Appunti delle lezioni di Giustizia ambientale

Giustizia ambientale

Lezione 1 – 22 settembre

Cos'è la transizione ecologica?

Trasformazione del sistema produttivo verso un modello sostenibile è un processo a lungo termine che riguarda sviluppi su larga scala a livello tecnologico, economico, ecologico, socioculturale e istituzionale che si influenzano e si rafforzano vicendevolmente.

• Interventi ad alta tecnologia e di nuovi modelli di sviluppo
• Interventi di conservazione, valorizzazione, salvaguardia e tutela

Le strategie di transizione ecologica, basate su un'etica della responsabilità, hanno l'obiettivo di andare incontro a un futuro sostenibile, mantenendo gli equilibri planetari associati al benessere dell'umanità.

Questioni prioritarie: biodiversità e cambiamenti climatici

Riguardano sia i «sistemi umani» (compresa la salute) sia i sistemi naturali (aria, biodiversità, acque dolci, oceani e suolo) e modificano le complesse interazioni tra tali sistemi.

Le emissioni storiche e attuali di gas serra hanno sottoposto il mondo a un prolungato periodo di cambiamenti climatici, che sta portando a:

• Riscaldamento globale di aria e oceani
• Innalzamento del livello del mare
• Scioglimento dei ghiacciai, del permafrost e del ghiaccio marino artico
• Cambiamenti nei cicli globali del carbonio, biogeochimici e delle acque
• Crisi della sicurezza alimentare
• Carenza idrica
• Eventi meteorologici più frequenti ed estremi

Il sistema di produzione ha comportato:

• Cambiamenti dell'integrità della biosfera (perdita di biodiversità ed estinzione di specie)
• Impoverimento dell'ozono stratosferico
• Acidificazione degli oceani, danneggiando la composizione, la struttura e la funzionalità degli ecosistemi
• Cambiamento dei sistemi territoriali (ad esempio deforestazione)
• Immissione di aerosol atmosferico (particelle microscopiche nell'atmosfera che influenzano il clima e gli organismi viventi)
• Introduzione di nuove entità (ad esempio inquinanti organici, materiali radioattivi, nanomateriali e microplastiche)

Azioni a livello internazionale

• Agenda 2030 delle Nazioni Unite

  Obiettivi di sviluppo sostenibile, di cui fanno parte quelli specificamente riguardanti misure ecologiche urgenti per combattere i cambiamenti climatici e le loro conseguenze, per conservare e utilizzare in modo sostenibile gli oceani, i mari e le risorse marine, per proteggere, ripristinare e promuovere l’uso sostenibile degli ecosistemi terrestri, per gestire in modo sostenibile le foreste, contrastare la desertificazione, arrestare e invertire il degrado dei suoli e per fermare la perdita di biodiversità.

• Accordo di Parigi sui cambiamenti climatici (2015)

  Strategie di risposta ai cambiamenti climatici. A livello internazionale, il problema dei cambiamenti climatici e dei relativi impatti viene affrontato attraverso due strategie di azione:

  1. Mitigazione: strategia di prevenzione che agisce sulle cause dei cambiamenti climatici. Obiettivo: ridurre le emissioni di gas serra provenienti dalle attività umane per arrestarne o rallentarne l'accumulo in atmosfera.
  2. Adattamento: strategia che agisce sugli effetti dei cambiamenti climatici. Obiettivo: limitare la vulnerabilità dei sistemi ambientali e socioeconomici agli effetti negativi dei cambiamenti del clima, ridurre i danni derivanti dagli impatti presenti e futuri e cogliere le eventuali opportunità.

Azioni a livello europeo

• Green Deal europeo – COM (2019) 640 final

  Piano di investimenti per un'Europa sostenibile che ha l’obiettivo di costruire un futuro a basse emissioni di carbonio e resiliente ai cambiamenti climatici, nell’ambito del quale è stata approvata la Legge europea sul clima, che introduce nella legislazione l'obiettivo della neutralità climatica dell'UE entro il 2050.

• Programma Next Generation EU (2020):

  Piano per la ripresa dell’Europa varato per uscire dalla crisi pandemica e gettare le basi per un'Europa più moderna e sostenibile.

• Comunicazione della Commissione europea COM (2019) 640 final (Green Deal)

  La comunicazione della Commissione annuncia iniziative riguardanti una serie di settori d'intervento fortemente interconnessi, tra cui: clima, ambiente, energia, trasporti, industria, agricoltura e finanza sostenibile.

