Appunti di Diritto dei Beni Culturali in Italia e in Europa docente Carla Barbati

Appunti di diritto dei beni culturali in Italia e in Europa

Docente Carla Barbati.

Il diritto è un insieme di regole che non sono solo una sommatoria, ma devono essere lette in coordinamento fra di loro. Questi sistemi normativi necessitano della capacità di leggere gli strumenti che usano i giuristi ecc… quindi i veri e propri testi normativi.

Questo è particolarmente vero per il patrimonio culturale perché oggi è di ambito pubblico.

Il settore dei beni culturali ha un apparato regolatorio molto esteso che ha numerosi livelli di dettaglio.

Questo insieme di regole si trova per la maggior parte nel Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio, che è stato approvato con un decreto legislativo nel 2004 e successivamente modificato. Lì si trova la summa delle principali disposizioni che disciplinano questa materia. Non si trovano solo qui perché esistono altre leggi e norme che vengono da altri provvedimenti e integrano, affiancandolo, quanto noi oggi troviamo nel Codice; non è esaustivo. Sono norme che arrivano da ambiti distanti dai beni culturali. Le norme non sono sempre contenute in provvedimenti dedicati esplicitamente alla cultura. Sono norme di carattere generale che influiscono sulla disciplina di questa materia.

Capire perché ci sono così tante regole

L’Italia è lo Stato con l’apparato regolatorio più ampio sui beni culturali rispetto al resto del mondo. In questo settore siamo stranamente una sorta di punto di riferimento soprattutto per i Paesi emergenti, anzi guida delle nuove economie, la knowledge economy. In particolare per il corpus sulla protezione dei beni culturali, la tutela dei beni culturali. Lo siamo meno per altri tipi di attività riguardanti gli oggetti culturali.

Su altri versanti l’esperienza italiana è più incerta, anzi è un fenomeno opposto: si chiede in prestito per la valorizzazione e la promozione dei beni culturali. Dovrebbe essere che il bene diventi una risorsa capace di sviluppare altre risorse.

Le norme in materia di tutela risentono molto della storia dei diversi Paesi più degli altri ambiti. Anche perché c’è l’idea che il patrimonio culturale sia l’espressione della cultura e identità di un Paese e quindi c’è molto rispetto anche in sede europea: il patrimonio deve essere preservato. E ci sono pochi principi comunitari perché è un ambito che viene ricondotto all’espressione delle identità nazionali.

L’idea di bene culturale non è uguale nei vari Paesi del mondo. Ogni Paese considera quelli che chiamiamo beni culturali in modo differente, li identifica in modo differente. Identificazione attraverso criteri diversi. I beni culturali possono essere individuati e percepiti in modo diverso.

A livello internazionale si usa un’espressione che è cultural heritage, la testimonianza culturale. Viene usata per identificare cose fra loro diverse. Ed è anche per questo che le normative in materia rispettano leggi nazionali. Escluso l’UNESCO, che è una protezione importante ma “soft”.

Portato nazionale che affonda le radici nella storia, e perché è l’Italia come territorio geografico, perché nasce qui e quando l’idea di una necessità di fare oggetto di discipline speciali determinati beni?

Quelle dei beni culturali sono norme speciali, proprie solo di quei beni, è in questo che si esprime la loro peculiarità.

• Nasce qui perché nasce questa concezione nell’antica Roma augustea, quando si inizia ad apprezzare la cultura e le cose che più rappresentano la cultura. Considerandole come espressione di arte. Si afferma anche l’idea che le cose belle, era dominante la valenza estetica del bene più che storica, come espressione di cultura meritevoli di una particolare protezione che consentisse a tutti i cittadini di godere del bello. Questo non è un dato scontato, ma l’idea di arte non è nata con l’uomo, e nemmeno con le prime espressioni di manufatti creativi.
• Mentre nell’Antica Grecia l’arte era espressione di artigianato.

Hauser, “Storia sociale dell’arte”, libro sullo sviluppo dell’idea dell’arte, racconta le connessioni e le interdipendenze tra il modo di esprimersi dell’arte e le culture in cui viveva.

Diverso era per il paesaggio, in cui si vedeva l’opera dell’uomo che era bello e bravo se riusciva a trasformare la natura e renderla bella, dialogo dell’uomo con il creato.

• Quindi quando nella Roma augustea le cose belle devono essere protette si getta il primo seme di quello che sarebbe stata la successiva legislazione.

