Appunti di Analisi delle politiche pubbliche

Appunti di

Analisi delle politiche pubbliche

Anno accademico 2019 - 2020

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Indice

Indice ............................................................

2

Introduzione ................................................. 3

Politics e policy ................................................

3

Governance ......................................................

3

Governance multilivello ...................................

4

Il triangolo delle politiche pubbliche ..............

4

L’aspetto pubblico ............................................ 4

Il policy making ............................................

5

Gli attori ...........................................................

5

Variabili esterne di influenza ........................... 6

Tipi di politiche pubbliche ..........................

8

Tipologia di Lowi ............................................. 8

Tipologia di Wilson ..........................................

9

Strumenti di policy .................................... 10

Scelta degli strumenti ......................................

12

Agenda setting ............................................

13

Framing ............................................................

13

Agenda ............................................................. 14

Modelli di Ross .................................................

14

Teoria dei flussi ................................................

15

Formulazione .............................................. 17

L’incertezza: come eliminarla o ridurla ............ 18

L’incertezza: come aggirarla o sfruttarla .......... 19

Conflitto ...........................................................

21

L’attuazione ................................................ 23

Il progetto EDA a Oakland .............................. 24

Struttura di implementazione ..........................

25

Discrezionalità dei burocrati ............................ 25

Valutazione ................................................. 26

Performance .....................................................

27

Effetti ............................................................... 27

Processo ...........................................................

28

Policy change e la PET ............................... 28

Teoria del rimbalzo elastico ............................. 29

Modello delle coalizioni di sostegno ................

29

Teoria delle traiettorie cumulative ...................

30

Modelli a confronto ..........................................

30

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Introduzione

Il corso di Analisi delle politiche pubbliche mira a spiegare le politiche pubbliche e il loro

funzionamento. Ci aiutano a capire perché determinate decisioni sono state prese in un

determinato modo. Le politiche pubbliche non sono caratterizzate da risposte semplici,

perché celano molto più di ciò che i mass media e l’opinione pubbliche trattano.

«Esiste sempre una soluzione semplice per un problema complesso, ma è quasi sempre sbagliata.»

Politics e policy politica,

Il concetto inglese di “politics” indica propriamente la quindi le dinamiche di

politica pubblica

potere, partiti, voto. La “policy” può essere tradotto come e indica invece

la politica singola, l’azione singola concentrata per far fronte a un problema specifico e

può essere di diverso tipo in base all’ambito (policy pubblica, aziendale, etc…).

Politica pubblica: l’insieme delle decisioni e delle azioni prese e messe in atto da

diversi attori pubblici e privati, con l’obiettivo di risolvere un problema definito

politicamente come di natura collettiva.

Le politiche pubbliche nascono negli U.S.A. a seguito della crisi del ’29 con le politiche

keynesiane: somme ingenti di denaro vengono investite per risanare l’economia. In Italia

invece la nascita delle politiche pubbliche è relativamente recente, anni ’80, causa la

diversa concezione di politica. Secondo l’ordinamento costituzionale la politica determina

le politiche, ma non è l’unica relazione possibile tra politica e politiche pubbliche.

Le politiche non coincidono con le le leggi: un quadro giuridico, diversi interventi.

Governance

Questo sistema decisionale in cui attori diversi dal governo partecipano alle decisioni

pubbliche si chiama governance. È un concetto che si distingue da government perché

privati.

include oltre agli attori pubblici, anche quelli Questa distinzione è stata necessaria

con il cambiare del panorama politico e pubblico nel tempo.

La partecipazione del privato e della società alle decisioni politiche deve essere vista come

supporto nelle decisioni

da da prendere sulle questioni di politica pubblica, che sono

intrinsecamente molto difficili da prendere. Basti pensare che l’UE nel policy making

ritiene fondamentale il dialogo con la società civile e con le lobby, per ottenere

informazioni politiche affidabili, efficaci ed efficienti.

