appunti di diritto amministrativo

Fonti del diritto

Fonte del diritto → origine, derivazione, sorgente da cui trae origine la norma giuridica. Per fonti del diritto si indicano gli atti e i fatti idonei a produrre norme giuridiche, oppure fatti o gli atti idonei a innovare (modificare) l'ordinamento giuridico/il diritto positivo.

Diritto positivo

Diritto positivo → insieme di norme vigenti, corpo di norme valide per ogni settore, che disciplinano la vita istituzionale di uno stato. In riferimento al diritto amministrativo, le norme giuridiche valide, in vigore, introducono un sistema di norme che pone i principi regolatori dell'azione amministrativa.

Il sistema delle fonti è internazionale perché è formato da norme nazionali e norme sovranazionali/comunitarie. La prima caratteristica del nostro ordinamento è che al suo interno c'è una pluralità delle fonti del diritto che genera un sistema multilivello di fonti (gerarchia delle fonti) per cui non tutte le norme hanno la stessa validità. Il multilivello si è arricchito di fonti sovranazionali.

Gerarchia delle fonti

• Fonti di rango costituzionale/fonti principali:
  • Costituzione
  • Leggi costituzionali: leggi che modificano la costituzione con procedimento aggravato.
  • Consuetudini e convenzioni costituzionali.
  • Fonti comunitarie: trattati istitutivi dell'ex comunità europea che hanno contribuito alla nascita dell'UE, regolamenti comunitari, direttive comunitarie e decisioni comunitarie.
• Fonti primarie:
  • Legge dello stato emanata dal Parlamento.
  • Atti aventi forza di legge: deroghe per eventuali situazioni emanate dal governo: decreto legge, decreto legislativo.
  • Referendum abrogativo.
  • Statuti delle regioni ordinarie approvati con la legge della Repubblica.
  • Leggi regionali e delle province di Trento e Bolzano.
• Norme secondarie:
  • Regolamenti statali, comunali e provinciali.
  • Statuti degli enti locali.

Gli atti che non rientrano nelle fonti del diritto sono: circolari, carte dei servizi pubblici, ordinanze contingibili ed urgenti.

Criteri regolatori tra le fonti

• Cronologico: in caso di contrasto tra le norme stabilite da fonti equiparate, prevale la norma più giovane, quella posta successiva nel tempo. La norma precedente è abrogata da quella successiva, che inizia a produrre effetti dopo la sua entrata in vigore, quindi solo per il futuro. L'abrogazione può essere di 3 tipi: espressa, per incompatibilità (tacita), per nuova disciplina dell'intera materia.
• Gerarchico: quando il contrasto è tra due norme non equiparate, esso va risolto facendo prevalere le norme della fonte superiore o sovraordinata. Nell'applicare la norma, quella sottordinata è considerata invalida perché viziata dal fatto di non aver rispettato l'ordine delle fonti. È previsto l'annullamento della norma. L'invalidità determina l'eliminazione dell'atto dell'ordinamento e la sua inefficacia per le applicazioni passate e future (efficacia retroattiva).
• Di specialità/competenza: il contrasto deve essere risolto dando applicazione alla norma posta dalla fonte competente a disciplinare una determinata fattispecie. La competenza è attribuita dalla Costituzione. La norma non competente è considerata invalida e pertanto si provvede all'annullamento.

Costituzione

Costituzione → è la legge principale dello stato, è votata dal popolo, rigida (procedimento aggravato), lunga (139 articoli), e scritta.

Leggi ordinarie (Parlamento)

Art. 117 Cost.: contiene le materie espressamente riservate ad un'attività legislativa statale, quindi opera esclusivamente del Parlamento. Disciplina le materie esclusivamente riservate allo stato.

Decreti legge

Decreti legge → atti del potere esecutivo, hanno provvisoriamente valore e forza di legge. Hanno durata di 60 giorni, sono adottati in situazioni di particolare urgenza. Decorsi i 60 giorni, se non vengono convertiti in legge ordinaria, decadono.

Decreti legislativi

Decreti legislativi → atti legislativi emanati dal Governo su delega del Parlamento; esso delega il governo a disciplinare materie che necessitino di una conoscenza specifica (materie particolarmente tecniche).

Testi unici

Atti che raccolgono un insieme di norme su una determinata materia. Hanno una funzione riepilogativa, raccolgono e coordinano le disposizioni.

• Normativi: il testo non si limita a raccogliere e coordinare, ma si può introdurre nuovi riferimenti normativi abrogando certe parti. All'interno delle fonti, il testo unico normativo, si colloca nel sistema delle fonti primarie seguendo i criteri regolatori delle fonti.
• Compilativi: il testo si limita a raccogliere, senza apportare modifiche.

Ordinamento sovranazionale – fonti del diritto europeo

Il sistema giuridico europeo è costituito da quell'insieme di norme che regolano l'organizzazione e lo sviluppo dell'unione europea e non solo, ma anche i rapporti dell'unione europea con gli stati membri. Il diritto dell'unione europea è finalizzato alla disciplina di due obiettivi:

• Disciplina dell'organizzazione: struttura e organi, come funzionano.
• Disciplina dei rapporti tra UE e stati membri che hanno deciso di rinunciare alla loro sovranità per far parte dell'unione.

