Appunti di Diritto dell'UE

Appunti di diritto dell'Unione Europea

Introduzione

Cercherà di analizzare l'ordinamento giuridico dell'Ue, quindi nel corso si tratterà di analizzare la sua dimensione istituzionale, capire chi fa cosa (tracciando anche delle similitudini e differenze con l'ordinamento giuridico nazionale), la gerarchia delle fonti del diritto dell’UE, e le implicazioni rispetto agli ordinamenti giuridici nazionali.

Tra l'ordinamento nazionale e quello internazionale, si inserisce l'ordinamento giuridico dell'UE, che non è un ordinamento nazionale e non è un ordinamento internazionale classico perché nell'ordinamento giuridico internazionale il rapporto è tra gli Stati, mentre l'ordinamento dell'UE ci sono norme di diritto dell'Ue che in certi casi si rivolgono agli Stati, mentre altre volte si rivolgono direttamente ai singoli esattamente come l'ordinamento giuridico nazionale.

Quindi, come si delineano i rapporti giuridici e tra le diverse fonti di diritto in un contesto caratterizzato dalla compresenza di ordinamenti giuridici nazionali, un ordinamento internazionale e l'ordinamento giuridico dell'Ue? Qual è la natura giuridica dell'Ue, che non è uno Stato né una federazione di Stati?

Cercheremo inoltre di analizzare quelli che sono i principali campi di intervento dell'UE, con una precisazione: ormai l'intervento dell'UE copre praticamente ogni aspetto della società civile, dalle attività economiche e professionali alle attività di volontariato. Il novero di competenze dell'UE è estremamente vasto e complesso: ci soffermeremo sulle cosiddette quattro/cinque libertà fondamentali.

Sin dall'inizio uno degli aspetti qualificanti l'intero processo di integrazione europea, cominciato dopo la fine della II Guerra Mondiale ed ancora in corso, l'UE ha sempre avuto un obiettivo fondamentale che era quello di creare un grande mercato comune privo di barriere interne, non solo quelle fisiche come le dogane, ma anche quelle tecniche, che potevano in qualche modo impedire che in questo grande spazio le persone, le merci, i servizi ed i capitali potessero circolare liberamente. Sono fatte salve le barriere necessarie e indispensabili, perché nel momento in cui si garantisce la libera circolazione potrebbero circolare anche merci “illegali”.

L'idea è di riprodurre, a livello europeo, la situazione esistente all'interno dei singoli mercati nazionali. Ad oggi, se ci dobbiamo spostare da BG a RM, non incontriamo un ostacolo fisico o degli ostacoli tecnici. Gli ostacoli tecnici o legislativi erano quelli più difficili da rimuovere (è relativamente semplice rimuovere le barriere fisiche, ma pensiamo ad esempio ad un laureato titolare di un diploma all'interno dell'ordinamento nazionale che decideva di trasferirsi all'estero: c'era il problema del riconoscimento della laurea). Bisognava quindi trovare un modo di armonizzare le differenze legislative, e questo non era semplice.

Prima del processo di integrazione europea ci sono tanti stati singoli, ciascuno legifera come ritiene meglio a tutela della propria popolazione. Non è detto che la legislazione sia uguale per tutti gli Stati: ad esempio per uno Stato una determinata sostanza può essere ritenuta non dannosa purché in una certa dose, che può essere più alta o più bassa in un altro Stato. Nel momento in cui si aprono le frontiere e si escludono i controlli, lo Stato (che magari ha una legislazione più rigorosa) potrebbe avere delle perplessità che sul suo territorio provengano dei beni che rispondono ad altre specifiche tecniche. Questo è un problema da non sottovalutare, ed è stato l'aspetto più delicato che il processo di integrazione europea ha dovuto affrontare.

Però, in linea di massima, quello che era l'elemento centrale del progetto di integrazione europea è appunto l'idea di mercato comune, come era stato concepito dopo la II Guerra Mondiale, dalla quale poi sono andate ad innervarsi tutta una serie di altre finalità: da una matrice esclusivamente economica, le competenze dell'UE si sono estese fino ad abbracciare anche aspetti di natura politica e sociale.