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Governance multilivello

Il concetto di governance multilivello, sviluppato negli anni ’90 descrive le modalità di

interazione tra governo centrale, regioni e istituzioni europee all’interno di processi di

policy making che riguardano la politica di coesione. Questi tre livelli istituzionali

politica di coesione.

interagiscono in maniera molto stretta, poi originano quella che è la

Quando si ha la partecipazione di diversi livelli istituzionali (anche su diversa scala

territoriale), si parla generalmente di governance multilivello.

Il triangolo delle politiche pubbliche

La figura schematizza il processo di policy making in tre macro attività.

I policy maker sono gli attori che producono le politiche pubbliche. Queste politiche

vengono destinate a un gruppo di persone, dalle quali ci si aspetta una modifica del loro

comportamento. A seguito di questa modifica ci si aspetta che vi sia un gruppo di persone

terze parti

che ne trae beneficio. Vi possono essere anche avvantaggiate o danneggiate

dall’intervento. Si presuppone che ci sia anche una logica temporale e causale alla base di

questo rapporto triplice. In realtà questo rapporto è molto più complesso.

Dal triangolo risulta chiaro come il cambiamento sia sottoposto a svariate insidie: le

ipotesi possono essere in parte o del tutto sbagliate; l’adozione di qualsiasi politica è

accompagnata da conflitti di interesse, di cultura, di stili di vita o di valori. Dunque le

controverse

politiche pubbliche sono in genere

incerte

nella loro formulazione e nella loro

efficacia.

L’aspetto pubblico

La questione sulla separazione del pubblico-privato è molto antica, risale almeno agli

politica pubblica

antichi greci. Una viene definita tale perché c’è un intervento da parte

dell’autorità pubblica che decide cosa rientra nell’ambito pubblico. Non è quindi una cosa

cambia nel tempo

che rimane sempre fissa, ma a causa di decisioni prese. Il welfare è

un’area di policy che, ad esempio, in alcuni paesi è poco sviluppata o inesistente; in altri è

molto sviluppata. Le aree di policy possono nascere come anche cessare di esistere

principalmente in base a quattro fattori:

1. L’ideologia che in un paese si difende in quel periodo storico.

posizioni

2. Le su determinata materie dei partiti al governo.

cultura politica/economica eventi storici esigenze.

3. La combinata a e

finanze risorse

4. Le e le dello Stato disponibili.

Le tre bolle variano di grandezza in base a periodo storico e paese in considerazione.

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Il policy making

Il policy making è un processo decisionale utilizzato per le politiche pubbliche, ma non

esiste concretamente come processo ben definito, e non è nemmeno sempre costituito da

tutte le fasi mostrate sotto. In ambito accademico e per semplicità può essere classificato e

suddiviso in varie fasi, cosi come i suoi strumenti. Uno strumento euristico per il policy

policy cycle,

making è il caratterizzato da 5 fasi canoniche:

Agenda setting formulazione dell’agenda,

1. - definizione problema in agenda pubblica;

Formulation formulazione dei contenuti,

2. - si valutano ed elaborano possibili soluzioni;

3. Decision making presa delle decisioni,

- adozione di una delle soluzioni possibili;

Implementation attuazione,

4. - messa in pratica degli atti formali della fase precedente;

5. Evaluation valutazione,

- si verifica l’efficacia e il funzionamento della politica

Si chiama ciclo di policy perché è uno strumento

circolarità.

caratterizzato da Non si esaurisce con

la fase di valutazione, perché quest’ultima, in base

ai risultati che fornisce, stabilisce se la politica

pubblica intrapresa ha dato risultati soddisfacenti.

Infatti può essere definita una sesta fase del ciclo

fase di retroazione feedback.

di policy, definita o di

Gli attori

Gli attori sono tutti coloro che dicono o fanno qualcosa per evidenziare un problema o

promuovere una soluzione. Gli attori sono l’arena di policy. Dentro al ciclo di policy

forte negoziato,

avviene un viene cioè negoziato il contenuto delle policy. Gli attori si

distinguono per diverse caratteristiche, hanno una propria logica di azione e sono:

• Funzionari elettivi (politici): partecipano perché democraticamente eletti e perché

governano le istituzioni pubbliche, a prescindere dall’orientamento politico. Il rischio nel

coinvolgerli è che mirino al loro obiettivo principale, ovvero farsi (ri)eleggere.

