Appunti lezioni per l'esame di Analisi delle politiche pubbliche

Analisi delle politiche pubbliche

In italiano ci si riferisce a vari concetti di politica: al potere, all’entità territoriale tanto quanto alle politiche pubbliche. Le tre facce della politica:

Politics: attribuzione del potere

Chi governa e come, problema della conquista del potere. Oltre ai singoli attori, ai vari sistemi di regime e alle istituzioni parliamo di tutti i processi (ad esempio le elezioni) e manifestazioni esterne. Le decisioni prese in ambito di politics incidono su tutta la collettività, esse sono o possono essere vincolanti per i cittadini. Un indicatore empirico può essere relativo alla presenza della democrazia.

Policy: effetti di determinate decisioni governative

Cosa fa chi governa e con quali risultati, il problema dell’esercizio del potere. Ci riguarda in maniera più rilevante, ci sono i concreti effetti delle decisioni.

Polity: cosa tiene insieme la comunità politica

Appello al comune sentire che evoca immagini di nazione e patria (stessa lingua, stessa bandiera, ecc.) definizione dell’identità e dei confini della comunità politica organizzata.

Le tre sono indiscutibilmente intercollegate tra di loro, non possono essere “sganciate” l’una dall’altra. Solitamente quindi, quando parliamo di politica, parliamo di potere.

Politiche pubbliche

Partiamo da una serie di considerazioni: non è un concetto lineare, pacifico, o che risulta come immediatamente evidente. Questo perché, relativamente ad una politica pubblica, si intende un tentativo di risposta a dei problemi di rilevanza collettiva ovvero una serie di problemi che tutti i cittadini possono rilevare.

Una politica pubblica, quando viene elaborata, risulta vincolante per la collettività, vincola i comportamenti dei cittadini. Spesso le policy hanno multi obiettivi. Le politiche pubbliche mobilitano le risorse pubbliche, non soltanto di carattere economico ma anche di carattere privato, per tentare avviare la soluzione. Il decisore pubblico, spesso un politico, può anche decidere di non agire, qualora sia negativo per la sua situazione (perdere i consensi) o per la situazione generale.

• Problema pubblico → soluzione: intenzionalità o finalizzazione a un obiettivo
• Autorità pubblica → decisione vincolante: molteplicità di interessi e idee o conflitti
• Può favorire o sfavorire soggetti, esasperare o limitare un conflitto a favore di piccoli o grandi gruppi. Compromessi: rinvio o escamotage per non risolvere immediatamente il problema.

Fra le più celebri definizioni che sono state date abbiamo:

Dye: le politiche pubbliche sono qualsiasi cosa un governo scelga di fare o non fare.

Jenkins: le politiche pubbliche sono un insieme di decisioni interrelate, prese da uno o più attori politici, sulla selezione degli obiettivi e dei mezzi atti al loro raggiungimento all’interno di una situazione specifica nella quale tali attori hanno, in linea di principio, il potere di decidere.

Anderson: le politiche pubbliche sono un corso di azione che un attore o un gruppo di attori segue al fine di gestire un problema di specifico interesse.

Le politiche pubbliche sono quindi decisioni prese dallo stato, inoltre, le decisioni di non agire, sono atti di policy; sono considerate programmi dettati intenzionalmente e servono a risolvere effettivamente problemi che si presentano in modo congiunturale.

Politica pubblica decisione

La politica pubblica è un qualcosa di più articolato, e una politica pubblica può anche essere una non decisione; il termine policy viene affiancato solitamente a qualcosa di più grande di particolari decisioni.

Politica pubblica programma

Il termine policy viene affiancato solitamente a qualcosa di più piccolo dei cambiamenti generali della società.

Politica pubblica legge

Benchè fondata spesso su elementi normativi, la politica pubblica non è un fenomeno oggettivo tangibile, possono esserci politiche senza leggi così come leggi senza effetti di politica pubblica, come leggi simboliche su inno, bandiere, ecc.

