Appunti di Diritto parlamentare

Appunti di diritto parlamentare

Materia che nasce col suo oggetto: il Parlamento, come inteso ad oggi in Italia in ordinamento liberal-democratico (es. in Francia, i Parlamenti francesi erano Corti di Giustizia) — > occorre quantomeno la democrazia in senso procedurale di Kelsen. I parlamenti così intesi sono relativamente recenti, ed ancor di più sono quelle che si inseriscono in ordinamenti liberal-democratici.

Filoni da cui origina il diritto parlamentare

• USA — > dove a partire dalla costituzione federale si hanno 2 camere elettive: camera rappresentanti e senato (eletto indirettamente fino al 1913 da parlamenti e stati) - camere dove si confrontano diversi orientamenti politici;
• UK — > ove si colloca l’origine del parlamento e il bicameralismo. Anche una serie di istituti di diritto parlamentare nascono lì, mediante consuetudine. Altrimenti l’autonomia e l’indipendenza delle Camere ad oggi rispetto all’esecutivo, in UK nasce per difendere il parlamentare dall’abuso di potere della Corona. Il governo parlamentare nasce quando i comuni votano contro il governo, in quanto contrari a pagare imposte per sopperire alla crisi finanziaria provocata dalla lotta contro le colonie;
• Francia — > a differenza della continuità del filone inglese, quello francese si caratterizza per uno sviluppo differente ricco di “rotture”: il diritto parlamentare nasce infatti da una rottura rivoluzionaria - gli stati generali non venivano convocati dal 1614, e vengono convocati nel 1788, perché il sovrano necessitava di fondi per crisi finanziaria e da lì parte la rivoluzione francese. Con la convocazione degli stati generali, il filosofo Jeremy Bentham scrive un trattato "Della Tattica Parlamentare" per aiutare i rappresentanti del terzo stato con il lavoro parlamentare che dovranno svolgere all’interno degli stati generali.

L’istituto che oggi in Italia prevede l’immunità dei parlamentari, nasce proprio in Francia laddove l’immunità trasla, insieme alla sovranità, dal re ai parlamentari. Bentham, nemico del Common law e teorico della codificazione, riprende la tradizione inglese ma proponendola oltre manica cerca di “codificarla”, componendo l’opera sopra citata e descrivendo come si dovesse agire all’interno delle camere. Questo trattato, in nuce, sembra essere una sorta di manuale di diritto parlamentare: non è un caso che venga redatto e diffuso alla nascita del Parlamento — in qualche misura fa anche coesistere l’origine francese ed inglese del diritto parlamentare, e la traduzione italiana non a caso è del 1848, quando per un attimo si pensò alla costituzione di un’assemblea costituente del Regno d’Italia.

Il curatore ginevrino Dumon, ritenne che Bentham avesse sistematizzato la tradizione inglese e ne elaborò una tattica parlamentare.

Il testo costituzionale e il sistema elettorale

Il testo costituzionale non riporta riferimenti precisi al sistema elettorale, lascia quindi spazio all’interpretazione: due pronunce della Corte Costituzionale, la n.9/20 e la n.10, al di là della motivazione e del rigore utilizzato nell’argomentare ci consegnano la materia elettorale come materia di sicuro appannaggio del legislatore.

La materia elettorale è una materia di confine che si presta ad approcci di altre discipline, scritti in collaborazione con politologi: ma deve avere anche un approccio giuridico, che permette di rammentarci che non sia espressione di mera volizione politica, ma deve muoversi nell’alveo dei principi costituzionali (es. sent. 1/14).

Il punto di partenza della riflessione di Tosi è che il sistema elettorale debba essere inteso nel quadro delle regole del gioco, che devono essere condivise dalla collettività. Accanto a ciò una delle maggiori dialettiche è quella tra esigenze di garanzia e tutela della rappresentatività che la legge deve assicurare e le esigenze di governabilità: l’autore evidenzia come l’esigenza di rappresentatività (corrispondenza tra rappresentanza parlamentare e reale consistenza delle forze politiche) deve essere in qualche modo considerata prevalente. Spesso, invece, il dibattito sulla legislazione elettorale è ruotato attorno al tema della governabilità, cercando formule provenienti da calcoli di convenienza.

Una tale lettura consente di approfondire i contenuti delle leggi elettorali ed aiuta a riflettere sulle dinamiche che le hanno sorrette.