A Roma c’erano due istituti, strumenti normativi, per la protezione delle cose d’arte:

1. Dicatio ad patriam quando il proprietario delle cose belle le rendeva disponibili;
2. Deputatio ad cultum, l’edificio bello veniva destinato a edificio religioso con una festa ed era un bene da salvaguardare.

Ma sempre nella Roma augustea nasce l’idea di corpi dedicati alla protezione delle cose d’arte, non solo regole di protezione, ma anche delle persone dedicate a questi beni. Si istituiscono gli aediles che erano dei funzionari, persone assunte, dedicate a sovraintendere ai templi, ad assicurare la manutenzione degli edifici, a sorvegliare la città. Comit nitantium rerum, altri corpi di funzionari che si occupavano dell’ornato della città e della conservazione degli edifici pubblici e privati. Nella Roma augustea nasce l’idea di città, del bello, dell’ornato e della sua cura. Oltre che della cura delle cose d’arte, custodite e sorvegliate, messe a disposizione della vista e fruizione dei cittadini.

Non è un caso che tutto il diritto che si studia, tutti gli Stati che hanno il civil law, nasce dal diritto romano, perché fu in epoca romana che nacquero le prime codificazioni, la prima idea di codificazione sociale che per essere tale doveva darsi delle regole. Era una normativa estremamente avanzata.

• In epoca bizantina si posero le prime regole per la tutela delle bellezze naturali rispetto agli edifici, ad esempio si ponevano regole che impedivano la costruzione di edifici in riva al mare perché ostacolavano la vista.

La tutela si estendeva all’arte e al suo contesto, si sentiva una forte connessione tra contesto naturalistico e la cosa d’arte che noi abbiamo perso.

La scelta localizzativa della costruzione delle città in epoca romana era molto curata in base al territorio.

Questa attenzione per il bello proseguì durante tutto l’impero romano e acquisì la valenza della protezione delle cose antiche.

La cesura del Medioevo

Quand’è che si ha una prima forte cesura di questa attenzione?

• Si interrompe durante il Medioevo, quando altri popoli occuparono la terra italiana e le estensioni dell’Impero Romano, rimase l’idea del bello, ma venne meno l’idea dell’importanza delle cose d’arte da preservare. L’arte del passato non meritava una tutela né una conservazione. Infatti si presero i materiali degli antichi edifici per costruire le nuove chiese, diventarono delle cave di materiale. Molte chiese romaniche furono costruite così, in particolare il Duomo di Modena.

Francesco Petrarca si rese conto che queste cose d’arte, espressione dei secoli passati, andavano mantenute, scrivendo lettere a Cola di Rienzo, il suo signore.

• Ma solo dopo secoli si ebbe di nuovo una percezione delle cose d’arte, nel ‘400 quando tornano i Pontefici da Avignone. Vollero riportare Roma allo status e dignità di città eterna, in effetti si deve proprio ai pontefici la prima espressione di vere e proprie regole a tutela delle cose d’arte e dei monumenti antichi.

Tra i governanti degli Stati pre-unitari furono i Papi ad occuparsi della tutela emanando editti e bolle, tra le bolle papali più importanti e significative per le idee che hanno immesso nella sensibilità culturale che si sarebbe estesa a tutta l’Italia e oggi nel presente nel Codice.

Tra le bolle più significative in questo lascito vi fu una bolla di Pio II, cum almam nostram urbem, nel 1462, prevedeva delle sanzioni per chi danneggiava gli edifici della città di Roma. Dodici anni dopo sempre un altro papa, Sisto IV, adotta un’altra bolla, cum providam, nel 1474 proibisce lo spoglio di marmi dalle chiese di Roma, diventa un’attività illecita.

Ai pontefici si affiancò il Gran Ducato di Toscana, perché è qui che si hanno altri editti con cui si vieta di togliere le iscrizioni dai palazzi antichi. Un altro dei corpi più qualificanti è il divieto dell’esportazione dei dipinti al di fuori del ducato senza una licenza. Questa idea non era così consueta, infatti venne meno.