Diritto comunitario originario

Trattati dell'UE che hanno posto le basi affinché si creasse la comunità europea (trattati istitutivi). Rientrano nel diritto originario anche i successivi atti che hanno introdotto una modifica ai precedenti trattati istitutivi o li hanno completati. A questi si devono aggiungere i principi generali del diritto sanciti della corte di giustizia e che costituiscono il diritto comunitario non scritto.

Diritto comunitario derivato

Rientrano tutte le norme giuridiche adottate dalle istituzioni comunitarie per la realizzazione degli obiettivi posti in essere dai trattati (gli strumenti utilizzati per realizzare gli obiettivi dei trattati istitutivi). Il diritto originario rappresenta una fonte di primo grado, è il cosiddetto diritto primario dell'UE. Il diritto derivato costituisce una fonte di secondo grado, ed è anch'esso parte integrante delle fonti del diritto.

I più importanti e frequenti atti attuativi dell'UE utilizzati in attuazione del trattato sono i regolamenti, le direttive e le decisioni; sono anche giuridicamente vincolanti per gli Stati membri, i quali non possono disattenderli.

Regolamenti

Nell'ambito degli atti derivati sono i più importanti. Sono previsti inizialmente dell'art. 249 del trattato della comunità europea (Tce), divenuto poi art. 288 del Tfue. Caratteristiche:

• Atti normativi di portata generale quando sono destinati a produrre i suoi effetti nei confronti di un numero indeterminato e indeterminabile di destinatari, e le loro prescrizioni sono attratte.
• Obbligatori, in quanto le norme introdotte dal regolamento sono finalizzate e disciplinate alla materia, e pertanto devono essere osservate e rispettate.
• Direttamente applicabili, poiché tutti i regolamenti producono automaticamente i loro effetti negli stati membri, proprio come le leggi nazionali; quindi quando il regolamento viene pubblicato sulla gazzetta dell'UE dopo 20 giorni entra automaticamente in vigore.

Direttive

Esse differiscono dai regolamenti poiché non sono obbligatorie, vincolano lo stato membro per quanto riguarda il risultato da raggiungere senza però imporre gli strumenti da utilizzare e non hanno portata generale; non hanno efficacia immediata, bensì mediata e quindi necessita dell'intervento dello stato.

Decisioni

Esse invece sono atti rivolti indirizzati a soggetti determinati e pertanto la decisione è obbligatoria in tutti i suoi elementi ma unicamente per i soggetti a cui è interessata.

Concetti nel diritto amministrativo

Il diritto amministrativo necessita di un sistema di fonti. Diritto soggettivo e interesse legittimo sono due metà che compongono un insieme, sono entrambi due situazioni giuridiche soggettive, situazioni di vantaggio riconosciute ai soggetti. Quando si parla di situazioni giuridiche soggettive si fa riferimento ad una condizione di sostanziale interesse riconosciuta dall'ordinamento giuridico (insieme di norme nazionali e sovranazionali) all'individuo.

Situazioni giuridiche soggettive poiché sono riconducibili ad ogni soggetto, attribuite e riconosciute da norme giuridiche, attribuiscono un vantaggio - attive. Il diritto soggettivo è quel diritto che attribuisce al privato un potere diretto ed immediato per la tutela di un proprio interesse; l'interesse legittimo è una situazione di vantaggio che consente ai soggetti di pretendere la correttezza nell'esercizio dell'azione amministrativa.

Diverso grado di protezione

La tutela dei diritti soggettivi si rivolge al giudice ordinario, la tutela dell'interesse legittimo si rivolge al giudice amministrativo. Interesse collettivo come la tutela dell'ambiente o della salute sono interessi che fanno capo ad una determinata collettività di individui che possono essere raggruppati in partiti, comitati, associazioni culturali. Vi sono l'interesse collettivo e l'interesse diffuso: gli interessi diffusi sono quegli interessi comuni a tutti gli individui con una formazione sociale non organizzata; gli interessi collettivi hanno come portatore un ente esperienziale. Solo gli interessi collettivi hanno una tutela specifica.

Procedimento amministrativo

In generale ad ogni pubblica amministrazione è affidato un compito, con scopo di rilevanza generale che assolve alla funzione ad esso demandata. (es. l'uni) Le funzioni, gli obiettivi, sono stabiliti periodicamente dal governo, sono l'espressione di una valutazione politica. Le pubbliche amministrazioni hanno l'obbligo di raggiungere quell'obiettivo tramite una struttura organizzativa composta da soggetti, uffici. I mezzi attraverso i quali si raggiungono questi obiettivi sono demandati dalla libera scelta delle PA.

