Appunti di Diritto delle istituzioni locali

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Appunti di Diritto delle istituzioni locali

La riforma delle autonomie locali:

La legge 9.06.1990 n 142 dà attuazione ai principi della Costituzione in materia di

autonomia locali, e introduce una disciplina che intende proteggere dagli interventi del

legislatore attraverso una clausola di abrogazione espressa.

L’art 1 della legge riporta: “ai sensi dell’art 128 della Cost, le leggi della repubblica non

possono introdurre deroghe ai sensi della presente legge, se non mediante espressa

modificazione delle sue disposizioni”

quindi il tentativo del legislatore è stato quello di ancorare alla norma cost la legge



in materia di autonomie locali, avvertendo il legislatore che per ogni modifica da

introdurre nel sistema delineato dalla

legge 142, sarebbe stata necessaria una modifica espressa delle norme della legge.

La legge fa riferimento per la prima volta in modo esplicito al ruolo centrale delle

comunità, comuni e province sono gli strumenti che ordinano le comunità locali. E sono i

cittadini residenti in questi territori, nucleo centrale, e legittimazione democratica

dell’esistenza dei comuni.

Il comune viene definito dall’art 2 come ente locale che rappresenta la comunità, ne cura

gli interessi, e ne promuove lo sviluppo.

Al comma 3 dell’art 2 troviamo definizione della provincia

Il cuore da dove discendono le norme e le disposizioni introdotte dalla 142 sono le

COMINITA’ LOCALI che si individuano in due enti differenti ai quali sono riconosciuti una

serie di funzioni, e di possibilità attraverso le quali esprimere questa connotazione.

La 142, si occupa di introdurre un nuovo strumento che è LO STATUTO che

rappresenta una delle principali novità della legge 142, poiché costituisce l’atto

fondamentale del comune e della provincia,

all’interno del quale vengono disciplinate regole di organizzazione e struttura

istituzionale. Sia regole di partecipazione dei cittadini alla vita del comune e della

provincia, si regole di definizione delle funzioni degli organi e del loro atteggiarsi all’interno

del singolo ente. Lo statuto funge da tramite tra principi generali fissati dalla 142 e la loro

realizzazione e traduzione all’interno delle realtà comunali, e gli statuti rappresentano

l’emersione dell’effettiva traduzione insita nelle norme cost.

Nel pluralismo istituzionale debbono potersi individuare le caratteristiche peculiari

del singolo ente. Lo statuto introduce la possibilità di disciplinare in modo differente

i singoli enti in base alle loro caratteristiche e rappresenta STRUMENTO

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PRIORITARIO DELL’AUTONOMIA LOCALE.

Lo statuto nel sistema delle fonti si colloca in una posizione intermedia tra le fonti primarie

e le fonti secondarie, i regolamenti.

lo statuto nel tempo assume una posizione sempre più di centralità fino a far



apparire un orientamento giurisprudenziale che parificherebbe questa fonte normativa

alle fonti subprimarie.

Pronunce della Cassazione civile tra il 2010 e 2015 nelle quali la Corte di Cassazione

riconosce la natura para primaria o subprimaria

nella lettura del nuovo titolo V con la riforma del 2001, lo statuto comunale



rappresenta una fonte subprimaria, alla quale i regolamenti che il comune adotta

deve uniformarsi e adeguarsi.

C’è una forza nelle disposizioni statutarie che nasce dal diverso procedimento che i

consigli comunali hanno seguito per la redazione degli statuti stessi, è un procedimento

rinforzato il qual richiede un percorso di approvazione che riecheggia il procedimento per

l’adozione delle leggi costituzionale e di revisione cost.

doppia approvazione del consiglio comunale con una distanza temporale di 2 mesi, tra

 la prima e la seconda approvazione, e la necessità di una maggioranza qualificata

all’interno delle entrambe approvazioni. Tornando ai contenuti principali della legge 142:

Trasformazione ridefinizione delle competenze degli organi

-

Siamo ancora in una fase che precede la scelta del legislatore nazionale di introdurre

l’elezione diretta del sindaco. Quindi ancora in una condizione strutturale in cui i

cittadini eleggono i consigli comunali, i quali alloro interno eleggono sindaco e giunta.

elemento di novità che ha funzionato per pochi anni: a causa dell’ingovernabilità dei



comuni per sfiducia tra consiglio e giunta, la legge 142 introduce l’istituto della

MOZIONE DI SFIDUCIA COSTRUTTIVA = mantiene in capo ai consigli di revocare

sindaci e giunte, ma questo processo di revoca dev’essere contestualmente

accompagnato dall’elezione del nuovo sindaco e della nuova giunta. Questo per evitare

lunghi periodi di vuoto istituzionale e per garantire una maggior serietà e rigore nelle

scelte dei consigli. L’elemento di maggior significato nella ridefinizione dell’assetto degli

organi riguarda l’attribuzione degli organi.

