Appunti di Diritto del lavoro dell'Unione Europea

Appunti di diritto del lavoro dell'Unione Europea

Filoni ispiratori nei trattati

Nei trattati possono raccogliersi a due filoni ispiratori fondamentali:

• Politiche di sostegno dell'impiego e di regolazione del mercato del lavoro: questo primo filone ispiratore a sua volta riguarda 3 gruppi di norme:
  • Libera circolazione: la libera circolazione della manodopera così come quella dei capitali e dei servizi è sostenuta in concreto per favorire i flussi migratori dai paesi con disoccupazione strutturale, primo fra questi l'Italia, verso i paesi che presentavano allora tensioni sul mercato del lavoro; si realizza in tal modo una forma di politica dell'impiego tramite redistribuzione dell'occupazione ritenuta utile a migliorare i livelli occupazionali della comunità.
  • Fondo sociale: sono norme di carattere direttamente promozionale conseguenti all'idea che la mobilità dei lavoratori non si realizza automaticamente ma richiede politiche di adeguamento formativo della manodopera alle richieste di lavoro esistenti nei vari paesi. Il fondo ha il compito ambizioso di "promuovere all'interno della comunità le possibilità di occupazione e la mobilità geografica e professionale dei lavoratori" sostenendo le iniziative nazionali dirette a far conseguire ai lavoratori in cerca di impiego le professionalità richieste ad agevolarne la riconversione professionale e lo spostamento sul territorio.
  • Formazione professionale
• Armonizzazione delle normative sociali dei paesi membri: l'obiettivo della comunità è la "parificazione nel progresso" delle condizioni di vita e di lavoro della manodopera ed a questo obiettivo sono finalizzati sia l'armonizzazione dei sistemi sociali sia il riavvicinamento delle normative nazionali. Un solo punto è certo: armonizzazione non implica unificazione, né identità delle norme e degli istituti giuridici. L'unico punto di incidenza normativa diretta del trattato in materia sociale è rintracciabile nell'art 119 sulla parità retributiva fra lavoratori e lavoratrici. La disposizione ha una duplice finalità: da un lato, quella di evitare il dumping sociale rappresentato dalla possibilità di impiegare mano d'opera femminile più a buon mercato di quella maschile e, dall'altro, di garantire la libertà di concorrenza.

Le prime fasi delle politiche sociali europee

• Prima fase coincidente con gli anni '50/'60: l'azione sociale della comunità si concentra prevalentemente sull'attuazione della libera circolazione della manodopera. Le tre tappe fondamentali previste dal trattato sono completate entro il 1968 con i regolamenti diretti a rimuovere (quasi) tutte le barriere giuridiche alla mobilità comprese quelle riguardanti la sicurezza sociale e a rendere effettivo il principio della parità di trattamento fra lavoratori dei vari paesi.
• Seconda fase coincidente con il clima di forte tensione sociale di fine anni '60: il primo programma d'azione in materia sociale è approvato dal Consiglio nel 1974; in questi anni siamo nel periodo della crisi petrolifera, dell'inflazione a due cifre, la crisi delle grandi imprese industriali. In questo programma non solo è enfatizzata l'interdipendenza tra azione economica e azione sociale comune, ma si giunge ad affermare che l'espansione economica non è un fine in sé, ma deve tradursi in un miglioramento della qualità e del livello di vita. I contenuti di questo programma si raggruppano attorno a 3 obiettivi:
  • Realizzazione del pieno e migliore impiego
  • Miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro
  • Partecipazione crescente delle parti sociali alle decisioni economiche e sociali della Comunità e dei lavoratori alla vita delle imprese
  È di quegli anni l'adozione di direttive (approvate sulla base dell'art 100) che tuttora costituiscono una parte importante del diritto del lavoro dell'Unione: licenziamenti collettivi e trasferimenti in azienda, parità di trattamento, salute e sicurezza nei luoghi di lavoro.
• Terza fase degli anni '80: risente della difficile situazione economica seguita al secondo shock petrolifero, della successiva intensa fase di ristrutturazione ed innovazione produttiva e dell'indebolimento delle forze sindacali in Europa; del tutto conseguente è l'opposizione ad ogni ulteriore regolazione sociale a livello comunitario, ritenuta una potenziale aggravante dei mali europei. Tale opposizione fu sostenuta in prima linea dalla Gran Bretagna.