Si può avere effetto di policy anche in mancanza di una legge. L’outcome, inoltre, può essere diverso dall’output. L’implementazione di una politica è cosa diversa dall’applicazione di una legge, nel momento in cui sto implementando continuo a prendere delle decisioni e cerco di contenere le difficoltà che si verificano strada facendo. In molti casi, le leggi non hanno alcuna conseguenza pratica, passate le prime settimane.

Una policy non è mai il risultato di un’azione unica ma piuttosto è il risultato di una serie di interazioni che possono esserci fra una molteplicità di azioni e decisioni. Possiamo quindi guardare alle politiche pubbliche come collegamenti, sono un metodo per collegare tra loro eventi eterogenei, che:

• Avvengono in differenti contesti istituzionali
• Vanno avanti per lunghi periodi di tempo
• Hanno molti protagonisti
• Sono tentativi per fronteggiare un problema collettivo

Gli attori, le regole e le decisioni sono fondamentali per la risoluzione ma valide solo se calate in un insieme di relazioni.

Cosa distingue la maggior parte delle politiche pubbliche

• Sono delle operazioni complesse, per questo possono essere studiate da molti punti di vista
• Hanno in genere un andamento non lineare, colpi di scena e incongruenze sono molto probabili
• Sono partite giocate tra molti attori, che possono collaborare o ostacolarsi a vicenda
• Sono governate non solo dalle leggi ma anche dalle circolari, dagli accordi, dagli articoli di giornale, dalle trasmissioni televisive, dalla stampa, ecc.

Evoluzione dell’analisi di policy

L’analisi di policy si inquadra all’interno della scienza politica perché, generalmente, il tipo di metodologia utilizzato è quella empirica. Le finalità dell’analisi di policy sono di tipo conoscitivo, conoscere un fenomeno, ma ciò non basta, è importante descrivere adeguatamente come il fenomeno si configura in un certo ambito così come è altrettanto importante cercare di dare una spiegazione; ha quindi carattere di tipo:

• Descrittivo: conoscere i fenomeni per come si realizzano
• Prescrittivo: l’analisi di policy deve servire ad analizzare un processo di problem solving

Vi è distinzione tra analisi delle politiche e analisi per le politiche:

Analisi delle politiche

Analisi con finalità prevalentemente conoscitive ed esplicative, il ruolo dell’esperto è quello di fornire spiegazioni di come e per quale motivo le politiche vengano prodotte e realizzate. Ha carattere marcatamente accademico.

Analisi per le politiche

Ha delle caratteristiche leggermente diverse, avendo finalità applicative si parla di specialisti che si occupano di stabilire quali contenuti la politica debba avere per riuscire a raggiungere l’obiettivo di risolvere il problema. L’elemento prescrittivo è notevolmente superiore; ha finalità applicative.

L'analisi delle politiche pubbliche è un particolare approccio della politica che tende a distinguersi dalle altre perché nasce sull’onda dello sviluppo di determinati fenomeni e mutamenti che avvengono nel corso della storia.

Tra la prima e la seconda guerra mondiale si assiste a una serie di macro fenomeni che hanno impatto dal punto di vista politico e delle policy, come il processo di decolonizzazione, di esportazione della democrazia, di welfare e di ricostruzione: sono tutti macro processi che investono diversi ambiti; l’analisi di policy trova le sue radici in questi processi perché si va alla ricerca di nuovi metodi che possano spiegare meglio l’evolversi di questo tipo di fenomeni.

Lasswell

Un approccio alternativo può essere quello proposto da Lasswell: parlando di una policy scienza come un’integrazione di diversi saperi. L’idea di base è che vi è un oggetto di ricerca complesso che per poter essere compreso adeguatamente dovrebbe essere indagato da diverse angolature.

Le policy dovrebbero essere viste come un’attività del governo nella progettazione e realizzazione delle politiche pubbliche. Vi è quindi bisogno di un approccio multidisciplinare perché concentrarsi soltanto sullo studio delle istituzioni ci dice ben poco, è importante avere un’integrazione, ad esempio, con la sociologia, con il diritto, con l’economia. Una policy scienza deve essere orientata a risolvere problemi (orientamento al problem solving, prescrittività dell’analisi di policy).