Le iniziative del Green Deal europeo comprendono:

• Una legge sul clima che sancisca l'obiettivo della neutralità climatica nella legislazione entro il 2050, in linea con gli impegni internazionali assunti dall'UE nel quadro dell'Accordo di Parigi.
• La trasformazione della società e dell'economia europea: efficiente in termini di costi, giusta e socialmente equilibrata.
• Una strategia sulla biodiversità per il 2030.
• Un nuovo piano d'azione per l'economia circolare.
• Una strategia industriale.
• Una strategia per l'integrazione settoriale intelligente.
• Una strategia per una mobilità intelligente e sostenibile.
• Una strategia «dal produttore al consumatore».

Next Generation EU

La Commissione Europea ha lanciato nel luglio 2020 il Next Generation EU: un pacchetto di misure e stimoli economici per i Paesi membri. 750 miliardi di euro divisi tra i Paesi membri in base all’impatto che il COVID-19 ha avuto sull’economia nazionale.

Le priorità del dispositivo per la ripresa e la resilienza sono:

• Promuovere la coesione economica, sociale e territoriale dell'Unione migliorando la resilienza e la capacità di aggiustamento degli Stati membri.
• Attenuare l'impatto sociale ed economico della crisi.
• Sostenere le transizioni verde e digitale, contribuendo in tal modo a ripristinare il potenziale di crescita delle economie dell'Unione, a incentivare la creazione di posti di lavoro nel periodo successivo alla crisi della COVID-19 e a promuovere una crescita sostenibile.

** Il finanziamento è condizionato alla presentazione di un Piano Nazionale in cui si delineano le riforme e gli investimenti fino al 2026 per dare vita a una riforma strutturale del Paese.

Azioni a livello nazionale

Piano nazionale di ripresa e resilienza – PNRR (2021): noto in generale come Recovery Plan italiano e finanziato con 210 miliardi di euro per dare attuazione al programma Next Generation EU e che si distribuisce su 3 assi strategici:

• Digitalizzazione e innovazione
• Transizione ecologica
• Inclusione sociale

Inoltre, riguarda 6 missioni di intervento:

• Digitalizzazione, innovazione, competitività e cultura
• Rivoluzione verde e transizione ecologica (a cui sono dedicati 68,9 miliardi di euro sui 210 complessivi)
• Infrastrutture per una mobilità sostenibile
• Istruzione e ricerca
• Inclusione e coesione
• Salute

Piano nazionale per la ripresa e la resilienza (PNRR) e transizione ecologica

La transizione ecologica è alla base del nuovo modello economico e sociale di sviluppo su scala globale, in linea con l’Agenda 2030 per lo Sviluppo Sostenibile delle Nazioni Unite. Per avviarla è necessario:

• Ridurre drasticamente le emissioni di gas clima-alteranti in linea con gli obiettivi dell’Accordo di Parigi e del Green Deal europeo.
• Migliorare l’efficienza energetica e l’uso delle materie prime delle filiere produttive, degli insediamenti civili e degli edifici pubblici e la qualità dell’aria e delle acque interne e marine.

È in esame la proposta di Piano per la transizione ecologica – PTE che coordina le politiche ambientali che porteranno – attraverso un cronoprogramma di misure e di azioni – alla trasformazione del sistema Paese al fine di renderlo capace di centrare gli obiettivi fissati a livello internazionale ed europeo al 2050.

Il PTE prevede di agire su più macro-obiettivi condivisi a livello europeo:

• Neutralità climatica
• Azzeramento dell’inquinamento (mobilità sostenibile, decarbonizzazione ecc.)
• Adattamento ai cambiamenti climatici (contrasto al dissesto idrogeologico ecc.)
• Ripristino della biodiversità e degli ecosistemi (potenziamento del patrimonio della biodiversità ecc.)
• Transizione verso l’economia circolare e la bioeconomia

Lezione 2 – 23 settembre

Origini ed evoluzioni del diritto internazionale ambientale (I)

Non abbiamo un trattato di riferimento (ad esempio, il diritto dei trattati si basa sulla Convenzione di Vienna che fornisce un contesto giuridico di riferimento e il diritto del mare sulla convenzione ONU del 1982). Nel diritto ambientale abbiamo un insieme di principi e norme, portato avanti da strumenti di soft law che hanno l'obbiettivo di guidare la condotta degli stati. La sua architettura giuridica si basa su 3 pilastri:

