Istituzioni di diritto pubblico - Appunti

Fonti dell'ordinamento italiano

La costituzione del 1948

La costituzione del 1948 rappresenta il vertice della gerarchia delle fonti.

Leggi costituzionali: procedimento

La disciplina per l’approvazione di leggi costituzionali è la stessa utilizzata per la revisione della Costituzione: due deliberazioni successive a distanza di tre mesi per ogni ramo del Parlamento. La prima approvazione è a maggioranza relativa, nella seconda è necessaria la maggioranza assoluta dei membri di ciascuna Camera, e almeno i 2/3 per evitare l’eventuale referendum costituzionale che può essere chiesto, entro 3 mesi dalla pubblicazione della legge sulla G.U., da:

• 500.000 elettori
• 5 consigli regionali
• 1/5 dei membri di una Camera

Limiti della revisione costituzionale

“La forma repubblicana non può essere oggetto di revisione costituzionale”. La dottrina ha inteso per “forma repubblicana” anche il carattere democratico dell’ordinamento. Sono, perciò, al riparo da modificazioni anche tutti quei principi su cui esso si fonda: carattere elettivo e rappresentativo delle istituzioni, libertà ed eguaglianza del voto, libertà di espressione, associazione, riunione.

Legge formale ordinaria ed atti con forza di legge

La legge formale è l’atto normativo prodotto dalla deliberazione del Parlamento e promulgato dal Presidente della Repubblica (sia esso legge ordinaria o costituzionale). Gli atti aventi forza di legge sono gli atti normativi che non hanno la “forma” della legge ma che ad essa sono equiparati. Rispetto alla legge ordinaria, approvata dalle Camere, essi costituiscono un’eccezione. Si tratta di:

• Leggi formali ordinarie
• Atti aventi forza di legge

Insieme, costituiscono le fonti primarie dell’ordinamento italiano.

Leggi delega e decreti legislativi

La legge di delega è la legge con cui il Parlamento delega al Governo le proprie funzioni legislative. Il decreto legislativo è quell’atto avente forza di legge deliberato dal Governo previa acquisizione del potere legislativo tramite legge delega.

Caratteristiche della legge-delega:

• Può essere conferita esclusivamente con legge formale
• Può essere conferita soltanto all’intero Governo e non ai singoli ministri
• Deve contenere delle indicazioni minime sulla materia (c.d. contenuti necessari)
• Deve delimitare l’ambito tematico della funzione delegata, indicando un oggetto definito
• Deve restringere l’ambito temporale della funzione delegata
• Deve indicare i principi e i criteri direttivi che guideranno l’esercizio del potere delegato

Procedimento cronologico del decreto legislativo:

• Proposta del ministro competente
• Delibera del Consiglio dei ministri
• Eventuali adempimenti ulteriori, prescritti dalla legge-delega
• Eventuale ulteriore deliberazione del Consiglio dei ministri
• Emanazione del Presidente della Repubblica

Il decreto legge (D.L.)

Il decreto legge è un atto avente forza di legge, adottabile “in casi straordinari di necessità e urgenza” che entra in vigore immediatamente dopo la pubblicazione sulla G.U. e “perde di efficacia sin dall’inizio” se il Parlamento non lo converte in legge entro 60 giorni. Il giorno della pubblicazione, il D.L. deve essere presentato alle Camere che, “anche se sciolte, sono appositamente convocate e si riuniscono entro 5 giorni” (art.77 Cost). Attraverso tale presentazione, il Governo chiede al Parlamento di convertire in legge il decreto.

I regolamenti parlamentari

Il regolamento parlamentare è l’atto cui l’articolo 64 Cost. riserva la disciplina dell’organizzazione di ciascuna Camera, ivi compreso il procedimento legislativo. È approvato a maggioranza assoluta e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale. I regolamenti parlamentari sono considerati fonti primarie, inferiori soltanto alla Costituzione.

Il referendum abrogativo

Il referendum è la richiesta fatta al corpo elettorale di esprimersi direttamente su una determinata questione (strumento di democrazia diretta). La Costituzione prevede tre tipologie di referendum:

• Referendum costituzionale: anche detto approvativo o sospensivo
• Referendum consultivo: per la modificazione dei confini di Regioni ed enti locali
• Referendum abrogativo: secondo una sentenza della Corte Costituzionale, “un atto-fonte dell’ordinamento dello stesso rango della legge ordinaria” (fonte primaria). Infatti, il fatto che con il referendum si possano solo abrogare disposizioni non significa che non si possano introdurre norme nuove, come effetto della manipolazione del testo.

Regolamenti governativi

Si tratta di atti sostanzialmente legislativi ma formalmente amministrativi: non si distinguono affatto dalle leggi ordinarie per contenuto o per importanza. I regolamenti governativi sono fonti secondarie, sottoposti alla legge e agli atti aventi forza di legge. La recente riforma costituzionale del Titolo V ha stabilito il principio di parallelismo tra funzioni legislative e funzioni regolamentari, limitando il governo all’emanazione di regolamenti sulle sole materie ad esclusiva potestà legislativa dello Stato.