Le funzioni delle regole del diritto

Quando parliamo di regole del diritto, hanno 3 funzioni:

1. Il primo nucleo era per evitare i comportamenti pericolosi, con una funzionalità repressiva. Il patrimonio culturale è soggetto allo stesso principio.
2. Nell’evolvere del tempo, romano, a questa funzione repressiva si ha funzione allocativa, cioè per dire a chi spetta che cosa, come circolano i beni e i servizi da un soggetto ad un altro. Di chi è, come si può passare, come si presta ecc…
3. La terza funzione è più moderna e nasce dopo la Rivoluzione Francese, funzione istitutiva dei poteri, occorrono delle regole in base alle quali si stabilisce chi può fare le regole e chi può applicarle e chi ha il potere di difendere da quelle regole. Nasce con l’idea di democrazia. Nasce l’idea della legge come fonte che dà il potere, nessun potere può essere esercitato se non c’è un atto espressivo del popolo, che varia nella sua espressione.

Se ne aggiunge una 4^° da Norberto Bobbio che è la sua funzione promozionale, che serve a far sì che determinate cose accadano.

• Nel Rinascimento cresce la consapevolezza dell’importanza del valore di questo patrimonio e della necessità di proteggerlo. Una delle personalità che più si impegnarono nel chiedere un impegno forte del papato al perché ponesse fine alla distruzione dei monumenti classici fu Raffaello Sanzio. Pose all’attenzione del Papa un’altra questione, cioè che non solo occorressero persone dedicate, ma che queste persone dovessero possedere delle competenze tecniche elevate in materia di arte come condizione imprescindibile. Non lo può fare chiunque.

Il Papa ascoltò queste indicazioni e lo nominò prefetto della fabbrica di San Pietro e ispettore generale delle belle arti. Nel 1515.

Venne istituito il commissario delle belle arti sempre nel papato. Questi dovevano controllare anche l’uso che i proprietari facevano delle loro opere d’arte.

Ebbero inoltre il compito di vietare l’esportazione delle cose d’arte e dovevano tenere liberi i muri dalla vegetazione.

• Nel periodo della controriforma sempre il papato non si limita più a tutelare e conservare i beni esistenti, ma inizia un’attività con la quale si portano alla luce le testimonianze delle chiese delle origini, facendo un’attività di intervento delle chiese, si cercano le antiche fondamenta. Si allarga ulteriormente l’idea del patrimonio da conservare, tutelare e questo crescere della sensibilità e dell’attenzione alle testimonianze artistiche e storiche si allarga anche a quelli che erano gli Stati preunitari.

Tutti i vari ducati ecc. adottano propri provvedimenti anche se ad uno stadio di regole per la tutela frammentarie. La principale preoccupazione che unisce le attenzioni degli Stati unitari era di evitare l’esportazione delle opere al di fuori dei confini.

Fu sempre il Gran Ducato di Toscana ad affidare le regole volte all’esportazione dei beni, adotta un provvedimento nel 1597 con cui si pone il divieto di esportazione di pietre, anche la materia prima con la quale si costruivano molte opere d’arte.

Nel 1588 “l’opificio delle pietre dure” viene fondato, dedito alla cura e conservazione del patrimonio culturale.

• Sempre nel Ducato di Toscana inizia un’attività ancora diversa, si scoprono le tombe etrusche a Volterra nel 1731 e dà un fervore agli scavi. E nasce un altro embrione dell’assetto dei beni culturali, si istituisce una deputazione, ufficio distaccato dedito alla tutela degli scavi, perché con gli scavi cominciò il commercio dei reperti. Le soprintendenze sono oggi delle articolazioni operative del centro statale sul territorio, nascono dall’idea del corpo specializzato dedicato alla tutela debba stare vicino alle cose.

Sempre in questa epoca, metà ‘700, inizia un fenomeno diverso, cambia il clima culturale e trionfa il Neoclassicismo, con la riscoperta dell’antichità. L’Italia diventa una delle mete privilegiate del Grand Tour, qui nasce il turismo e con questo aumenta il commercio non autorizzato di opere d’arte. Montesquieu scrive che gli inglesi portano via tutto, “la nuova Roma porta via a pezzi quella antica”.

Si forma un interesse economico. Rispetto a questa situazione di turismo e pericolo a cui erano sottoposti, nel frattempo ci sono gli scavi di Pompei ed Ercolano, qui interviene il papato, che compra lui stesso questi beni trasferendoli in luoghi protetti che danno l’idea di musei pubblici, questo li rendeva beni inalienabili, cioè tolti dal commercio, nasce il protezionismo culturale con l’istituzione del museo pubblico.

Questa attività di protezionismo costava molto e per trovare risorse da destinare ai beni culturali Clemente XII, metà ‘700, pensa ad una misura, autorizzò il gioco del Lotto, come forma legale e pubblica perché il ricavato venisse destinato ai beni culturali.