• Tutela dell'ambiente
• Sviluppo economico
• Sviluppo sociale

Diritto internazionale ambientale: «complesso di principi e di norme giuridiche che definiscono regole di comportamento per gli Stati al fine di realizzare la tutela dell’ambiente e l’uso equilibrato delle risorse naturali in un contesto di sviluppo economico e sociale»

Si tratta di un diritto relativamente recente che vuole dare risposte adeguate ai problemi ecologici e regolamentare l'uso delle risorse naturali. Vocazione universale: siccome l'ambiente va tutelato attraverso forme di cooperazione, dunque in modo congiunto.

Se delineiamo la rapida evoluzione del diritto ambientale vediamo due fasi principali:

1. Funzionalismo ambientale: iniziata con la Conferenza delle Nazioni Unite sull'ambiente umano (Stoccolma nel 1972) conclusione di trattati di carattere settoriale, basati sul principio di prevenzione del danno. La tutela dell'ambiente è funzionale all'interesse economico adozione di una serie di norme che si sono sviluppate con l'obbiettivo di tutelare una precisa risorsa naturale subordinata allo sviluppo economico.
2. Globalismo ambientale: inaugurata dalla Conferenza delle Nazioni Unite su ambiente e sviluppo (Rio de Janeiro nel 1992) estensione della cooperazione internazionale sulle questioni ambientali globali. Salto di qualità nell'emissione di norme si iniziano ad affrontare questioni ambientali che hanno portata globale (ad esempio viene firmata la Convenzione Quadro sul clima).

Alle origini del diritto ambientale

Le sue origini sono da rinvenire nelle pratiche comuni dei popoli per tutelare le risorse naturali della Terra e a disciplinarne l’uso, quindi sin dalle origini abbiamo forme di razionalizzazione dell'uso delle risorse. Opinione separata del giudice Weeramantry nel caso Gabcikovo-Nagymaros (1997).

Lo stesso moderno concetto dello sviluppo sostenibile sembra affondare le sue radici nella saggezza con cui i popoli hanno, fin dall’antichità, regolato l’uso delle risorse naturali necessarie alla sopravvivenza del genere umano. Le prime forme giuridiche ebbero origine già a partire dal XIX secolo, con l'interesse comune da parte degli Stati a regolamentare mediante accordi (forme di cooperazione stabile) l’utilizzo di risorse naturali condivise (es. corsi d’acqua internazionali).

Commissioni internazionali fluviali per il Danubio, il Reno, l’Oder e l’Elba, create in Europa anteriormente alla Prima guerra mondiale per regolare la navigazione e trasformate in tempi più recenti (quando si comprese che gli inquinamenti avrebbero compromesso anche i commerci) in strumenti per la tutela ambientale delle risorse.

Esempio: Commissione centrale di navigazione del Reno istituita nel 1815-1831 con competenze anche normative (regolamenti fluviali) e poi divenuta, con l'Accordo di Berna del 1963, Commissione internazionale per la protezione del Reno contro l'inquinamento.

Importanza del diritto internazionale fluviale

Da qui iniziamo ad avere anche le prime forme giurisprudenziali (sentenze): sentenza CPGI relativa alla Giurisdizione territoriale della Commissione internazionale dell'Oder (1929).

«This community of interest [of riparian States] in a navigable river becomes the basis of a common legal right, the essential features of which are the perfect equality of all riparian States in the user of the whole course of the river and the exclusion of any preferential privilege of any one riparian State in relation to the others»

In questa sentenza viene sancito il principio di cooperazione che deriva da un interesse comune e dalla necessità di tutelare una risorsa naturale. Le sentenze sono importanti perché vi sono norme internazionali non scritte, quindi hanno il merito di accertare una norma e verificarne l'esistenza, talvolta anche di trascriverla.

Creazione di meccanismi di consultazione

Ne deriva un'evoluzione istituzionale e procedurale, ovvero vengono creati organismi a cui viene delegato un potere regolatore nei confronti di determinate risorse (meccanismi di cooperazione e consultazione periodica tra stati).

Finalità: prevenzione e soluzione di controversie aventi ad oggetto l'uso di risorse naturali.