I consigli comunali e provinciali da organi a competenza generale, con i limiti:

Possibilità di delegare funzioni nei comuni + grandi

- Possibilità di superare il riparto delle competenze nelle sit.ni di necessità e urgenza

- La ratifica da parte dei consigli adottate dagli esecutivi

-

Siamo in un disegno che rovescia le funzioni in termini generali, e ritaglia per il consiglio

un elenco di funzioni di sua competenza che attengono gli atti fondamentali a contenuto

generale che spettano a comune e provincia che rideterminano la funzione del consiglio in

uno spazio definito dalla legge. lOMoAR cPSD| 7389389

Accanto a questi due passaggi: introduzione dell’autonomia statutaria e la ridefinizione

delle competenze e relazioni specifiche degli organi

La legge 142 introduce:

Gli istituti di partecipazione

- Una prima trasformazione del sistema dei controlli

- Apre una serie di norme per quanto riguarda l’organizzazione dei comuni sul ruolo

- della dirigenza comunale che diventa snodo fondamentale all’interno di una

trasformazione nazionale delle relazioni tra organi politici e di vertice

Spazio ampio alla possibilità di utilizzare forma associative

- Riconoscimento delle comunità montane nate con la legge del 1971, a cui la

- legge 142 affianca la possibilità di istituire comunità isolane.

I comuni sono considerati enti a competenza generale, la legge 142 conferma

espressamente nell’art 2 e 3 questo orientamento. I comuni hanno una competenza

estesa in via generale a tutte funzioni amministrative che riguardano la popolazione e il

territorio comunale con enfasi su tre gruppi di materie: SERVIZI SOCIALI, ASSETTO E

UTILIZZO DEL TERRITORIO e SVILUPPO ECONOMICO.

Due sono i temi che meritano uno sguardo approfondito:

1. ASSETTO DELE COMPETENZE DISTRIBUITE TRA GLI ORGANI DI

GOVERNO Da un lato permane la struttura dei tre organi, Consiglio comunale,

Giunta e Sindaco.

Ma il Consiglio perde competenza generale su tutti gli oggetti propri dell’amministrazione

comunale, così come si esprimeva il legislatore precedente alla riforma.

Per diventare invece organo politico e di controllo amministrativo, con competenza

tassativa su atti riferiti a: ordinamento dell’ente (competenze in materia di statuti,

regolamenti, ordinamento degli uffici e dei servizi, ordinamento del personale) ;

programmazione finanza e contabilità (adozione del bilancio preventivo e conto

consuntivo e adozione di tutte le decisioni in materia di tributi, tariffe, assunzione di

spese, compravendi tra di immobile, redazione dei piani urbanistici e atti di

pianificazione) ; servizi pubblici e aziende dipendenti dal comune.

In questa tassatività delle competenze al consiglio c’è spazio solo per una eccezione che

è la possibilità riconosciuta alla giunta di intervenire con variazioni di bilancio per le quali è

necessaria la ratifica consiliare entro 60 gg dall’adozione delle delibere di variazione di

bilancio. lOMoAR cPSD| 7389389

Strumenti come interrogazioni, le mozioni, gli ordini del giorno strumenti di azione

degli organi assembleari e collegiali, sono strumenti che il Consiglio usa per interpellare

l’esecutivo.

Organo esecutivo, che fino alla legge 81/93 è composto dalla Giunta + Sindaco. La legge

142 stabilisce un limite massimo di componenti delle giunte, coerentemente e

proporzionalmente alla dimensione del comune. E poi sono gli statuti a definire entro

questo limite massimo il numero dei componenti della giunta e a individuare la possibilità

di valorizzare competenze e professionalità della comunità locale.