Disposizioni di matrice sociale del trattato del 1957

Il trattato del 1957 contiene due sole disposizioni di matrice sociale: art 118 e art 119. Nella logica che ha ispirato l'accordo iniziale, quello che conta è il mercato e la libera circolazione di beni, servizi e persone. Quindi il modello di riferimento è un modello liberale. I diritti sociali in sé e per sé non hanno una sede, tranne due eccezioni:

• FSE: fondo sociale europeo. La comunità interviene con dei fondi agendo con determinati obiettivi.
• Art 119: se la funzione fondamentale è la garanzia del mercato e il funzionamento privo di regole di concorrenza falsata, la disposizione dell'art 119, in cui si garantisce la parità di trattamento retributivo tra uomo e donna, è l'unica disposizione sociale dentro il testo del trattato. È stata la Francia a chiedere ed ottenere la garanzia della parità retributiva tra uomo e donna: perché in Francia esisteva il principio di parità di trattamento retributivo, e se la stessa garanzia non fosse stata garantita anche negli altri paesi (Italia), la clausola di parità di trattamento diventava affermazione strumentale di un mercato libero di concorrenze falsate: dumping sociale.

Sviluppo del diritto del lavoro dell'UE

Sui costi legati alla dimensione sociale dei diritti si può fare concorrenza: un'impresa francese che riconosce la parità di trattamento, può quindi decidere di trasferire una sede in un paese in cui le retribuzioni sono più basse per le donne. Quindi il trattato è stato ispirato, in origine, verso una garanzia della pace: il risultato è una valorizzazione del libero mercato, il quale però deve avere garantiti necessariamente dei diritti di base che non devono impedire un corretto funzionamento del mercato. Quando nasce la comunità, ha già in sé il germe per poter consolidare un certo pacchetto di diritti di matrice sociale, e lo fa sulle premesse della garanzia di parità di trattamento. L'art 119 è il nucleo fondativo dei diritti sociali dell'UE. Il tema sociale era funzionalizzato a qualcosa di diverso, ma che assume una valenza propria a partire dal 1974, anno dello shock petrolifero, accompagnato da un'alta inflazione e da una crisi strutturale delle grandi imprese.

La misura avvertita come necessaria è la gestione della crisi in primo termini di impatto sulle persone che lavorano. Nasce il programma d'azione della Comunità Europea in materia di politica sociale. È un programma politico che viene scritto dalla Commissione Europea; è il Governo della Comunità (stati-nazione nelle figure dei loro governi) che propone: il Parlamento ha solamente una funzione consultiva.

UNANIMITÀ: la commissione propone, nel periodo dello shock petrolifero, una serie di azioni anche legislative. Approvazione di direttive che riguardano:

• Licenziamenti collettivi e trasferimenti d'azienda
• Parità di trattamento
• Salute e sicurezza nei luoghi di lavoro

All'unanimità, vista la difficoltà economica sociale, l'unione interviene per fissare regole minime per la tutela dei lavoratori licenziati in caso di trasferimento d'azienda, regole di sicurezza e parità di trattamento. Direttive che sono il primo esempio di matrice sociale, a trattato ancora vigente; era riconosciuto il problema sociale, e come tale si sono costruiti una serie di strumenti utili a questo fine.

Atto unico europeo del 1987

Quando cambia la regola sull'unanimità? L'atto unico europeo del 1987: dal '57, anno in cui viene scritto il trattato, occorre aspettare l'entrata in vigore del AUE che arriva dopo 30 anni. Novella:

• Regola della maggioranza qualificata. Eccezione alla regola generale dell'unanimità; riguarda la materia della salute sul luogo di lavoro. Inserita nell'art 118. L’art 118 A ribadisce l’obiettivo dell’armonizzazione nel progresso delle condizioni di sicurezza e salute dei lavoratori; ma ne amplia la portata, impegnando gli stati membri al miglioramento dell’ambiente di lavoro come strumento per proteggere sicurezza e salute, e prefigura una possibilità di attuazione più efficace di quelle preesistenti, stabilendo che le direttive in materia possono essere adottate a maggioranza qualificata.
• Art 118 B. Legittima il dialogo sociale. L’art 118 B impegna la Commissione a sviluppare il dialogo fra le parti sociali a livello europeo, il quale potrà evolversi, se queste lo riterranno opportuno, nell’instaurazione di relazioni convenzionali (questa norma introduce il dialogo sociale).

