Appunti di diritto amministrativo, nozioni fondamentali e principii

Diritto amministrativo

Per "diritto amministrativo" intendiamo la branca del diritto che si occupa dei servizi e della valutazione riguardo al cattivo funzionamento dei servizi stessi (disservizi). Un codice di diritto amministrativo nel senso "classico" (ad es.: quello civile o penale, strutturato per articoli) non esiste; abbiamo però una serie di leggi-cardine, un nucleo normativo di base imprescindibile ed essenziale dato dalla legge n. 59 del 1997 ("legge Bassanini") e dalla legge n. 241 del 1990 (sul procedimento amministrativo). L’articolo 4 della legge Bassanini rappresenta la base dell’organizzazione dello stato amministrativo.

Il diritto amministrativo può anche essere definito come diritto della proporzionalità, perché esso serve, soprattutto in tempi di crisi economica globale come quelli attuali, a dare un freno alle sperequazioni ed alle speculazioni selvagge della finanza virtuale, soprattutto con le norme che regolano il procedimento amministrativo.

Nel momento in cui un modello di governance (o organizzazione amministrativa dello stato) si trova di fronte ad una crisi strutturale l’unica soluzione (o, comunque, la migliore) è mettere in atto una serie di riforme strutturali. Ed è appunto in questo che il diritto amministrativo gioca un ruolo chiave, essendo esso specificamente indirizzato alla razionalizzazione e regolamentazione di molte situazioni concrete della vita quotidiana che prevedono un rapporto tra cittadino e pubblica amministrazione: ad esempio, il diritto amministrativo, tramite la normativa sulle licenze, regola anche la distribuzione geografica degli esercizi commerciali e della loro tipologia; nel momento in cui tale regolamentazione non risulti efficacemente attuata assistiamo al proliferare di identici esercizi commerciali in spazi sempre più ristretti, cosa negativa sia per l’economia in generale che per la concorrenza in particolare.

A volte sentiamo parlare molto di "finanza di progetto": con tale termine intendiamo l’apporto di finanziamenti da parte del privato all’attuazione di misure in settori importanti della gestione dello stato, come le opere pubbliche o l’occupazione.

Nei nostri tempi assistiamo sempre più al quotidiano ampliarsi del cosiddetto "villaggio globale", quella sorta di mercato senza regole né frontiere che tutto e tutti travolgerebbe se non fosse in qualche modo (con efficacia che varia da casi a casi e da zone a zone) dalle norme del diritto.

Conflitto: lex mercatoria vs norme giuridiche

• Selezione
• Adeguatezza (ovvero effettiva utilità)
• Semplificazione pratica rispetto alle possibilità
• Deregulation economiche

Contro lo strapotere della lex mercatoria – forse più del diritto da solo – una forma di contemperamento potrebbe esser dato dall’associazionismo, inteso esso sia da un punto di vista istituzionale (fusione di enti pubblici) che di attività economica dei privati (contratti in rete).

Nella sua evoluzione storica, lo stato amministrativo in Italia in pratica fu fondato dal conte Camillo Benso di Cavour, il quale, all’indomani della proclamazione dell’unità d’Italia, emanò le sei leggi di riunificazione, ispirate al modello della burocrazia territoriale francese, caratterizzate da organicità e applicabilità in concreto (qualità delle quali, invece, difetta molta della normativa moderna e attuale).

Il diritto amministrativo è caratterizzato da una dispersione pluralistica sia di competenze (sovrabbondanza di enti pubblici) che di fonti normative (da cui anche la mancanza di un codice organico). Infatti, volendo ipotizzare un sistema delle fonti di diritto amministrativo, avremo:

• Costituzione
• Fonti comunitarie (direttive e leggi-quadro)
• Legge ordinaria
• Legge regionale *
• Regolamenti delegificanti
• Sentenze additive della Corte Costituzionale
• Regolamenti comunali

* = a sua volta caratterizzata da due ordini di limite:

1. Limiti di legittimità (sanzionati dalla Corte Costituzionale) per:
   • Territorio
   • Materia
   • Obblighi internazionali
   • Riforme economico-sociali
2. Limiti di merito (sanzionati dal Parlamento) nelle materie ex art. 117 Cost. (es. a carattere politico: l’interesse nazionale)

Come si può ben intendere, l’esasperazione delle fonti normative non aiuta né l’applicazione della legge né l’adozione di scelte politiche (leggi: decisioni) né tanto meno l’aspetto processuale amministrativo (insomma non c’è alcuna certezza!). Da qui deriva anche l’eccesso di attività interpretativa, vuoi della Cassazione, vuoi del Consiglio di Stato, vuoi anche della dottrina e della giurisprudenza. Sarebbe opportuna una razionalizzazione, cosa cui, seppur in parte, tendono per l’appunta sia la legge Bassanini che la 241/1990.

Due rami principali del diritto amministrativo

• Fonti
• Organizzazione (ovvero ottimale definizione – sintesi – di competenze)

Riguardo all’organizzazione, possiamo dire che è proprio la carenza della stessa sotto forma di frazionamento improduttivo delle competenze ad esser causa del secolare blocco di ogni decisione amministrativa; si prospetta come possibile inizio di soluzione il principio di unificazione procedimentale.

Per i primi quarant’anni di vita il nostro stato non è stato sorretto dai principi amministrativi dettati dalla Costituzione del ’48, rimasti quindi largamente disapplicati; invece nel 1975 il ministro Giannini compì una ricognizione e promulgò la legge 382/1975 che stabilì in cosa consistessero i poteri dell’azione amministrativa. In seguito intervenne il decreto 616/1977 che sanciva un trasferimento di poteri dallo stato centrale (e accentratore) alle regioni e da queste agli enti locali. La Costituzione voleva che la mole burocratica del lavoro di gestione che spetta alla regione fosse molto più snella a vantaggio dell’effettivo ruolo che in realtà spettava in primis a province e comuni; siamo insomma di fronte ad un altro modello, non più quello.