Appunti di diritto amministrativo, nozioni fondamentali e principii

PRIMA

Stato→ Regioni →enti locali

DOPO

Enti locali →Stato

Distinguiamo due forme di sussidiarietà:

VERTICALE, quando la competenza è distribuita da un ente principale a quelli secondari, anche

geograficamente;

ORIZZONTALE, quando consideriamo i rapporti tra istituzioni e cittadino nell’ambito

dell’organizzazione dell’intera società.

Viene ad essere di fondamentale importanza il concetto di TERRITORIO, inteso con esso non il

mero suolo geografico (prima solo limite di competenze), bensì un’area socio-economica omogenea

(i cui interessi vanno amministrati, gestiti, organizzati) rispetto si selezionano gli interessi oggetto

dell’amministrazione stessa.

La sussidiarietà rompe la gerarchia degli interessi e riduce il frazionamento amministrativo.

Da ciò ricaviamo il criterio del POSSIBILE GIURIDICO:

TUTTO AL COMUNE, se ce la fa; SE NO→ PROVINCIA; SE NO →REGIONE; SE NO→

POPOLO (inteso, quest’ultimo, come comunità regolata dal Diritto).

b) PRINCIPIO DI COMPLETEZZA:

come già tentato con la prima riforma amministrativa dello Stato (l. 382/1975), con questo principio

in particolare la legge Bassanini vuole attuare un’opera critica di reductio ad unum riguardo alla

funzione di programmazione, questo per rendere più organica possibile la funzione amministrativa;

esempi concreti di questo sono la distribuzione razionale delle sedi farmaceutiche sul territorio, la

verifica delle necessità oggettive del territorio prima di svolgere opere pubbliche, l’adozione di un

piano regolatore urbanistico, la definizione del Piano d’Offerta Formativa (P.O.F.) in ambito

scolastico (→ amministrazione per programmi).

c) PRINCIPIO DI EFFICIENZA

(inteso come rapporto positivo tra risultati ottenuti e risorse effettivamente impiegate, mentre invece

l’efficacia è il rapporto tra obiettivi perseguiti e risultati ottenuti)

Costituisce il pilastro del passaggio dall’amministrazione per atti a quella per programmi:

ATTI PROGRAMMI

Legittimità Efficacia → PROGRAMMA

Violazione di legge Efficienza → criterio d’origine aziendale,

Incompetenza ottimizzazione delle risorse, rendimento

Eccesso di potere rispetto alle spese

Forma (basta una motivazione scritta) Comparazione dei costi a parità di azione

La comparazione di costi, nello specifico, consiste nel mettere a confronto enti diversi in base alle

risorse utilizzate per produrre lo stesso servizio o mettere in essere un’opera pubblica (ad es., le

strade). È uno strumento fondamentale per stabilire l’efficacia dell’amministrazione cui segue

eventualmente l’accertamento di azione inefficace con conseguente condanna deglia amministratori

al rimborso di quanto indebitamente speso rispetto all’ente virtuoso, questo al fine di ottimizzare

l’impiego delle risorse pubbliche.

d) PRINCIPIO DI COOPERAZIONE

Sintetizza e recupera 50 anni dell’evoluzione normativa italiana restituendo al diritto

amministrativo la sua caratteristica di sinergia e risolvendo (o tentando) i possibili conflitti tra enti

pubblici diversi, principale fonte d’ostacoli all’azione amministrativa. Si tratta di una sintesi di

competenze (anche extranazionali).

Il metodo della cooperazione amministrativa tra livelli (dal superiore all’inferiore e viceversa) è

quello prevalente nell’azione amministrativa. Questo perché il principio di sussidiarietà è solo una

tendenza, nel senso che da solo non basta a risolvere il disgregamento derivante dalla mancata – a

tutt’oggi – delimitazione a livello normativo delle competenze e funzioni esclusive di comuni e

province (elencazione materiale).

Quindi (in teoria) possono ormai dirsi esclusi a livello ordina mentali conflitti potenziali di

competenze.

e) PRINCIPIO DI RESPONSABILITA’

questo principio ha subito un netto mutamento rispetto al passato, da strumento di garanzia

(sanzione) a indice di premialità, riconoscimento da elargire a chi svolge bene il proprio lavoro (l.

Brunetta).

RESPONSABILITA’ per il RISULTATO e della DECISIONE.

Ma in Italia la situazione è molto complessa; basti pensare che i conflitti amministrativi molto

raramente vengono risolti in sede di processo (penale: 95% dei casi cade in prescrizione; civile: le

cause durano dai 20 ai 25 anni; a livello puramente amministrativo, la Corte dei Conti non riesce a

svolgere a pieno il suo ruolo di controllo per quanto riguarda i grandi obiettivi della pubblica

amministrazione). Quindi la soluzione da perseguire è quella di trovare l’UNICO RESPONSABILE

DELLA DECISIONE (in base alla competenza): quando ci sono troppi enti non è possibile

individuare con certezza e in breve tempo CHI deve fare COSA.

Ne discende pertanto l’importanza fondamentale della stesura di PIANI PREVENTIVI di

RIPARTIZIONE della COMPETENZA.

Ritorniamo sulle caratteristiche del “villaggio globale”; esso più allarga le sue dimensioni più erode

spazio all’impiego di principi normativi, essendo avvantaggiato dalla sua esigenza di immediata

attuazione, cose che, per sua natura, il Diritto (in particolare la giurisprudenza coi suoi tempi) non

può sostenere in quanto a velocità di evoluzione.