• Funzionari nominati (burocrati e pubblica amministrazione): l’amministrazione

pubblica è fondamentale nella fase di attuazione delle politiche pubbliche, perché ha

mettere in pratica

effettivamente il compito di le decisioni politiche, quindi l’interesse

pubblico. Il suo vantaggio è quello di essere stabile. Asimmetria informativa con politici.

• Stakeholder (le lobby): sono gli attori non pubblici. Possono difendere interessi

economici oppure diffusi (interessi che non si rappresentano autonomamente). Più

grandi sono, più facilmente riescono a rappresentarsi. Le lobby che portano interessi

economici solitamente hanno più potere. Di solito vengono consultate per le loro

conoscenze, ma con le informazioni a loro disposizione possono esercitare pressione.

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• Gli esperti: sono docenti universitari o studiosi di una certa materia. La loro importanza

cresce la complessità

cresce sempre di più perché della politica pubblica. Caso estremo è

tecnocrazia:

la tutte le decisioni apolitiche perché prese da esperti. Possono essere usati

come “armi” ma si rivelano “a doppio taglio” (diverse opinioni sugli stessi ambiti); alla

scientificizzazione della politica alla politicizzazione della scienza.

• Media: media vecchi e nuovi. Hanno un impatto su come vengono rappresentati i

media logic

problemi, le soluzioni. Seguono la (massimizzare l’attenzione del pubblico).

• Cittadini: anche loro attori di policy dalla crescente importanza. In passato i cittadini

venivano visti come beneficiari/destinatari di politiche pubbliche (attori passivi del

maggiore democraticizzazione,

policy making). Il loro coinvolgimento porta a ma a volte la

loro partecipazione rappresenta semplicemente un “contentino”, ha “valore consultivo”.

Variabili esterne di influenza

Gli attori del policy making possono essere individuali o

collettivi, intenzionali o non intenzionali, operanti su scale

territoriali diverse. Ci sono variabili e contesti che

influenzano la relazione tra gli attori del policy making. Le

tre variabili più importanti sono l'organizzazione statale,

l'organizzazione della società e l'organizzazione del sistema

internazionale.

Organizzazione del sistema internazionale

Le organizzazioni internazionali (Fondo Monetario Internazionale, l’UE, etc…) possono

indicazioni vincoli

influire direttamente sul processo di policy making, dando e esterni più

o meno pressanti a seconda del tema. Esempio ne è la globalizzazione.

Organizzazione statale

Questa seconda macrovariabile consiste ad esempio in elementi come:

istituzionale

- l'assetto di uno Stato (unitario o federale) che quindi può prevedere diversi

poteri con una certa influenza sulle dinamiche di policy making;

relazioni inter-istituzionali

- i tipi di con le varie istituzioni, ciascuna con i propri interessi;

- la struttura della pubblica amministrazione (modello napoleonico, di Westminster).

Organizzazione della società corporativista

Una società civile può essere organizzata in diversi modi: avere un assetto o

pluralista. Ciascun assetto modifica l'organizzazione della società a suo modo e influenza il

processo di policy making. La presenza e il consolidamento di un’organizzazione piuttosto

che un’altra sono dovuti ai processi storici di ciascun paese.

La differenza principale tra queste due organizzazioni sta nelle azioni di lobbying diverse;

comunanza di intenti degli intenti

per fare pressione oppure l’atomizzazione dei gruppi.

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Gli studiosi che hanno descritto queste interazioni hanno individuato tre immagini: il

policy network, la policy community e l’issue network. Per molto tempo le due immagini

utilizzate per descrivere l’organizzazione della società civile sono state la policy

community e l’issue network.

