'incarico di gestire concretamente gli aiuti.

In cosa consistono gli aiuti? Consistono in grants, donazioni di merci, e in loans, prestiti economici a tassi molto bassi o, addirittura, inesistenti. L’aiuto complessivo fu di 12.4 miliardi di dollari, di cui 7.8 con i fondi di contropartita e 4.8 come loans. I loans vennero molto utilizzati per lavori di ricostruzione di infrastrutture.

Nel frattempo si verificarono anche i primi tentativi di integrazione commerciale in Europa; il primo accordo fu quello realizzato tra i paesi del Benelux, che operarono un'unione doganale accordandosi anche per una tariffa esterna comune. Tra Francia e Italia ci fu invece un tentativo di unione doganale, che però venne rigettato. Bisogna ricordare che negli anni Quaranta il rapporto tra i paesi è ancora rigidamente intergovernativo, quindi confederalista.

In questi anni vennero anche istituite due differenti istituzioni internazionali, il Consiglio d'Europa (1949) e il Tribunale dei diritti dell'uomo. Dagli anni Cinquanta, però, soprattutto Francia e Germania cominciarono ad approcciarsi in modo più federalista; ciò avvenne in particolare quando la Francia capì di non poter rimanere indipendente rispetto ai due blocchi che si erano costituiti in Europa (americano e sovietico).

Fu la dichiarazione del ministro francese Schumann che spinse verso un approccio federalista all'integrazione europea, in particolare nella gestione delle risorse minerarie poste ai confini tra Francia e Germania (le miniere di ferro e di carbone nella Ruhr). Non tutti i paesi dell'Europa Occidentale erano però favorevoli a questo approccio federalista: su tutti la Gran Bretagna, che da decenni faceva parte del Commonwealth, ma anche i paesi scandinavi si mostrarono freddi di fronte a questo approccio perché temevano perdite di potere. L'Italia invece si accodò a questo tipo di disegno politico, sia perché al suo interno era presente un forte filone europeista (ricordiamo De Gasperi e Spinelli), sia perché aveva necessariamente bisogno di recuperare credibilità sul piano internazionale.

L'asso franco-tedesco diede luogo l'anno dopo al Trattato di Parigi che istituì la CECA (Comunità Europea del Carbone e dell'Acciaio). Furono solo 6 i paesi firmatari: Italia, Germania, Francia, Paesi Bassi, Belgio, Lussemburgo. Il trattato venne poi ratificato sul piano interno. Obiettivo della CECA non era l'unione doganale, bensì la creazione di un'area di libero scambio circoscritta al carbone e all'acciaio; da un lato si voleva favorire il libero scambio e la libera concorrenza, dall'altra si voleva vigilare sugli esiti della concorrenza attraverso un'istituzione centrale che fosse europea, l'Alta autorità per il carbone e l'acciaio. Il primo presidente di questa autorità fu Jean Monnet.

Quella della CECA fu una buona idea? Da un punto di vista economico sì, perché ci guadagnavano tutti: i paesi produttori allargavano il proprio mercato, i paesi acquirenti avevano carbone o acciaio a prezzo più basso. L'Italia, ad esempio, precedentemente acquistava il carbone dall'America pagandolo 22 dollari la tonnellata, dopo l'istituzione della CECA poté comprare quello tedesco a 14 dollari la tonnellata. Come si può intuire, pertanto, con la nascita della CECA...