Nel 1998 e 2000 viene reintrodotta in Italia, il cui ricavato veniva destinato ai beni, che venne ripresa dall’Inghilterra.

• Dopo la metà del ‘700 Napoleone Bonaparte e il suo Impero Francese con le sue campagne in Italia, con la confisca delle opere d’arte che vennero trasportate nel museo della capitale Louvre, i Papi cercarono di reagire con bolle ed editti a questa azione di confisca dei beni, ma fecero poco, perché fu necessario aspettare la caduta di Napoleone perché gli Stati in accordo con la nuova Francia cercassero di recuperare le opere d’arte trafugate, l’incaricato dell’Italia è stato Antonio Canova.

Questo shock del patrimonio culturale italiano favorì una accresciuta attenzione alle necessità della tutela del patrimonio culturale.

• Si ha qui il passaggio di regole frammentarie a dei complessi di regole molto più organici e il provvedimento al quale la storia della normativa si riconduce, la base di quella che sarebbe stata la normativa successiva, è l’editto del Cardinale Pacca del 1820 sotto Pio VII.

In questo editto si raccolsero tutte le regole oggetto delle bolle e degli editti. E oltre alle norme sull’esportazione vennero dettate le misure per la conservazione e per il restauro dei beni.

E per un’altra attività fondamentale, cioè la catalogazione delle opere d’arte. Per tutelare i beni artistici che ho devo sapere cosa ho.

Si costituirono delle commissioni ad hoc che dovevano provvedere a questa catalogazione.

Una normativa simile venne poi emanata nel regno di Napoli da Ferdinando I nel 1822, poi anche il Gran Ducato di Toscana si ispirò a queste regole con Leopoldo II. Nel Ducato Estense di Modena si introdusse la tariffa daziaria, divieto di esportazione di tutti gli oggetti delle belle arti.

• Si ha un’amplificazione dell’idea di patrimonio culturale e della sua tutela che conobbe qualche affievolimento nel Regno di Sardegna nel 1830, la tutela esisteva ma vi era una preoccupazione superiore che derivava dalla cultura illuministica francese che la condizionava molto, non ammettere ingerenze statali nella proprietà privata, norma dello Statuto Albertino, del Regno di Sardegna, tutte le proprietà senza eccezioni sono inviolabili, quindi anche le cose d’arte se di proprietà privata lo Stato non poteva intervenire.

Quando il Regno di Sardegna guidò l’unità d’Italia e si fece l’armonizzazione delle legislazioni degli Stati unitari, fu dominante questa preoccupazione che le leggi scritte non ledessero la proprietà privata.

Piemontesizzazione dello Stato italiano = unione di tutte le leggi in Italia, le leggi precedenti vennero adattate, quindi uniformità al modello dello Stato francese.

• Una prima legge in materia di tutela del patrimonio culturale, solo nel 1902, prima legge con cui si istituì un catalogo nazionale delle cose d’arte si proibisce l’esportazione dei beni inseriti in questi cataloghi e che fossero anche inalienabili.
• Ma viene poi sostituita nel 1909 dalla legge Rosati, ha rappresentato l’archetipo della legge 1089 Bottai del 1939.
• Nel 1913 venne fatta la legge di applicazione di questa legge, diritto di prelazione, diritto di acquistare un bene di un privato nel caso in cui lo metta in vendita.

Regole enunciate per la prima volta nella legge Rosati. Vengono introdotti dei vincoli a qualsiasi utilizzo che non fosse conforme al bene culturale.

Su questo nucleo si inserisce la legge Bottai, sulla tutela delle cose di interesse storico e artistico.

Questa venne integrata da altre norme riguardanti beni particolari come ad esempio gli archivi con la legge del ’63.

Altre norme successive sulla tutela del paesaggio e dei beni paesaggistici.

Fino a cinque anni fa molto faceva riferimento alla legge Bottai.

• L’insieme di queste leggi diede la necessità di doverle mettere in un unico testo nel 1999, testo unico, unico testo di legge in cui vengono fatte confluire tutte le norme precedenti, viene inserita la legge Bottai con altre normative. Ma non era innovativo, viene redatto da tecnici sotto ordine del governo, questa delega può essere un’innovazione, oppure semplicemente metterle insieme. Questo testo nasce da una delega non innovativa.

La situazione cambia