Esempio: Trattato delle risorse comuni tra USA e UK (Canada) del 1909 sulle acque di frontiera che oltre a regolare i livelli idrici e la navigabilità dei Grandi Laghi, stabilisce l'obbligo di non inquinare le acque in ciascuno dei due lati della frontiera «to the injury of health or property on the other».

Evoluzione giurisprudenziale: tutela dell'ambiente come valore condiviso?

In seguito a questi accordi abbiamo una delle principali sentenze/pronunce di questa prima fase del diritto internazionale ambientale: Trail Smelter Arbitration (1941).

La sentenza riguardava un'attività industriale situata nel Canada inglese che aveva un'attività di produzione di piombo e zinco, la quale creava un'emissione di diossido di zolfo che andava a superare la frontiera con USA inquinando i raccolti dei cittadini statunitensi. Gli USA notificano al Canada i danni causati da queste emissioni e decidono di rivolgersi a una commissione congiunta per la risoluzione delle controversie (in base al trattato del 1909 sulle risorse comuni). Questa arriva a formulare un risarcimento da parte del Canada per i danni fatti agli USA. Tuttavia, questa controversia continua per altri anni con gli USA che continuano a protestare per i danni che continuano a presentarsi, per cui si decide di creare un trattato ad hoc davanti a una corte arbitrale.

Il tribunale arbitrale dice che non ci sono norme direttamente applicabili a questo caso nel diritto internazionale, siccome non vi erano sentenze o casi precedenti che riguardassero l'inquinamento atmosferico. Cosa dobbiamo applicare quindi? Si va a guardare la prassi nei tribunali interni degli stati, facendo riferimento ad alcune decisioni della Corte Suprema che riguardavano controversie avute tra gli stati americani (carattere federale) e che facevano riferimento a principi di equità.

Si arriva alla seguente pronuncia: «under the principles of international law, as well as of the law of the United States, no State has the right to use or permit the use of its territory in such a manner as to cause injury by fumes in or to the territory of another or the properties or persons therein, when the case is of serious consequence and the injury is established by clear and convincing evidence» uno stato non ha diritto ad usare il proprio territorio se questo causa danni al territorio di altri stati.

Abbiamo quindi la prima pronuncia che sancisce un divieto: un divieto non assoluto di usare una risorsa – siccome parliamo ancora di danni in senso economico alla proprietà e alle persone (legato ancora al funzionalismo) – e non ancora una norma legata alla protezione ambientale. Inoltre, abbiamo ancora una prassi scarsa e non univoca. Nemmeno viene attribuita una competenza a un determinato organo: questo perché siamo prettamente e fortemente ancorati al principio di sovranità degli stati (rapporto tra pari, tra stati sovrani che sono uguali: non esiste ancora un interesse collettivo).

Diritto internazionale e sovranità degli stati

Lo Statuto delle Nazioni Unite (1945) non menziona – all'art. 1 – la tutela dell'ambiente tra gli obiettivi dell'ONU e non viene assegnata ad alcun istituto specializzato delle Nazioni Unite una competenza in materia ambientale. Non viene attribuita nessuna competenza a un determinato organo: siamo ancora prettamente e fortemente ancorati al principio di sovranità degli stati (rapporto tra pari, tra stati sovrani che sono uguali: non esiste ancora un interesse collettivo).

• Importanza del principio di sovranità degli stati sugli spazi territoriali e marittimi loro appartenenti e sulle risorse naturali in essi contenute
• Assente la preoccupazione per la tutela ambientale delle aree situate al di fuori delle giurisdizioni nazionali (es. libertà nell'alto mare)

Dalla coscienza ecologica alle norme

I trattati ambientali conclusi nel corso degli anni 50 e 60 costituiscono le prime manifestazioni dell'emergere di una coscienza ecologica degli stati, benché limitata alla tradizionale visione utilitaristica o a specifici fenomeni d'inquinamento.

• Convenzione di Parigi (1950) sulla protezione degli uccelli
• Convenzione di Londra (1954) sull'inquinamento delle acque marine da idrocarburi

Assenza di esplicite norme sulla tutela ambientale in trattati relativi a precise aree.

• Trattato di Washington (1959) sull'Antartide: limita solo lo scarico di materiali radioattivi.
• Trattato (1967) sui principi che regolano le attività degli stati nell'esplorazione ed uso del...