Appunti di Analisi delle politiche pubbliche

Modelli di definizione dell'agenda

L'iniziativa esterna è la più debole dal punto di vista empirico, perché in realtà l'autorità pubblica ha quasi sempre influenzato le decisioni, anche in paesi come gli USA. L'iniziativa interna invece è stata usata per descrivere le dinamiche di agenda-setting nell'UE; in effetti segue una strategia simile. Vengono attivate ampie consultazioni con lobby, Stati membri, associazioni ed eventualmente anche gli stessi cittadini. Il tema della mobilitazione spesso viene proposto dalle autorità pubbliche che propongono certe questioni come cruciali. La mobilitazione spiega le politiche istituzionali. Questo approccio dei tre modelli di Ross è molto vecchio ormai, ma riesce comunque a spiegare le dinamiche di definizione dell'agenda. Teoria dei flussi L'altro modello "tradizionale" è quello di Kingdon, detto anche teoria dei flussi multipli. Utilizzato molto spesso per spiegare le dinamiche di agenda-setting.Kingdon si basa sul modello del "cestino dei rifiuti". Quest'ultimo, elaborato da March, Olsen e Cohen, prevede che i processi decisionali avvengano in maniera del tutto casuale e avviene proprio quando gli attori di policy si incontrano, non prima. Un problema entra in combinazione tra casualità e intenzionalità. Quindi non vi è dietro un approccio razionale che valuta le opzioni possibili. Ci si trova per trovare una soluzione ad un problema che non esiste nemmeno. Esempio di questo è la smart city. Che nasce per fronteggiare/rispondere a problemi di sostenibilità, ma la maniera in cui viene adottata dalle città sembra essere del tutto casuale, per volontà del sindaco o altro. Le politiche pubbliche sono come la spazzatura nel cestino dei rifiuti: si trovano delle cose e si mettono assieme per riciclarle. Altro esempio sono i computer e molte delle tecnologie che abbiamo, che non sono stateinventate per risolvere dei problemi specifici, ma in modo quasi casuale; la loro presenza facilità però molti aspetti della vita in modi originali. Quindi i problemi entrano in agenda per casualità mista a un po' di intenzionalità. Questa policy stream è la teoria dei flussi multipli. I flussi (detti individuati da Kingdon sono tre: - dei problemi, che riguarda le condizioni sociali che attraggono l'attenzione degli attori grazie a eventi critici, variazioni di indicatori (es. benessere di un paese) e infine vi è il meccanismo di retroazione (feedback sulle policy), il quale prevede che i cittadini comunichino l'andamento di certe politiche e il loro funzionamento. Questi tre aspetti contribuiscono a far emergere i problemi e renderli degni di attenzione. - delle politiche (delle soluzioni), che è il flusso che viaggia in parallelo e indipendente al flusso dei problemi (anch'esso indipendente); gli esperti

Tendenzialmente, i problemi politici possono essere risolti attraverso soluzioni fattibili e accettabili. Questi problemi sono influenzati da flussi indipendenti che fanno riferimento all'assetto istituzionale di un paese, il quale può subire cambiamenti come l'emergere di nuovi partiti politici. Un problema diventa rilevante quando questi flussi, che agiscono in modo indipendente, si intersecano casualmente. Tuttavia, può anche accadere che un imprenditore di politiche pubbliche intervenga per mettere in comunicazione questi tre flussi e farli convergere. Quando ciò avviene, si apre una finestra di opportunità politiche, chiamata "policy window", in cui la questione può essere inserita nell'agenda politica. A questo punto, il problema diventa di interesse per il governo, si trovano soluzioni e si verifica un cambiamento politico che favorisce la risposta a quel problema. Un esempio di questo processo potrebbe essere la questione ambientale, che è sempre stata presente ma che può diventare un problema rilevante solo quando si verificano le condizioni descritte.

Ma per molto tempo non è stato degno di azione, perché, secondo Kingdon, i tre flussi non si sono mai incontrati. Avvenuto un evento naturale che solleva l'attenzione, un politico (o anche una persona esterna al governo) si fa avanti e si fa carico di trovare una soluzione adatta al problema, e che fa in modo che il sistema politico si muova per rispondere al problema. Greta Thunberg può essere vista come un'imprenditrice di policy: ha attirato l'attenzione, ha proposto soluzioni e ha favorito un cambiamento nella mentalità (sempre più partiti al governo sensibili alla questione ambientale).