Neocorporativismo: pochi gruppi di interesse che interagiscono con l'autorità

pubblica, come ad esempio quelli che si occupano delle politiche per il lavoro

(Confindustria, sindacati). community)

Il neocorporativismo (policy non richiama necessariamente all’assetto di alcuni

regimi totalitari, quanto a uno Stato con pochi gruppi di interesse che interagiscono con

l’autorità pubblica. Di fatto in qualsiasi sistema democratico esiste il corporativismo

quando parliamo delle politiche per l’impiego. Tendenzialmente questo assetto molto

stabile caratterizza quasi tutti i paesi europei.

Pluralismo: molti gruppi di interesse che cercano di contendersi l’attenzione

dell’autorità pubblica; le politiche pubbliche appartengono alla società civile attiva e

dinamica; lo Stato e le istituzioni fanno da garante regolatore.

Gli Stati Uniti sono il paese per eccellenza caratterizzato da pluralismo, per la presenza di

moltissime lobby che combattono per influire sull’issue presentata e poi ritornano ad

network).

essere indipendenti (intermittenza dell’issue Secondo Alexis de Tocqueville, il

dinamismo e il contesto degli USA preconizzavano il pluralismo che oggi lo caratterizza.

Policy network: rete informali e settoriali di attori, in quanto nascono dalle relazioni

che si stabiliscono tra gli attori, con un interesse comune rispetto ad una politica

pubblica. Gli attori possono eventualmente dividersi in coalizioni opposte.

policy network,

La terza immagine che si è definita negli anni è il che è una via di mezzo tra

i due modelli classici esistenti prima. La costruzione di una terza immagine si è resa

necessaria perché si aveva bisogno di una migliore rappresentazione della relazione tra lo

Stato organo e la società civile nei sistemi democratici contemporanei, caratterizzati da

due aspetti importanti: la complessità dei sistemi politici democratici e delle politiche

pubbliche che dà vita a relazioni complesse, e la perdita del monopolio dei governi nello

sviluppo delle policy (che però mette in crisi l’accountability pubblica).

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Tipi di politiche pubbliche

Gli studiosi delle politiche pubbliche hanno cercato di classificare le politiche pubbliche

in tipologie, per poterle studiare indipendentemente dall’ambito di policy. Due sono le

tipologie di classificazione più famose e utilizzate in letteratura: la tipologia di Lowi e la

tipologia di Wilson.

Tipologia di Lowi

La tipologia di Theodor Lowi è stata elaborata tra la metà degli anni ’60 e i primi anni ’70

e vede le politiche pubbliche come classificabili in costitutive (o costituenti), regolative,

distributive e redistributive. Egli rovescia l’approccio di studio alle politiche pubbliche di

quegli anni, basato sulla determinazione delle dinamiche del potere politiche (la politics

determina le policy), e propone l’approccio opposto (i contenuti delle politiche

influenzano le dinamiche del potere politico). Le soluzioni indirizzano e influenzano in

maniera determinante le dinamiche di potere che si instaurano anche tra i vari attori.

Lowi definisce le policy come organizzate sulla coercizione. Guarda a chi si applica la

politica e quanta coercizione può essere esercitata su questi.

Applicabilità della politica

all’azione individuale all’azione collettiva

Probabilità della remota Politiche distributive Politiche costitutive

coercizione immediata Politiche regolative Politiche redistributive

(sanzioni)

distributiva

La politica alloca risorse, vantaggi o privilegi, conferisce autorizzazioni o

esenzioni a specifici destinatari e la probabilità di sanzione è estremamente remota.

Esempio sono le licenze, i sussidi, i finanziamenti per la possibilità di fare cose (interventi

mirati) che danno vantaggio a singoli individui o piccoli gruppi di cittadinanza, con

probabilità di sanzione praticamente nulla.

redistributiva

La politica riguarda un’ampia categoria se non la quasi totalità della

cittadinanza e serve a riequilibrare le disparità che si possono verificare all’interno di una

società. Tipico esempio di politica redistributiva sono le pensioni. Il reddito di

cittadinanza ha una vocazione redistributiva; nella sua versione più pura si rifà all’UBI,

che prevede un sussidio a tutti i cittadi