Jacque Delors e l'Europa sociale

Jacque Delors: presidente della Commissione europea, che ha progettato l'Europa sociale. Inizia a parlare di concertazione: a livello di UE si parla di dialogo sociale. Le condizioni economiche sociali non miglioravano: si iniziano a fare degli accordi con le parti sociali, che però non sono ancora entrate a far parte dello spazio istituzionale. Entrano solo nel 1987; all'interno dell'AUE, si legittima lo sviluppo delle relazioni convenzionali con il dialogo sociale. Questi accordi diventano diritto ed entrano nel trattato. Delors consente che anche le istituzioni comunitarie si confrontino con le parti che sul campo affrontano le questioni sociali; infatti, ci sono una serie di elementi che vengono regolati a livello europeo, come i contratti di lavoro a termine e part-time. Con l'AUE si iniziano ad approvare delle direttive senza la presenza della Gran Bretagna. Il diritto del lavoro dell'UE inizia ad avere una sua connotazione, inizia ad esistere, con la nascita di questo accordo.

Periodo tra il 1992 e il 1997

Il passaggio successivo è il periodo tra il '92 e il '97: è un periodo fondamentale, perché nel '92 a Maastricht si sigla il nuovo trattato. Il trattato di Maastricht muta il nome da “comunità economica europea” a “comunità europea”. Nasce la moneta “euro” senza le politiche di bilancio adeguate; bisogna, per entrare nel trattato, firmare il patto di stabilità, per il quale erano necessari determinati requisiti. In Italia Amato è riuscito, adottando degli espedienti, a far sì che anche l'Italia entrasse a far parte della comunità monetaria; riuscì a far approvare la tassa sull'euro (tassa sui conti correnti applicata su chi aveva denaro sui conti correnti) e ad eliminare la scala mobile. Quindi introducendo la tassa ed eliminando la scala mobile, l'Italia riesce ad entrare nel sistema monetario.

L'Europa ad 11 + 1

Quindi l'Europa era ad 11 + 1 (Gran Bretagna): il trattato di Maastricht viene firmato però da 11 autorità, si esclude la Gran Bretagna, che esercita la clausola del OPT-OUT. È proprio di questo periodo la secessione (=distacco) della Gran Bretagna che costringe gli altri paesi all’eccezionale decisione di procedere separatamente in materia sociale. La Gran Bretagna non firma il trattato: quindi

• 12 Paesi applicano l'atto unico europeo
• 11 Paesi applicano il trattato di Maastricht

Il Trattato di Maastricht e il diritto del lavoro

Il trattato di Maastricht aveva come allegato il documento APS (accordo sulla politica sociale), che era contenuto in un protocollo. L'allegato in realtà non è mai stato approfondito, tranne il diritto del lavoro che invece ne tiene conto. Politica sociale: l'oggetto dell'allegato è la si legittima la dimensione sociale della comunità, con una serie di regole. Sono state scritte dalle parti sociali, appoggiate da Delors. In sede separata le parti fanno l'accordo, che viene poi mandato alla Commissione che lo mette in un protocollo e lo allega al trattato. L’art 3 dell’ASP al primo comma sancisce esplicitamente che la Commissione ha il compito di promuovere il dialogo sociale fra le parti e la consultazione delle stesse a livello comunitario: si tratta di due funzioni diverse anche se connesse.

1. La prima riguarda il sostegno all’attività diretta di negoziazione tra le parti che è chiamata dialogo nell’art 3, ma può diventare vera e propria contrattazione come espressamente prevede l’art 4.
2. La seconda funzione concerne la consultazione delle parti ad opera della stessa Commissione: la norma stabilisce un obbligo di consultazione, in modo tale che il processo di elaborazione delle iniziative comunitarie diventi triangolare, cioè preveda la partecipazione consultiva ma necessaria delle parti sociali.