Altre tipologie di regolamento

• Regolamento di esecuzione (funzione interpretativa-applicativa della legge, rispetta il principio di legalità)
• Di attuazione (attuazione e integrazione delle leggi e dei decreti legislativi)
• Indipendente (disciplina una materia non regolata da legge, non rispetta il principio di legalità)
• Di integrazione (integrano la legge, rispettano la legalità formale ma non sostanziale)
• Delegato → i regolamenti delegati (di delegificazione) che sono diretti, in materia non coperte da riserva assoluta di legge, ad incidere anche su norme di rango sovraordinato (abrogandole o derogandole) grazie alla "forza" loro conferita dalla norma, di rango legislativo, delegante; si discute se l'effetto d'abrogazione derivi direttamente dalla legge o se la legge stessa esplichi un effetto di degradazione sulla fonte primaria da abrogare o derogare. In ogni caso, l'effetto di abrogazione o derogatorio si produce in via differita solo al momento in cui venga concretamente adottato il regolamento delegato. La legge delegante deve, peraltro, stabilire i criteri e l'ambito dell'esercizio del potere regolamentare delegificante e, come detto, esso non può esplicarsi in materie coperte da riserva assoluta di legge.

Principio di legalità

L'amministrazione pubblica e la giurisdizione non hanno altri poteri se non quelli conferiti dalla legge. Esso si atteggia, quindi, come necessità di una previa norma di legge attributiva del potere;

• Principio di legalità formale: l'amministrazione pubblica e la giurisdizione non hanno altri poteri se non quelli conferiti dalla legge.
• Principio di legalità sostanziale: amministrazione e giurisdizione devono esercitare i loro poteri in conformità con i contenuti prescritti dalla legge. L'amministrazione è tenuta non solo a perseguire i fini determinati dalla legge (legalità-indirizzo), ma anche a operare in conformità alle disposizioni normative stesse (legalità-garanzia).

Le fonti del diritto

Definizione e tipi di fonte

Si definisce “fonte del diritto” l’atto o il fatto abilitato dall’ordinamento giuridico a produrre norme giuridiche. Si possono distinguere vari tipi di fonte: fonti di produzione, fonti di cognizione, fonti atto e fonti fatto.

Fonti di produzione

Gli ordinamenti moderni si istituiscono attraverso un processo costituente: è la stessa Costituzione ad indicare gli atti che possono produrre il diritto (le fonti). In realtà, la Costituzione indica solamente le fonti ad essa immediatamente inferiori (fonti primarie). Saranno tali fonti, successivamente, a regolare quelle ancora inferiori (fonti secondarie).

Fonti di cognizione

Si dicono fonti di cognizione gli strumenti attraverso i quali si vengono a conoscere le fonti di produzione. Fonti ufficiali: la Gazzetta Ufficiale (G.U.), Bollettini ufficiali delle Regioni (B.U.R.), Gazzetta Ufficiale della Comunità europea (G.U.C.E.). Il testo in esse pubblicato è quello che “entra in vigore”. Al fine di consentire lo studio e la conoscenza dei nuovi atti, essi entrano in vigore dopo un periodo di vacatio legis, di regola di 15 giorni. Trascorso tale periodo, vige la presunzione di conoscenza della legge e l’obbligo del giudice di applicarla.

Fonti-atto e fonti-fatto

Fonti-atto (atti normativi): “La fonte-atto è l’espressione di volontà normativa di un soggetto cui l’ordinamento attribuisce l’idoneità a porre in essere norme giuridiche”. Hanno la capacità di porre norme vincolanti per tutti. Implicano l’agire volontario di un organo abilitato dall’ordinamento giuridico attraverso una norma di riconoscimento. Per produrre effetti normativi, ogni fonte-atto deve essere universalmente riconoscibile.

Fonti-fatto (fatti normativi): accadimento che non rileva la volontarietà ai fini giuridici. Sono fonti-fatto tutti quei comportamenti riconosciuti dal corpo sociale come giuridicamente vincolanti nonché gli atti di produzione normativa esterni al nostro ordinamento (es: trattati internazionali; atti comunitari).

La consuetudine

La consuetudine è considerata la fonte-fatto per eccellenza. Nasce da un comportamento sociale ripetuto nel tempo sino al punto che esso viene sentito come giuridicamente vincolante. Una consuetudine particolare è la consuetudine costituzionale: si tratta di comportamenti (riconosciuti dal corpo sociale) che disciplinano i rapporti fra organi costituzionali: ad esempio, le consultazioni del Presidente della Repubblica nel corso della formazione del nuovo Governo. Una ulteriore tipologia di consuetudine è quella sancita dall’articolo 10 della Costituzione, che fa riferimento alle consuetudini internazionali: si tratta di regole non scritte e tuttavia considerate obbligatorie dalla generalità degli Stati. L’adeguamento dell’ordinamento italiano alle consuetudini internazionali è automatico.

Altre fonti fatto

Oltre alla già citata consuetudine, sono considerate fonti-fatto: le norme prodotte dalla Comunità europea, le cosiddette norme di diritto internazionale privato. In entrambi i casi, nonostante si tratti di fonti scritte e volute, esse sono prodotte da organi che non appartengono al nostro ordinamento: è per questo che sono considerate come meri fatti normativi.