La letteratura ci dice che rafforzerebbe la capacità di attrazione dell'opinione pubblica:

• Abbinare una questione etica a un problema di policy;
• Evidenziare che il non agire comporta dei costi;
• Aiuta il coinvolgimento della comunità scientifica e del suo consenso;
• Venue shopping: l'imprenditore di policy, per aprire la

finestra di policy, si rivolge ai politici che possono aiutarlo e che tengono alla problematica. Quindi un'apertura tattica. Il venue shopping è molto utilizzato nell'UE per descrivere il lobbying a livello europeo. Le lobby nell'UE cercano le istituzioni e gli interlocutori più adatti per promuovere le loro politiche di policy. Risorse del policy entrepreneur I tempi per trattare certe questioni possono non essere maturi. Parlare di certe tematiche in certi periodi storici non crea la risonanza voluta. Bisogna sfruttare il tempo più adatto. Se il policy entrepreneur ricopre un ruolo o ha una certa reputazione, ha un potere decisionale più elevato. Lo aiutano anche i legami personali e tutto il suo capitale sociale. Fondamentale è anche la possibilità di accesso a informazioni specialistiche nella materia trattata dalla policy. Ciò dà autorevolezza e spazio di manovra al policy entrepreneur.

entrepreneur potrebbe anche combinare due frame e trovare elementi di contatto e concordanza tra questi (approccio deliberativo-argomentativo).

Nella realtà questa suddivisione in fasi non esiste veramente, o almeno non è così definita. Sono artifici teorici che aiutano a spiegare la formazione delle politiche pubbliche. In particolare la fase di formulazione e decisione, nella realtà si compenetrano tra loro.

La raccolta delle informazioni

La formulazione delle politiche è la seconda fase, e consiste nella definizione delle alternative sulle cause del problema e per la risoluzione del problema stesso. La formazione delle alternative di policy avviene nei network di attori; sono loro che le definiscono. Gli attori che prendono parte alla formulazione sono più o meno gli stessi: esperti, società civile (lobby, movimenti, associazioni, ONG), politici, pubblica amministrazione e cittadini. L'attività di formulazione prevede una

1. Individuazione del problema
2. Struttura del problema
3. Cause del problema
4. Definizione obiettivi da risolvere con la soluzione trovata e i tempi per implementarla
5. Vincoli, limiti e risorse delle soluzioni

Vi sono due ostacoli alla formulazione: non si sa se le soluzioni trovate sono giuste, che migliorano la situazione; e quando il governo va a scegliere un'opzione, controversie e divergenze, riguardanti i valori o gli interessi, si sollevano.

L'incertezza: come eliminarla o ridurla

Non si sa se un intervento al tempo produrrà veramente l'effetto al tempo.

L'incertezza è sempre presente. Si può arrivare a quasi eliminarla, riducendola o aggirandola (convivendoci o sfruttandola).

Razionalità onnicomprensiva (o assoluta)

Per eliminare o attenuare l'incertezza si utilizza la teoria della razionalità assoluta. È la trasposizione della teoria economica.

Dell'homo Vede un sistema di preferenze unitario, quindi un decisore unitario (individuale o collettivo) che massimizza il proprio interesse. Ha degli obiettivi ben stabiliti, ha dei mezzi nettamente separati dai fini e rappresenta una solida teoria causa-effetto, quindi conosce bene tutte le cause dei problemi. Conosce perfettamente le informazioni (tempo, risorse a disposizione e quelle necessarie). È un approccio molto semplice, lineare ed è anche abbastanza diffuso e tuttora in voga, perché gli uomini hanno spesso l'illusione di una conoscenza assoluta delle cose. È anche abbastanza intuitivo, perché presuppone che prima di fare una scelta, serva la conoscenza di tutte le alternative esistenti.

Il suo funzionamento di questo approccio si fonda su:

1. Definizione degli obiettivi
2. Esplorazione delle alternative ex ante
3. Valutazione delle conseguenze di ciascuna alternativa: valutazione dell'opzione più efficace (es. analisi costi-benefici)

multicriteri, analisi di impatto della regolazione) 4. Scelta dell'opzione che massimizza il rapporto vantaggi-svantaggi Valutazioni ex ante come ad esempio l'analisi costi-benefici non sono però esenti da manipolazioni per scopi politici. Analisi di impatto della regolazione: detta anche AIR è un tipico strumento di valutazione ex ante utilizzato per tutti gli atti legislativi dalla Commissione europea. Assieme alle proposte legislative, viene allegata l'analisi di impatto della regolazione, con la quale la Commissione europea spiega perché vuole proporre una certa opzione di policy piuttosto che altre, prendendo il testo legislativo e andando a indicare opzioni possibili ai cittadini e stakeholders e confutandole. Problem Tree. Uno strumento usato dalla razionalità assoluta è il Problem Tree. Esso fornisce una panoramica delle cause e degli effetti di un problema, il loro impatto. L'autorità pubblica può scegliere una opiù soluzioni, quelle sulle quali può agire meglio, valutando competenze, tempo e risorse. Il Problem Tree è usato nella cosiddetta euro-progettazione logical framework approach. Ed è previsto dal ! 18Tra i limiti che questo approccio incontra è l'impossibilità effettiva dei decisori di policy di conoscere pienamente i problemi e le scelte che compie, l'impossibilità di avere a disposizione tutti i dati necessari. Permane comunque incertezza. L'incertezza: come aggirarla o sfruttarla Razionalità limitata Herbert Simon ha studiato negli anni '50 la razionalità assoluta e ha formulato un approccio alternativo: la razionalità limitata. Afferma che gli individui non possono agire utilizzando veramente l'approccio della razionalità assoluta, perché vi è un problema di conoscenza imperfetta raccolta di informazioni. L'individuo ha una