Un tema importante sono due politiche particolari, prettamente funzionali al mercato unico, che sono la politica di concorrenza e la politica degli aiuti di Stato, perché è chiaro che una volta disegnato un’unica grande zona in cui le imprese competono, il mercato comune, era indispensabile garantire un meccanismo che facesse sì che le imprese giocassero tutte con le stesse regole: se ad esempio l’impresa francese è finanziata costantemente dallo Stato attraverso fondi perduti ed agevolazioni, verosimilmente questa potrebbe arrivare sul mercato italiano offrendo il proprio prodotto ad un prezzo ultra-competitivo non perché sia migliore, ma perché foraggiata dallo Stato.

Quindi come è possibile garantire la libera concorrenza sul mercato comune, se ci sono delle politiche nazionali che vanno ad incidere su come le imprese si comportano sul mercato? Ecco perché il legislatore dell’Ue ha pensato alla necessità di disporre delle regole in materia di concorrenza e in materia di aiuti di Stato, cioè la possibilità degli Stati di intervenire a sostegno delle proprie imprese, in modo tale che anche queste regole fossero uniformi, affinché le imprese potessero competere sul mercato con le stesse regole.

Le origini del processo di integrazione europea

Se vogliamo fissare cronologicamente un periodo a partire dal quale possiamo iniziare a parlare di integrazione europea in termini generali, non necessariamente riferita all’UE, quando nascono le prime forme di collaborazione fra Stati europei? Già dal XIX secolo, una serie di filosofi avevano teorizzato la possibilità e la necessità di forme di cooperazione, soprattutto a livello politico, fra gli Stati europei; ma, al di là di queste visioni filosofiche politiche, il momento in cui è possibile toccare con mano le prime forme di cooperazione pratica e operativa tra gli Stati europei è il periodo immediatamente successivo alla fine della II Guerra Mondiale.

La fine della II Guerra Mondiale presenta due aspetti fondamentali per capire come si è giunti all’avvio di queste prime forme di cooperazione e poi al processo di integrazione europeo che ha prima portato alla CEE e poi all’UE. Da un punto di vista geopolitico, con la fine della II Guerra Mondiale il mondo è diviso in due blocchi contrapposti. Da un lato abbiamo gli USA e dall’altra abbiamo l’URSS, che si spartiscono il mondo: in particolare, la parte occidentale dell’Europa che gravita sotto l’influenza statunitense e una parte di Europa orientale che gravita nell’orbita di influenza del blocco sovietico.

La situazione economica, invece, fa meno distinzione tra Europa orientale e occidentale perché dopo la II Guerra Mondiale, l’Europa era completamente distrutta e doveva essere ricostruita: erano distrutte città, vie di comunicazione, fabbriche. Non stupisce pertanto che una delle primissime forme di cooperazione europea si sviluppi proprio in riferimento alla dimensione economica. La così detta Organizzazione Europea per la Cooperazione Economica (OECE) altro non è che un’organizzazione che aveva il compito di gestire il piano Marshall, ossia quel sistema di aiuti economici che gli USA avevano messo a disposizione per la ricostruzione degli stati occidentali dell’Europa usciti distrutti dalla II Guerra Mondiale.

Parallelamente, un’altra forma di cooperazione fra Stati europei, in particolare orientali, con una matrice tipicamente economica, è rappresentata dal COMECON che era l’equivalente dell’organizzazione europea, quindi un’organizzazione fra Stati dell’Europa orientale, il cui compito era di gestire le risorse economiche finanziarie che la madre Russia metteva a disposizione per ricostruire il tessuto industriale di questi Stati. Non stupisce che una seconda forma di cooperazione fra Stati europei riguardi la dimensione della Difesa Militare.

È chiaro che, nel momento in cui dopo la II Guerra Mondiale si constata che il mondo è diviso in due blocchi, da una parte e dall’altra c’è l’obiettivo di evitare che un blocco potesse estendersi e andare ad acquisire territori sotto il controllo dell’altro blocco (ad oggi le cose non sono molto diverse tra Russia e Ucraina). Dopo la fine della II Guerra Mondiale, nasce in modo speculare una forma di collaborazione fra gli Stati europei in materia militare, che è il Patto Atlantico, la NATO, e uguale e contraria una cooperazione fra Stati dell’Europa orientale in materia militare che era il Patto di Varsavia.