C’è una contestualità necessaria, il Consiglio ha un termine di 60 gg entro il quale

formare l’esecutivo altrimenti, in quella fase storica era tipizzata l’ipotesi di mancata

elezione di sindaco + giunta tipizzata come ipotesi di scioglimento dei consigli per

il mancato adempimento di compiti stabilii dalla legge

VISTO IL RIBALTAMENTO DELLO SCHEMA DELLE COMPETENZE



Sindaco: sempre funzioni di rappresentanza dell’ente, di organizzazione delle attività

dell’organo esecutivo, convoca e preside Consiglio e Giunta.

Rapporto tra giunta e funzionari dirigenti: la legge 142 introduce un principio di distinzione

tra funzioni burocratiche assegnando ai dirigenti le funzioni di presidenza di gara e

concorso, di responsabilità sulle procedure di appalto e stipula di contrati funzioni che

prima la legge attribuiva agli organi di rappresentanza politica

Funzioni che ora la legge attribuisce ai dirigenti. Aggiungendo un onere in capo allo

statuto e cioè quello di individuare ulteriori compiti di gestione e amministrativa, da

affidare alla dirigenza, compiti sottratti poi ad un altro organo, che era la giunta.

Il criterio distintivo che la legge 142/90 prova ad introdurre per facilitare questo lavoro di

nuovo riparto delle competenze è quello secondo il quale i compiti e le responsabilità di

direzione e di controllo permangono all’organo elettivo, mentre i compiti di mera gestione

amministrativa dovrebbero essere trasferiti in capo ai dirigenti.

considerando la giunta come organo di impulso e proposta nel consiglio per le



decisioni che la legge 142 assegna al consiglio e al contempo la giunta è organo di

attuazione degli indirizzi individuati dal consiglio.

Questa relazione è comprensibile pensando a come nasce un bilancio preventivo; il

Consiglio è l’organo individuato per la delibera finale, ma la proposta di bilancio, e di allocazione

delle risorse che verranno utilizzate per le diverse autorità è una proposta che scaturisce dalla

giunta in accordo con l’organizzazione del comune. Il consiglio ha l’ultima parola ma tutta la fase

istruttoria e la conoscenza piena delle funzioni e della struttura organizzativa che queste funzioni

,

dovrà garantire questa è una conoscenza che l’organo esecutivo possiede pienamente.

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Il clima del rapporto tra organo esecutivo e vertici burocratici è un problema che gli statuti

non riescono ad appianare.

Un funzionamento adeguato di un sistema così costruito richiede o una netta separazione

dei ruoli nella quale i politici decidono o i burocrati eseguono, oppure politici e burocrati

partecipano entrambi alle decisioni.

I primi contribuiscono portando interessi, valori, e orientando le finalità che si intendono

raggiungere, i secondi contribuiscono con competenza tecnica.

se così non fosse, laddove c’è netta separazione dei ruoli, il rischio è quello che i ruoli



si sovrappongano e che invece di avere una distinzione, si creano confusione tra i ruoli e

negli esiti delle attività

oppure il rischio è che entrambi i soggetti facciano ciò che non è il loro compito fare



La legislazione della decade della riforma del ’90 e la stesura del testo unico del 2000, in

questo decennio ci sono state innovazioni sul piano della potestà statutaria, tutte finalizzate

a rafforzarla e integrarla.

ELEZIONE DIRETTA DEL SINDACO

primo tassello che il legislatore delle autonomie che il legislatore delle



autonomie aggiunge alla legislazione del ’90

La legge 15 marzo 1993 n 81 giunge in un momento che nel panorama politico è in

discussione la questione della governabilità. È in discussione una legge elettorale che si

sostituisse al sistema proporzionale caratterizzante la maggioranza parlamentare, quindi

da sostituire con un sistema maggioritario. La discussione in atto attribuiva capacità

eccessivamente estese e ambiziose e capacità di garantire una maggiore solidità delle

maggioranze, accanto ad una conseguente stabilità dei governi.

la questione vide un’anticipazione nella dimensione locale laboratorio



della democrazia La legge 81/93 alcuni autori definirono come la

torsione monocratica.

Staiano commento “questa previsione non è solo innovazione radicale nelle realtà

comunali e provinciali data dal punto di vista del sistema è molto di più. È la prima

restituzione nell’esperienza delle istituzioni di un’ideologia che considera la capacità d

decisione efficace e rapida un valore preminente sulla rappresentatività sull’organo

decidente e valuta che tale efficacia possa conseguirsi solo con la concentrazione

monocratica del potere”.

Quali erano e quali sono i pilastri della legge 81/93?