Il luogo centrale in cui si manifesta l'azione amministrativa è il procedimento amministrativo; i principi espressi dalla carta costituzionale che caratterizzano l'azione amministrativa sono:

• Art. 97 Cost. (articolo centrale): Principio costituzionale più importante in materia di organizzazione amministrativa. Impone che i pubblici uffici siano organizzati secondo disposizioni di legge in modo che sia garantito e assicurato il buon andamento e l'imparzialità. Si accede mediante concorso alle procedure di selezione del personale amministrativo. Il primo comma è dedicato all'organizzazione amministrativa. Il legislatore pone una riserva di legge: la riserva di legge relativa comporta che sia la fonte primaria a prevedere come debba essere strutturata una PA. La riserva è relativa e non assoluta pertanto consente che, in maniera subordinata alla fonte primaria, vi siano anche fonti secondarie: i regolamenti, adottati dalle singole pubbliche amministrazioni necessari a regolarne il funzionamento interno. Il secondo comma contiene il significato della PA, che deve essere imparziale e assicurare il buon andamento; impone che tutto il suo operato sia imparziale.
• Art. 95 Cost.: La PA deve essere organizzata secondo principi.

Concetto di organo e ufficio

Concetto di organo e ufficio alle quali si accede per ordine concorsuale:

• Organo → facciamo riferimento a un'attribuzione di potere che le PA individuano mediante l'organizzazione interna. Titolare dell'organo è una persona che può essere fisica (funzionario) il quale esercita, in virtù del rapporto di servizio, un compito ad esso attribuito; l'organo agisce attraverso gli uffici.
• Ufficio → complesso organizzato di sfere di competenza, persone fisiche, beni materiali e mezzi finalizzati all'espletamento di un'attività strumentale che consente all'organo di raggiungere il fine per il quale è stato istituito. Si colloca all’interno dell'organo. A seconda della struttura possiamo suddividere gli uffici in complessi e semplici. Complessi sono quegli uffici dotati di un'organizzazione suddivisa in più sezioni, semplici invece non sono dotati di più sezioni. A seconda della presenza avremo uffici monocratici/individuali e collegiali, ossia composti da una pluralità di persone fisiche aventi tutti lo stesso potere.

Una volta superata la procedura concorsuale si instaura il rapporto di servizio. Tale rapporto è un atto amministrativo di assunzione, è la relazione che si instaura tra la persona fisica e l'ente. In virtù del rapporto di servizio sorgono una serie di diritti e di doveri. Il concorso è detto procedura selettiva: essa è una modalità di accesso al pubblico impiego. L'art. 35 prevede che l'assunzione nelle PA avvenga mediante procedure selettive, le quali sono finalizzate all'accertamento della professionalità richiesta. Il principio della parità di condizioni per l'accesso ai pubblici uffici significa che il titolo di studi conseguito vale in differenti zone territoriali del nostro paese. La nostra valutazione avviene a parità di condizioni.

In alcuni casi certi bandi possono prevedere specifiche priorità per i residenti, questo è possibile per la territorializzazione. Il fatto di essere residenti facilita l'assolvimento dei compiti. Vi sono una serie di requisiti necessari per essere ammessi alle procedure selettive: cittadinanza italiana (requisito non necessario per i cittadini UE), maggiore età, titolo di studio e conoscenza dell'uso di particolari apparecchiature, informatica e talvolta della lingua straniera.

Un'altra modalità di accesso ai pubblici uffici sono dette procedure non selettive: ricorso alle liste di collocamento per coloro che vi sono inseriti e coloro che non sono in possesso dei requisiti necessari.

Azione amministrativa

L'azione amministrativa intesa come l'azione esercitata all'interno dei soggetti collocati all'interno della struttura amministrativa nelle modalità descritte, impone il rispetto di un iter procedimentale che prende il nome di procedimento amministrativo, il quale può essere definito come la serie coordinata affidata di atti e operazioni finalizzate a perseguire un fine pubblico. Il procedimento sarà da seguire ogni volta che verrà affidato un compito. Termina con un atto conclusivo che, affinché un atto amministrativo sia perfetto ed efficace, deve essere emanato all'esito di un procedimento amministrativo. Un atto amministrativo è perfetto quando sussistono tutti gli elementi necessari per la sua esistenza giuridica, invece è efficace quando è idoneo a produrre gli effetti. Il procedimento è il luogo fondamentale all'esercizio dell'azione amministrativa.

Legge 241/1990

Legge sul procedimento amministrativo. Contiene la disciplina in materia di azione amministrativa e di accesso ai documenti. È stata modificata profondamente la parte originaria della legge. In Italia fino al 1990 non esisteva una legge sul procedimento amministrativo, esistevano leggi separate, non a struttura unitaria. Si decise con questa legge, di passare ad una struttura unitaria che potesse riepilogare in maniera organica l'intera disciplina sul procedimento amministrativo.

Con questa legge sono stati raggiunti due obiettivi:

• Le generalizzazione, massima applicazione di alcuni principi dell'azione amministrativa, elaborati dalla giurisprudenza (l'insieme delle pronunce del giudice amministrativo che in primo grado è il Tar-tribunale amministrativo regionale, e in secondo grado il consiglio di stato). All'interno del Tar si trovano i giudici che decidono sui provvedimenti amministrativi tramite sentenze, strumenti propri.