Evoluzione del sistema elettorale

La lettura dell'evoluzione del sistema (cap. 2, 3 e 4): inizialmente il sistema era proporzionale, con un quadro che rimane calmo fino al 1963, quando viene introdotto per via referendaria un modello di tipo maggioritario e da quel momento non si riesce a trovare un assetto semplice per svolgere le elezioni — vi è un succedersi di norme, ma alla fine non si riesce a trovare sistema elettorale soddisfacente. Forse davvero, occorre interrogarsi sulla piena compatibilità di un sistema elettorale maggioritario con forma di governo parlamentare?! Una legislazione di tipo proporzionale potrebbe meglio aderire alle esigenze di questa forma di governo: legislazione rimasta bloccata per decenni nel nostro paese.

Modifiche nella legislazione elettorale

A livello nazionale vi è una frequente modifica della legislazione elettorale. Ciò che oggi viene messo in discussione dalle nuove tecnologie, non è soltanto il mezzo ma l’obiettivo che si prefigge la comunicazione: si punta più sull’elemento razionale, a convincere dei propri argomenti, sia in forme antiquate che in forme moderne. Il problema è che la comunicazione che si va diffondendo sui social, punta talora all’aspetto emotivo e talora irrazionale: il consenso politico oggi viene formato utilizzando mezzi diversi, non dovendo convincere tanto della bontà dei propri argomenti.

Nella sent.10/20, chiamata a pronunciarsi sull’ammissibilità dell’attuale disciplina elettorale, la Corte enfatizza molto ciò che aveva già fatto capire nelle precedenti sentenze: una sorta di incompatibilità tra costituzione ed alcuni sistemi elettorali.

Conferenza con Professor Tarli Barbieri, legislazione elettorale dell’ordinamento italiano

Il testo costituzionale non ci fornisce spunti precisi al riguardo e lascia quindi spazio al legislatore, la corte costituzionale, pur avendo espresso una preferenza per le forme maggioritarie, non esclude in principio forme differenti. Quindi si tratta di una materia appannaggio del legislatore e gli interventi della corte costituzionale sono rari, dunque pare una materia lasciata alla volontà del parlamento.

Il diritto elettorale è parte del diritto parlamentare. La materia elettorale è una materia di confine, che si presta ad approcci da parte di altre discipline; di sicuro, tuttavia, necessita di essere approcciata da un punto di vista giuridico. La legge elettorale, infatti, sarà anche la legge politica per eccellenza, ma l’approccio giuridico permette di ricordarci che tale legge deve sempre muoversi all’interno dei principi costituzionali. La corte costituzionale è da ultimo intervenuta quest’anno con la sentenza n.10/2020, ricordando la necessità di inquadrare la legge elettorale all’interno della costituzione.

Il libro del professor Tarli Barbieri parte dai fondamenti costituzionali per parlare poi della legge elettorale; in particolare si tratta del principio democratico, del diritto di voto, della parità di genere, vi è poi il richiamo all’ordinamento europeo e a quello internazionale. Il sistema elettorale deve essere quindi inteso nel quadro delle regole del gioco sancite dalla costituzione. In realtà negli ultimi anni la legge elettorale è stata oggetto di calcoli opportunistici, interessi di parte.

Il primo capitolo del libro inquadra il fenomeno elettorale all’interno del disegno costituzionale. Una delle maggiori dialettiche che troviamo quando parliamo di legge elettorale è quella tra le esigenze di parità di diritti riconosciuti ai cittadini (tra cui il diritto di voto) e quelle di governabilità. L’esigenza di rappresentatività e quella di uguaglianza del voto devono in qualche modo essere considerate prevalenti rispetto all’esigenza di governabilità, nonostante molte volte non sia poi stato così nella pratica.

Sistema elettorale: dal proporzionale al maggioritario

Capitoli 2-3 e 4 -> il sistema elettorale era una volta, ovvero a partire dall’entrata in vigore della costituzione, quello proporzionale, poi nel 1993 viene introdotto in via referendaria un modello maggioritario e da quel momento non si riesce a trovare un sistema statico per le elezioni elettorali.