Sono organizzazioni internazionali in cui gli Stati collaborano in vista di un obiettivo generale, che può essere economico o di tipo militare, che erano i due aspetti avvertiti come i più importanti alla fine del secondo conflitto mondiale. A livello politico, si presenta poi un’ulteriore forma di cooperazione fra Stati europei che è il Consiglio d’Europa (da non confondere con il Consiglio dell’UE), il quale sussiste ancora oggi ed è una collaborazione di tipo trasversale, nel senso che il Consiglio d’Europa spazia da aspetti politici fino ad aspetti sociali ed educativi. È una forma di collaborazione estremamente importante, nella quale fanno parte stati sia dell’Europa occidentale sia dell’Europa orientale.

È all’interno del Consiglio d’Europa che è stata approvata la convenzione europea dei diritti dell’uomo, che costituisce il documento internazionale a tutela dei diritti dell’uomo più importante, anche perché prevede espressamente un organo giudiziario, la Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, davanti ai quali gli Stati hanno accettato di sottomettersi. Quindi in presenza di una violazione dei diritti fondamentali dell’uomo attribuibili ad uno Stato membro della convenzione europea, quello Stato può essere portato davanti alla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo.

Cosa avevano in comune tutte queste organizzazioni internazionali? Queste forme di organizzazioni erano costituite sulla base di un’unione tra Stati, cioè c’erano un determinato numero di Stati sovrani che richiedevano di operare insieme in certi settori (politico, difesa, economico). Se queste organizzazioni erano composte da una unione di Stati sovrani, vuol dire che ci sono una serie di Stati, ciascuno dei quali si ritiene sovrano e quindi che non riconosce sopra di sé nessuno.

Affinché questi Stati decidano di fare qualcosa di comune accordo, queste organizzazioni funzionavano se ed in quanto tutti gli Stati che ne facevano parte erano d’accordo nel fare quella determina cosa, perché non c’era la possibilità che, ad esempio, la maggioranza imponesse la volontà alla minoranza. Questa è una caratteristica tipica di tutte le organizzazioni internazionali e quelle che ancora oggi esistono sono rette dal cosiddetto metodo della cooperazione intergovernativa. Sono i governi dei singoli Stati che devono mettersi d’accordo e devono essere tutti d’accordo, poiché non c’è un meccanismo che consenta di vincolare uno Stato che è dissenziente e quindi sono organizzazioni il cui funzionamento è rimesso alle decisioni dei singoli Stati, cioè l’organizzazione progredisce e va avanti se tutti sono d’accordo.

Motivo per cui in queste organizzazioni è previsto che:

• Il voto avvenga all’unanimità e non a maggioranza;
• Non c’è la possibilità di adottare degli atti vincolanti in danno di qualcun altro;
• Chi siede all’interno di queste organizzazioni sono sicuramente persone fisiche, ma siedono in qualità di rappresentante dello Stato che li ha nominati e non a titolo personale.

Vedremo che il processo di integrazione europea che ha portato negli anni all’attuale UE, nasce su basi completamente diverse rispetto a quelle che abbiamo analizzato fino ad adesso e proprio per questo motivo l’UE, che formalmente da un punto giuridico costituisce un’organizzazione internazionale, è però un’organizzazione internazionale sui generis, perché non risponde a nessuna di queste logiche, tant’è vero che all’interno dell’UE si applica il cosiddetto metodo comunitario e non intergovernativo.

Quindi è vero che il processo che porta all’UE segue storicamente quelle prime forme di cooperazione europea che si sono sviluppate alla fine della II Guerra Mondiale, ma è come se con la nascita delle Comunità europee (con la firma della CECA, 1952) il processo di integrazione europea prendesse una nuova strada che ha condotto prima alle comunità europee e poi fino all’attuale Ue, che nasce negli anni ’50 e si sviluppa con alti e bassi fino ai giorni d’oggi e che proseguirà negli anni futuri. Questo perché l’attuale configurazione politico-istituzionale dell’UE non può considerarsi ancora una configurazione definitiva: basti pensare che ancora oggi negli ambienti europei è vivo il dibattito sulla necessità/opportunità che l’Ue evolva verso una dimensione federale, infatti all’indomani della II Guerra Mondiale c’era chi auspicava la creazione degli Stati Uniti d’Europa.