Il concetto si può così schematizzare:

VILLAGGIO GLOBALE

Dimensioni Principi normativi

Attuazione Giurisprudenza

E così evidenziamo la proporzionalità inversa di tale rapporto.

f) PRINCIPIO DI OMOGENEITA’

è un principio assolutamente nuovo e deriva di conseguenza dall’individuazione (vedi principio sub

e) della responsabilità in campo amministrativo; serve da modello di riferimento per “misurare”

l’efficienza dell’organizzazione statale e degli enti locali. Però da solo non basta, occorrendo

strumenti appositi (da individuare e mettere a disposizione in concreto) a livello attuativo.

L’omogeneità serve a connettere funzioni e uffici che svolgono l’attività amministrativa (ad es.:

edilizia e urbanistica). Potrebbe essere una possibile chiave di risoluzione delle lungaggini

burocratiche da cui è affetto il nostro sistema.

Anche la dislocazione fisica degli uffici è importante perché uffici di settori affini devono essere

collocati vicino onde lavorare insieme (migliorando così prestazioni, risultati e tempistica).

g) PRINCIPIO DI ADEGUATEZZA

prevede la concentrazione dei principi normativi e l’accorpamento degli organi ed enti .

A livello normativo, il villaggio globale ad oggi è caratterizzato dal confronto tra due macrosistemi,

quelli di Common law (di stampo anglosassone) e quelli di Civil law (come il nostro), i primi

caratterizzati da una non netta distinzione tra diritto privato e diritto pubblico, cosa che invece è ben

diversa negli altri sistemi, caratterizzati da una separazione più rigida dei due ambiti (anche se man

mano le normative – anche comunitarie – vanno erodendo tale scenario). Inutile dire che è il primo

dei due macrosistemi ad avere attualmente il maggior livello di diffusione.

Tornando al principio, questo prevede la concreta riduzione dei costi della gestione dello Stato

tramite la soppressione di tutti quegli enti che, a livello pratico, si dimostrino non indispensabili: in

pratica è la normativizzazione dell’auspicata concentrazione dello strutturalismo diffuso, onde poter

offrire servizi migliori a costi ridotti; un esempio pratico può essere l’adozione di piani

intercomunali, ossia concertazioni su temi importanti - quali i piani urbanistici – tra comuni

limitrofi.

Questo perché il sistema economico globale non tollera la frammentazione, anche politica.

Assistiamo infatti a livello puramente imprenditoriale alla formazione di reti di imprese che,

collaborando tra loro, vedono aumentare la propria competitività.

L’adeguatezza serve appunto ad eliminare gli sprechi (riducendo così il debito pubblico).

h) PRINCIPIO DI DIFFERENZIAZIONE

il punto da cui partire per comprendere questo principio è l’art. 118 della Costituzione, il quale

espressamente invita l’amministrazione ad attenersi nel suo operato ai principi di sussidiarietà,

differenziazione ed adeguatezza.

In uno stesso territorio possono insistere interessi molto differenti, cosa che può costituire

un’opportunità preziosa di sviluppo SE E IN QUANTO questi vengano individuati in modo tale da

risultare più competitivi nel mercato/villaggio globale (in pratica, individuare per poter soddisfare).

Le fonti del diritto amministrativo italiano, estremamente variegate, rendono il nostro ordinamento

alquanto complicato e complesso (il federalismo c’è e non c’è). Occorrono quindi dei solidi paletti

cui attenersi - ed uno di questi, ineliminabile per dettato comunitario, è il principio di sussidiarietà

(prossimità) – per far sì da poter effettuare tagli strutturali (leggi soppressioni comuni e province

con minor numero di abitanti) e una probabile – auspicata – eliminazione dei privilegi che

riguardano ancora alcune categorie sociali.

La differenziazione dovrebbe esaltare le caratteristiche migliori del territorio su cui va ad incidere

l’attività amministrativa, ma ancor meglio sarebbe l’autodeterminazione tramite lo statuto comunale

(cfr. art. 114 comma 2 Cost.: l’autonomia è nello statuto).

A riguardo vediamo l’andamento cronologico di tale evoluzione:

1981 → statuto → Cassazione S.U.:

Elezione diretta del sindaco, diventa norma primaria norma paraprimaria

preminenza dei programmi perché indirizza tutta

amministrativi l’attività in base al

programma

Anche dalle parole della Cassazione risulta quindi sempre più importante lo scegliere IN COSA

differenziarsi (individuare cioè gli INTERESSI FONDANTI).

La diversità è risorsa solo se si selezionano obiettivi precisi su cui investire risorse (quelle

disponibili!).

Fondamentale è in questo la volontà dell’amministrazione ad attivarsi per uniformarsi a tale

principio (in particolare riguardo allo statuto comunale: se non è il Comune che se ne “cuce

addosso” uno su misura – fatto da sé – c’è poco da fare!).

Il cittadino dovrebbe esigere tale selezione e agire in tali spazi delineati valorizzandoli (ad es.:

attuando una cooperativa in rete sfruttando gli strumenti telematici per commerciare i prodotti tipici

locali direttamente con l’estero).

Risorse (quelle che si hanno), mezzi e personale amministrativo devono ADEGUARSI agli

OBIETTIVI (fissati nello statuto).

La differenziazione, quindi, è nelle SCELTE normative (sempre lo statuto).

Ad oggi purtroppo mancano pr