Lo stesso articolo 3 all’ultimo comma stabilisce che le parti possono informare la Commissione in occasione della consultazione che esse intendono iniziare la procedura prevista dall’art 4, utilizzare cioè la via dell’accordo contrattuale per regolare la materia.

Trattato di Amsterdam (1997)

Cinque anni dopo la nascita del trattato di Maastricht (1992), ad Amsterdam nel 1997, la Gran Bretagna ritira l'opt-out, e l'APS “Politica sociale”, diventa il titolo X del trattato, con il nome di e legittima le “politiche e regole proprie dell'unione in materia di comunità sociale”. È la vera data di nascita della politica sociale dell'UE, che viene siglato finalmente a 12 paesi; nascono quindi una serie di regole che disciplinano il rapporto di lavoro, tra cui l'approvazione dell'orario di lavoro ecc. sono indicazioni di massima che legittimano delle direttive che vengono approvate ed entrano in vigore.

Sviluppo delle politiche sociali

La situazione disagevole di una doppia base giuridica quindi, venutasi a creare a causa della mancata partecipazione del Regno Unito, è stata finalmente superata con la firma del Trattato di Amsterdam (1997), quando tutti gli Stati membri, compreso il Regno Unito hanno raggiunto un consenso sull'integrazione dell'accordo sulla politica sociale nel testo del trattato CE. L'entrata della Gran Bretagna però ha un costo: la sua entrata produce un impatto giuridico. Aderisce, però consapevole che non vuole sviluppare una nuova dimensione sociale della comunità: entra con la funzione di calmierare lo sviluppo sociale dell'unione. Legittimazione del titolo IX: quindi l'accordo sulla politica sociale diventa politica sociale dell'UE, ma prima, l'ideologo del mercato quasi libero, chiede “politica occupazionale”.

Metodo aperto di coordinamento

Quando si legittimano le politiche sociali, si affiancano le politiche occupazionali, con cui l'UE accetta di non regolare più tramite le direttive; Tony Blair (Gran Bretagna) chiede ed ottiene l'inserimento del metodo aperto di coordinamento. I regolamenti e le direttive sono diritto hard: se una direttiva non viene trasposta, lo stato può essere condannato davanti alla corte di giustizia, con conseguente applicazione della sanzione. In logica di politica occupazionale invece si parla di diritto soft (non più direttive o regolamenti); è un diritto che nasce con la politica occupazionale, e poi viene messo ovunque, per confermare la capacità ridotta dell'UE di regolare. Sono infatti gli stati membri che coordinano un'azione comune. Si inizia a parlare di “raccomandazioni”, e non più imposizioni: quindi con la nascita di questo diritto soft, bisogna capire quali sono i destini dell'armonizzazione dell'UE. Le politiche sociali iniziano a svilupparsi e ad essere articolate perché vengono finalmente riconosciute (1997).

Titolo IX sull'occupazione

Il titolo IX sull'occupazione nasce con il processo di Lussemburgo: si sottoscrive il trattato, ma quando entra in vigore? Con la ratifica di tutti gli stati; quindi il trattato di Amsterdam firmato nel '97 entra in vigore nel maggio del '99. Processo di Lussemburgo: nel giugno del '97 i ministri del lavoro si riuniscono, firmano una dichiarazione congiunta in virtù della quale decidono che una parte del trattato entri in vigore comunque, indipendentemente dalla ratifica degli stati membri: si decide di far entrare in vigore immediatamente il titolo IX sulle politiche occupazionali, perché la disoccupazione era forte e bisognava trovare un nuovo metodo, il metodo aperto di coordinamento, che aprisse la strada per il diritto soft dei trattati. Aprire la strada al diritto soft: una direttiva (atto hard) e una raccomandazione. La raccomandazione non vincola, raccomanda allo stato membro di ridurre la disoccupazione femminile, il lavoro nero in Italia... ma non vincola. Il diritto soft entra in tutti i titoli: nel '97 la scelta importante che viene fatta è che l'armonizzazione non è necessaria. Le regole prima sono diverse, poi in tutti i paesi hanno prodotto una armonizzazione: il sistema normativo si è adeguato alle regole che derivano dall'UE.