Le tradizioni storiche, sociali e culturali dell’Europa non sono quelle degli USA: l’Europa nasce come Stati sovrani, che hanno una loro storia, una loro politica, una loro visione socioculturale, oltre ad un dettaglio che non può essere sottovalutato ovvero la mancanza di una lingua comune, problema assente negli USA. L’UE ha un inno, uno slogan, una festa. A differenza che negli USA, sono cose che si possono conoscere, ma vengono percepite in modo diverso rispetto alle tradizioni culturali nazionali (si è più legati al proprio Stato che all’UE).

Sono dettagli che non devono essere sottovalutati quando si affronta in termini giuridici e politici il tema di un’eventuale evoluzione dell’UE verso una dimensione federale. Non è detto che non ci si possa evolvere, magari si può andare verso un’altra direzione. C’era stato un momento in cui era stata proposta la cosiddetta costituzione dell’UE, che è il passo principale per evolvere verso una dimensione federale: il trattato è stato bocciato perché ci sono stati due referendum, in Francia ed in Olanda, che hanno bocciato l’idea. Negli anni futuri si potrà assistere a delle trasformazioni dell’UE, anche perché essa vive e si confronta con l’evoluzione della società civile e quindi deve sapersi adattare alle sue esigenze.

Documenti fondamentali per l'integrazione europea

L’idea che sta alla base del processo di integrazione europea, che porterà alla creazione dapprima delle comunità europee e poi, con la sua evoluzione, all’UE, nasce da una visione di cooperazione fra Stati completamente diversa. Ci sono essenzialmente tre documenti ai quali si può ricollegare l’idea di integrazione europea come la conosciamo noi oggi, e inoltre vedremo che uno di questi documenti è considerato il documento fondante dell’integrazione.

Il primo documento è un testo chiamato “Manifesto di Ventotene per un’Europa libera e unita” (1941, A. Spinelli, E. Rossi, E. Colorni), in cui c’è per la prima volta una teorizzazione completa di un progetto di costruzione di un’Europa unita. Ma nell’idea sviluppata dagli autori, l’idea di Europa unita è l’idea di un nuovo soggetto giuridico che sostituisce gli Stati nazione come sono sempre esistiti ed esistono tutt’oggi: l’idea espressa nel manifesto Ventotene era la necessità di creare un soggetto giuridico Europa al quale tutti gli Stati che intendono aderire trasferiscono la loro sovranità e la trasferiscono ad un altro soggetto nazionale (ciò significava la scomparsa dell’identità a favore della costituzione di un unico soggetto che avrebbe rappresentato questi Stati).

Il secondo documento è un discorso che Churchill tiene nel 1946 agli studenti dell’Università di Zurigo. È il discorso nel quale, per la prima volta, viene coniata l’espressione Stati Uniti d’Europa. Nell’idea di Churchill l’obiettivo era quello di creare una forte cooperazione all’interno degli Stati europei e creare un modello che riproducesse in qualche modo la struttura federale degli USA. «Dobbiamo creare una specie di Stati Uniti d'Europa. Solo in questo modo centinaia di milioni di lavoratori saranno in grado di riconquistare le semplici gioie e le speranze che rendono la vita degna di essere vissuta (...). Il primo passo verso la ricostruzione della famiglia europea dev'essere un'alleanza fra la Francia e la Germania (...). Ma devo avvertirvi. Forse rimane poco tempo. In questo momento godiamo di un periodo di tregua. I cannoni hanno smesso di sparare. I combattimenti sono cessati; ma non sono cessati i pericoli. Se dobbiamo costruire gli Stati Uniti d'Europa, non importa sotto quale nome, dobbiamo cominciare adesso».

Cosa accomuna questi due documenti? L’idea che accomuna questi due documenti è la necessità di creare una Europa unita, da un lato un soggetto al quale gli Stati membri trasferiscono completamente la loro sovranità e dall’altra parte...