Modalità di rinvio ad altri ordinamenti

In base al principio di esclusività, soltanto lo Stato ha il potere esclusivo di riconoscere le proprie fonti, indicando gli atti e i fatti che possono produrre norme nell’ordinamento. Per quanto riguarda le norme di altri ordinamenti, esse valgono nell’ordinamento statale solo se lo Stato lo consente. Lo strumento usato dallo Stato per rendere applicabili al proprio interno le norme di altri ordinamenti è conosciuto come tecnica del rinvio.

• Rinvio “fisso”: Una disposizione dell’ordinamento statale richiama un determinato atto in vigore in altro ordinamento, che viene allegato. Il rinvio fisso è utilizzato per recepire un atto singolo e specifico.
• Rinvio “mobile”: Il rinvio mobile è utilizzato non per recepire uno specifico atto di un altro ordinamento ma una fonte di esso.

Le antinomie normative

Si definiscono antinomie i contrasti tra norme. Si ha un’antinomia quando le disposizioni esprimono significati tra loro incompatibili. In questi casi, è compito dell’interprete risolvere tali contrasti, individuando la norma applicabile al caso. I criteri per scegliere la norma da applicare in caso di antinomia sono:

Criterio cronologico

In caso di contrasto tra due norme si deve preferire quella più recente. La prevalenza della norma nuova sulla vecchia si esprime attraverso l’abrogazione: l’effetto consiste nella cessazione ex nunc dell’efficacia della norma giuridica precedente. L’articolo 15 delle Preleggi indica 3 ipotesi di abrogazione:

• Abrogazione espressa: per “dichiarazione espressa del legislatore”.
• Abrogazione implicita: per incompatibilità tra le nuove disposizioni e le precedenti
• Abrogazione tacita: perché la nuova legge regola l’intera materia già regolata dalla legge anteriore.

Diversa dall’abrogazione è la deroga: la norma abrogata perde efficacia per il futuro, la norma derogata non perde la sua efficacia ma ne viene limitato il campo di applicazione. Simile alla deroga è la sospensione: limitata a un certo periodo, a certe categorie o zone.

Criterio gerarchico

In base a tale criterio, la norma superiore si deve preferire a quella gerarchicamente inferiore. La prevalenza della norma superiore su quella inferiore si esprime attraverso l’annullamento: è l’effetto di una dichiarazione di illegittimità che un giudice pronuncia nei confronti di un atto, di una disposizione o di una norma che, a quel punto, perdono validità.

Effetti dell’annullamento: al contrario dell’abrogazione, l’annullamento opera non solo per il futuro ma anche per il passato, ma limitatamente ai rapporti pendenti.

Criterio della competenza

Serve a spiegare come è attualmente organizzato il sistema delle fonti: si tratta di un criterio esplicativo e non prescrittivo. La Costituzione assegna competenze “particolari” ad alcuni atti equiparati alla legge formale: ad esempio, ai regolamenti parlamentari riserva la competenza a disciplinare il procedimento di formazione delle leggi.

Definizione di riserva di legge

Si ha una riserva di legge quando una norma costituzionale riserva alla legge la disciplina di una determinata materia. Essa, perciò, è una regola riguardante l’esercizio della funzione legislativa.

• Riserva di legge costituzionale: la Costituzione rinvia esplicitamente a una legge costituzionale.
• Riserva di legge formale ordinaria: impone che sulla materia intervengano solo atti legislativi prodotti dal Parlamento.
• Riserva di legge assoluta: prescrive che una materia sia integralmente regolata dalla legge ordinaria o da atti ad essa equiparati.
• Riserva di legge relativa: non esclude che, alla disciplina della materia, concorra il regolamento amministrativo.
• Riserva di legge rinforzata: talvolta la Costituzione non si limita a rinviare alla legge la disciplina di una materia ma pone ulteriori vincoli al legislatore.

Principio di legalità

Tutti gli organi statali agiscono secondo la legge.

Le regioni e gli enti locali

L’evoluzione delle competenze regionali

La Costituzione italiana ha previsto uno Stato regionale ed autonomista. Per le Regioni essa prevedeva: autonomia politica, autonomia legislativa, autonomia amministrativa in specifiche materie, autonomia finanziaria per garantire l’effettività degli altri tipi di autonomia. Inoltre, la Costituzione ha distinto tra Regioni ordinarie e Regioni a Statuto speciale (Valle d’Aosta, Trentino Alto Adige, Friuli Venezia Giulia, Sardegna, Sicilia).

Eventi significativi

Tre eventi hanno prodotto un deciso cambio di rotta nei rapporti tra Stato e Regioni:

• 1997 - Legge Bassanini (59/1997): produsse un capovolgimento della logica di ripartizione delle competenze tra Stato e Regioni:
  • Prima: la Regione esercitava solo le funzioni amministrative nelle materie in cui aveva competenza legislativa.
  • Dopo: le funzioni amministrative sono state attribuite a Regioni ed enti locali anche nelle materie in cui era lo Stato ad avere la titolarità della funzione amministrativa.