Nel manuale di Tarli Barbieri, quest’analisi a livello diacronico si affianca a un’analisi per livelli di governo e qui viene in evidenza il significativo numero di modelli elettorali tra loro molto differenti. Oltre a questa pluralità, c’è la frequente modifica della legislazione elettorale -> scarsa consapevolezza da parte dell’elettore dell’importanza del suo voto -> non è che forse questo ha contribuito alla disaffezione dell’elettore per la materia elettorale?

Tema della comunicazione pubblica

In un passaggio del libro si analizza la legislazione elettorale di contorno e viene messo in luce un aspetto importante: la legislazione elettorale, attualmente vigente e la disciplina della legislazione politica è basata su un modello di comunicazione che non tiene conto delle tecnologie, ci si preoccupa in particolare di regolare l’accesso delle tribune politiche alle reti televisive. Tuttavia, non solo il mezzo, ma anche l’obiettivo della comunicazione politica deve essere preso in considerazione, il problema è che la comunicazione dei social non punta all’aspetto razionale, ma a quello emotivo dell’elettore; il consenso politico viene formato utilizzando mezzi che puntano sull’aspetto emotivo, quindi il punto focale è quello di convincere l’uditorio indipendentemente dall’aspetto razionale.

Riflessioni post-referendum anni '90

Prima del referendum ad inizio anni ’90, si pensava che la costituzione non avesse fatto scelte significative riguardo al sistema elettorale e alla forma di governo, era convinzione diffusa che fosse cosa positiva il fatto che non ci fosse grande dettaglio al riguardo. Solo una dottrina minoritaria si opponeva a tale credenza. Accade poi che l’acqua si increspa molto perché sono i partiti che divengono protagonisti -> dal mattarellum si passa al porcellum (caduto dinanzi alla corte costituzionale nel 2014) e da qui la legge elettorale riacquista tutta la sua importanza e si comprende che forse bisognava chiedere qualcosa di più alla costituzione. Le aporie in tale materia ci vengono sollevate dalla stessa corte costituzionale; la corte nella sentenza 10/2020 enfatizza l’incompatibilità di alcuni aspetti della legge elettorale rispetto alla costituzione (cosa che del resto aveva già fatto nel 2014 e poi nel 2017). Anche la corte costituzionale è entrata nel campo del conflitto, dove, forse, mai avrebbe dovuto entrare e questo è preoccupante.

Questioni di diritto di genere nella legge elettorale

Questioni di diritto di genere che emergono dalla legge elettorale: il diritto elettorale di genere è species del genus più ampio del diritto elettorale. Nell’ambito del diritto parlamentare si parla infatti di principio democratico e di principio di uguaglianza, inoltre sono coinvolti anche diritti costituzionali individuali quali il diritto di elettorato attivo e passivo.

L’autore affronta la tematica del diritto elettorale in prospettiva diacronica, ma poi in ognuno dei capitoli dedicati alla legislazione c’è una parte dedicata alle questioni elettorali di genere. Il manuale parla del “fenomeno elettorale” -> = scelta di campo: sottolineare gli aspetti fattuali della materia. La Corte costituzionale è da sempre stata l’interlocutore preferito del legislatore e questo specialmente nella materia inerente il genere.

Sentenza della Corte costituzionale (422/1995) in cui si rileva un atteggiamento negativo all’ammissibilità delle quote di genere, in quella sede la corte dice che le quote di genere sono illegittime perché in grado di falsare i risultati elettorali. In realtà però esse non precostituiscono il risultato elettorale, ma limitano il campo all’interno del quale si può esercitare il diritto elettorale. Dagli anni 2000 inizia infatti una stagione giurisprudenziale in cui la Corte costituzionale dice che i correttivi di genere sono legittimi perché favoriscono il pluralismo in ambito elettorale, ma in realtà noi sappiamo che tali misure impattano un poco nel risultato elettorale e quindi questo significa che la corte ha rivalutato gli equilibri tra i differenti principi: il principio di uguaglianza sostanziale prevale su quello elettorale.

Inoltre la corte dà molto peso a dati fattuali: l’intervento normativo supplisce la mancanza di interesse rispetto a tali argomenti da parte del sistema legislativo. Questione della doppia preferenza di genere: i detrattori dicono che si tratta di una limitazione inammissibile all’esercizio del diritto elettorale dell’elettore. Ma altri dicono che tale misura è fin troppo poco invasiva (perché annulla solo la seconda preferenza). Alla luce di ciò vediamo come la questione del genere impatta sulla legge elettorale.