Si ha inoltre l’aspetto di natura normativa cioè l’esigenza di non fermarsi alla valutabilità accademica, si deve dire come i problemi possono essere risolti. Lasswell pone l’attenzione sul fatto che non può esserci un unico modo di guardare i fenomeni politici.

Questa visione si scontra con le trasformazioni che ci sono all’interno della società: quando dice che bisogna essere orientati al problem solving sta affermando che bisognerebbe “consigliare” cosa si dovrebbe fare, i politici spesso non vogliono sentirselo dire.

Data la forte complessità dei fenomeni spesso, più che guardare ad una natura normativa, si guarda a misure di efficacia ed efficienza di un certo tipo di programma di policy, è più importante che ci sia una politica rispetto ad una norma non in grado di creare poi una policy.

I cambiamenti che si realizzano nel corso del tempo, soprattutto a fine degli anni ‘60 e inizio degli anni ’70, sono anche importanti come la rivoluzione comportamentista, ma si parla anche della rivoluzione epistemologica: vengono messi in discussione i modelli utilizzati così come lo stesso ruolo del politologo.

Il paradigma di policy inizia ad emergere in maniera più forte nell’analisi politologica, lo studio del processo decisionale e la formazione delle politiche pubbliche sono degli studi che tendono ad emergere con una grande quantità di studi realizzati dal punto di vista empirico, i policy studies diventano uno dei settori più dinamici della scienza politica producendo molti risultati empirici, molte politiche vengono studiate in diversi contesti con tecniche di ricerca peculiari. Inizia a svilupparsi un approccio proprio.

Questo fa parlare di una nuova scienza delle politiche, nella realtà è in questa fase che si produce una sorta di contrapposizione tra gli attori, gli studiosi, che ritengono che sia la politica intesa come assetti di potere a generare le politiche pubbliche, rispetto a degli autori che osservano il potere dal punto di vista dell’analisi a di policy: gli assetti di potere non sono così ben definiti come l’orientamento tradizionale lascia pensare. Le politiche non sono mai decise da un solo attore e una decisione non è necessariamente uguale a un’altra decisione.

Lowi

Lowi ragiona quindi sul potere, la sua prospettiva contribuisce al rafforzamento dell’analisi politologica generale e arricchisce quella tradizionale. Ci dice che il contenuto delle decisioni è fondamentale per capire gli assetti di potere.

Nell’idea delle tre facce della politica, la politica come potere determina le politiche pubbliche ma per i policy scientists il rapporto è invertito; è quindi per questo che nascono delle definizioni diverse di politica. La politica è legata a chi decide, su come cosa e con quale conseguenze si decide: è questa la nuova prospettiva che viene introdotta da Lasswell.

Il modello di Easton

Approccio sistemico alla politica di cui Easton è uno dei principali fautori è uno schema semplice che, con tutti i problemi, ci dà comunque un quadro generale del funzionamento di un sistema politico. Si ha un sistema politico collocato all’interno di un ambiente in cui si ha una comunità entro la quale ci sono attori esposti a regime (una società), questo sistema è composto da una scatola nera (è il sistema dell’autorità dove vengono assunte le decisioni), perché non si sa cosa avviene all’interno della scatola, l’idea della politics è proprio quella di andare a spacchettare cosa succede nella scatola che è alimentata da un sistema dove abbiamo degli input e dove avviene un processo di conversione tra le domande che vengono dalla società, che prevedono la presenza di sostegno, all’interno della scatola abbiamo dei within input ovvero soggetti che fanno parte della società e possono avere degli interessi peculiari pur appartenendo al sistema decisionale il quale produce degli input interni che si sommano agli input della scatola che “macina” queste decisioni ed emette degli output che sono le politiche pubbliche.

Le politiche pubbliche, come prodotto della politica, producono degli outcome che sono conseguenze effettive che ricadono sui cittadini e generano una situazione di retroazione rispetto agli input (sono stati positivi o negativi?).

Si possono avere due approcci:

• Inputtista: legato agli attori tradizionali political scientists
• Outputtista: associato ai policy scientist: riguarda la dinamica processuale

Le politiche pubbliche sono il prodotto dei rapporti di forza che si producono nel sistema politico, gli output sono meccanici. Il comportamento di coloro che prendono le decisioni sarà influenzato da quegli outcomes: le politiche prodotte avranno un impatto sulla politica, modificando la politica stessa.