Sguardo finalistico: la legge voleva assicurare una maggior stabilità dei governi

1. locali. lOMoAR cPSD| 7389389

con la legge 142 era stata introdotta la mozione di sfiducia costruttiva per limitare le



fasi di crisi interne ai consigli comunali, e di giungere ad una sfiducia accompagnata con

l’indicazione del nuovo sindaco e giunta. Così da garantire continuità

dell’amministrazione

La legge 81 taglia questa esigenza e risolve questa difficoltà introducendo un elemento

di apparente maggior stabilità dei governi locali.

Volontà di voler garantire maggior autonomia all’esecutivo rispetto al

2.

consiglio comunale. Lo scopo è quello di sottrarre l’esecutivo e la sua attività dal

condizionamento del Consiglio.

E questo viene introdotto con l’elezione diretta del sindaco da parte dei cittadini; forma

di governo che la dottrina ha sempre definito bicefalo. Sistema che vede

contestualmente due organi (sindaco – consiglio comunale; presidente provincia –

consiglio provinciale) due organi che fondano la loro legittimazione sul voto dei

cittadini.

Sono organi che rappresentano la comunità che li ha eletti. Questa contemporanea

legittimazione comporta la necessità che se qualcosa accade a uno, accade lo stesso

anche all’altro.

Brocardo: simul stabunt simul cadent

Riduzione della frammentazione della rappresentanza: logica che ritiene di

3. vedere in una armonia solida dell’esecutivo, con l’organo di indirizzo politico,

data dal fatto che il sistema elettorale fa uscire dalle urne una maggioranza

sicura. Questa visione costituisce uno dei fondamenti della disciplina. Sistemi

elettorali differenti in base agli abitanti per dare un assetto di organi

coerente demograficamente

Individuazione delle responsabilità

4.

Il sindaco per le funzioni che gli vengono attribuite assume una responsabilità evidente,

personale, riferita all’organo monocratico. E il consiglio vede ritagliata una sua propria

responsabilità.

Considerazione di Staiano: a tutte le varie generazioni di sindaci che dal 93 ad oggi si

sono succedute, a tutti la vulgata ha attribuita il tratto della quasi onnipotenza istituzionale,

legittimata dall’investitura popolare diretta. Il mestiere di sindaco dopo la legge 81/93 è

divenuto ancora più difficile, esposto e avaro di risultati. Perché nel precedente assetto la

responsabilità personale scoloriva nell’assetto dei collegi. Sempre più raro dopo la prima

esperienza applicativa, trovare la disponibilità di rivestire la carica, al di là del

professionismo lOMoAR cPSD| 7389389

riflessione che ci porta nella realtà, la legge fornisce una serie di strumenti, disegna



modelli che astrattamente appaiono in equilibrio e si presentano come adeguati per le

situazioni concreti. Poi alla prova dei fatti si deve vedere se questi modelli hanno

efficacia oppure sono di difficile realizzabilità.

Passaggi essenziali della legge 81, cosa comporta questa elezione diretta del sindaco?

Consiglio e sindaco hanno la medesima durata in carica: 5 anni

-

Qualunque causa di cessazione dell’esecutivo determina lo scioglimento del consiglio;

viceversa qualunque ragione di scioglimento del consiglio e dunque non solo ragioni di

estrema patologia, ma anche fisiologiche, determina la cessazione in carica del sindaco

e della giunta. = nuove elezioni

Entrambi gli organi in carica hanno il potere di determinare la cessazione del

- mandato dell’altro. Il sindaco può essere sfiduciato dal consiglio; e il sindaco può

rassegnare le dimissioni e con questa può lo scioglimento del consiglio.

Il sindaco in virtù della legittimazione democratica diviene titolare di una serie di

- funzioni. Il sindaco nomina gli assessori, la giunta è composta da assessori scelti

dal sindaco, o all’interno del consiglio, e se lo statuto lo prevede anche all’esterno

del consiglio, nel numero previsto dallo statuto, nominando cittadini che hanno

della

formazione della giunta

I comuni che dispongono delle figure dei dirigenti, questi non sono più di nomina

- consiliare tramite l’organo esecutivo che il consiglio aveva eletto, ma sono di

nomina sindacale egli nomina i dirigenti e li affida ai vari uffici in cui

l’amministrazione comunale/provinciale è articolata.

Altro tema che vedrà una trasformazione da una logica monocratica e collegiale, è quello

della presentazione del programma. Il sindaco presenta il suo programma