Articolo 122 della costituzione

L’articolo 122 della costituzione ci dice che la materia elettorale è di competenza concorrente -> per quanto riguarda il dettaglio non spetta allo stato, ma alle regioni -> quindi bisogna chiedersi: “Siamo sicuri che questi correttivi di genere siano di principio e non di dettaglio?” Va fatto un apprezzamento al tema dell’attenzione alla rappresentanza delle minoranze linguistiche -> tema della rappresentanza preferenziale.

Intervento conclusivo del Professor Tarli Barbieri

Legge elettorale -> definita elemento di divisione: le leggi proporzionali hanno retto il paese per una cinquantina di anni e poi il mare calmo si è increspato a partire dal ’93. La legge elettorale è fondamentale nell’ordinamento democratico, ma attenzione: essa non può tutto!! La legge elettorale è un punto di partenza, non di arrivo; non esistono leggi elettorali perfette; esistono leggi elettorali che si attagliano ad un determinato contesto storico-politico, ma raramente lo determinano.

Dopo il ’93 l’ipercinetismo ha rivelato tutta la sua pericolosità per l’ordinamento democratico, inoltre c’è stata una precoce delegittimazione politica > instabilità > continuo legiferare esterno al parlamento (-> v. interventi della corte costituzionale.) Dopo tutti questi interventi della corte costituzionale, possiamo davvero dire che la nostra costituzione è davvero silente in materia elettorale? Lo è a livello meramente testuale, ma poi se si guarda a livello giurisdizionale non si può dire lo stesso.

Questo ipercinetismo a livello nazionale non è stato accompagnato da un parallelo movimento della legislazione di contorno e questo è grave. Le leggi elettorali vanno lette alla luce dei partiti politici che si hanno. Corte costituzionale come giudice delle leggi e quindi anche come giudice della legge elettorale. NB: Bisogna ricordarsi dell’auto-applicabilità delle leggi elettorali.

Dichiarazione francese dei diritti dell’uomo e del cittadino

Nel 1789 viene emanata la Dichiarazione francese dei diritti dell’uomo e del cittadino: l’art. 16 recita che non abbiano costituzione le realtà che… ciò vuol dire che il diritto parlamentare nasce nello stato liberale, laddove vengano garantite libertà e diritti. La rivoluzione francese nasce anche per un problema di diritto parlamentare, in quanto alcuni ritenevano si dovesse votare per stato, altri invece per testa.

Filoni fondamentali del diritto parlamentare

• UK - USA - Francia
• Il 4 filone, del mondo tedesco, ci servirà sotto due profili:
  • Positivo — > lo stato federale - per tutta la storia del mondo tedesco, vi è tradizione di pluralità statuale (in Italia azzerata con unificazione e recepimento del modello francese che viene dai Savoia) e quindi a livello parlamentare si avevano tradizioni della seconda camera che rappresentava gli stati e la modalità di strutturazione dello stato tedesco si riverbera in questa seconda camera (Bundestracht - laddove si vota per delegazione di stati, in quanto ogni Land abbia un pacchetto di voti espressi unitariamente);
  • Negativo — > in Germania si riesce a dar vita ad un governo che vive senza aver la fiducia del Reicht, ma in qualche modo la classe dirigente vuole impedire che il suffragio universale arrivi a condizionare governo del Reicht — il più grande giuspubblicista del tempo Laban, realizza la c.d. legge solo formale: legge di bilancio, in cui non possono entrare le assemblee, ma possono solamente approvarla o meno — > in questo modo si poteva separare la politica finanziaria del Governo dal Reicht.

Oggetto del diritto parlamentare

Il diritto parlamentare non è mera procedura parlamentare, il che significa che non sia solo il funzionamento interno delle Camere, né una raccolta di precedenti — bensì è una vera e propria materia giuridica, e quindi inerente all’organizzazione delle camere e alla formazione delle stesse, ma anche alle relazioni delle Camere e delle Assemblee con altri organi e con soggetti terzi — > questa definizione è stata elaborata nella prolusione del 1910 al corso di diritto parlamentare, da Vincenzo Miceli. Quest’oggetto rientra chiaramente nell’ambito del diritto pubblico, ma soprattutto nel diritto costituzionale: gli autori del manuale, affermano che rappresenti “l’avanguardia del diritto costituzionale”, perché nel diritto parlamentare una serie di istituti tipici de