Elementi distintivi dello studio delle decisioni di policy

Decidere consiste in una scelta obbligata tra alternative: l’elemento della scelta è tipico delle decisioni. La caratteristica peculiare delle decisioni è che non è mai solo una policy, esse diventano un processo, formando politiche, ovvero una pluralità di provvedimenti.

Le decisioni pubbliche che danno luogo al processo, da un punto di vista formale, vengono da autorità pubbliche con una loro legittimità, essa deriva dal fatto che si ha a che fare con degli attori che sono eletti, rispondono del loro operato.

Questo processo ha una volontà di fondo che ha valore normativo, si riferisce a un determinato ambito sociale e si hanno processi a monte (a monte della decisione) e processi a valle (attuazione della politica stessa).

Lo studio del policy making è quello di portare al centro dell’attenzione analitica gli elementi costitutivi dell’azione di policy, vuol dire che bisogna porre l’attenzione su:

• Attori partecipanti: chi partecipa al processo di policy making
• Interazioni tra essi
• Impatto della dimensione normativa e delle caratteristiche dell’ambiente
• Stili decisionali per decidere
• Tipo di questioni che sono sul tappeto
• Risultati ottenuti

Tutti gli aspetti sono in stretta relazione tra di loro. La politica pubblica è una disciplina pluralistica e complessa che coinvolge individui e organizzazioni. Anche politiche passate, apparentemente non correlate a ciò che dobbiamo decidere, possono invece avere un impatto o creare dei vincoli.

Approcci

• Osservare il contesto politico alla base dei processi di policy (regimi politici, sistemi, natura degli attori)
• Osservare la concentrazione causale delle determinanti sia macro che micro
• Distinzione tra i contenuti di varie policy
• Studiarne l’impatto/outcome

Questi approcci diversi possono essere integrati con un’altra dimensione. Per quanto riguarda coloro che sono interessati all’analisi di policy, abbiamo diversi attori:

• Attori politici: sempre più interessati a capire la complessità delle politiche pubbliche
• Attori non politici: possono avere diversi interessi di produrre, contribuire o tentare di influenzare determinate politiche pubbliche.
• Professionisti che prestano competenza a chi fa le politiche
• Accademici e ricercatori che cercano di stabilire nessi tra i processi
• Media

Il processo deve essere guardato nella sua interessa e il mix dei modi di approcciare può essere molto rilevante, se guardiamo gli approcci possiamo avere due distinzioni:

• Policy studies: analisi critiche complessive, descrittive/interpretative
• Policy analysis: analisi volte alla progettazione vera e propria delle politiche pubbliche che hanno un carattere prescrittivo

Il metodo classificatorio è il metodo utilizzato dalle scienze sociali, una tipologia è una classificazione multidisciplinare che ci dà più informazioni così da poter essere più precisi. La classificazione dà soltanto informazioni su una situazione.

Le politiche pubbliche possono essere classificate in base a diversi criteri:

• Materia: istruzione, sanità, trasporti, ecc.
• Natura: di carattere materiale, o di risorse con carattere simbolico.
• Portata: estensione di una politica pubblica, macro settori di riferimento come ordine pubblico, attività economiche oppure a portata più ristretta.
• Livelli di governo: riferimento che risale all’estensione territoriale, politiche comunali o locali.
• Contenuto ideologico: gli aspetti della politics influenzano in maniera determinante i contenuti delle politiche pubbliche.
• Carattere nel tempo
• Grado di interdipendenza

Le classificazioni descrittive, proprio perché basate su un singolo criterio, non risultano soddisfacenti, è necessario passare dalla classificazione alla tipologia, ciò permette di individuare fattori trasversali che accomunano processi decisionali che si svolgono in ambiti diversi.

Le classificazioni dicono poco su:

• Attori che concorrono a prendere le decisioni
• Modi in cui le policy vengono realizzare
• Similitudine o meno del policy making nei vari settori e nei vari paesi