Appunti COMPLETI Modulo 2

Lezione 19/02

Il Presidente della Repubblica

Nello statuto Albertino il potere esecutivo era nelle mani del re. Con l’avvento della Repubblica e del capo dello stato configurato come Presidente della Repubblica (PdR), ci si aspettava che il potere esecutivo venisse attribuito a quest’ultimo. In realtà, sotto la vigenza dello statuto Albertino, con il progressivo affermarsi della forma di governo parlamentare, i più importanti poteri erano già passati al Governo.

L’assemblea costituente ha ipotizzato la forma attuale di governo parlamentare, perché la forma di governo presidenziale prevedeva un’elezione diretta del capo dello stato, cioè direttamente dal popolo. Questo avrebbe comportato una sovraesposizione politica del capo dello stato rispetto al parlamento, quindi si è voluto mantenere una figura neutrale. Inoltre, l’ipotesi di uno stato presidenziale suscitava la paura del ritorno al governo fascista.

Il ruolo e il potere del PdR dipendono molto dalla forza governativa del momento. L’art. 87 primo comma fa un riferimento di natura generale: Il PdR è il capo dello Stato e rappresenta l’unità nazionale. Il PdR è eletto dal Parlamento in seduta comune integrato da 58 delegati regionali, al fine di garantire le minoranze. Si contano tre rappresentanti per regione, tranne la Valle d’Aosta con uno.

La maggioranza richiesta è quella qualificata dei 2/3 dei componenti il collegio elettorale nelle prime tre votazioni, mentre nella quarta votazione è richiesta la maggioranza assoluta. Il voto avviene tramite scrutinio segreto al fine di evitare un’eccessiva politicizzazione delle elezioni. Il Presidente entra in carica tramite il giuramento davanti alle camere riunite.

Requisiti e durata della carica

I requisiti soggettivi per essere eletti PdR sono:

• Cittadinanza italiana
• Compimento dei 50 anni d’età
• Godimento dei diritti civili e politici
• L’Ufficio di Presidente della Repubblica è incompatibile con ogni altra carica: da quando si viene eletti PdR, qualsiasi altra carica che il soggetto sta ricoprendo in quel momento decade automaticamente.

La durata della carica è stabilita a 7 anni, rinnovabile, ma la rielezione non è indicata in Costituzione. Nonostante ciò, si considera possibile, come nel caso di Napolitano. Al termine del mandato, il PdR viene nominato automaticamente senatore a vita.

Cessazione anticipata della carica

La cessazione anticipata della carica avviene solo per:

• Dimissioni volontarie
• Condanna per alto tradimento e attentato alla costituzione. La messa in stato di accusa parte da un accusatore che porta l’accusa al parlamento. Sarà poi la corte costituzionale, integrata da 16 componenti eletti dal popolo, a giudicare il PdR.
• Impedimento permanente
• L’impedimento temporaneo (malattia, viaggio all’estero) dà origine alla supplenza del Presidente del Senato, in quanto seconda carica dello Stato.

Nel caso di cessazione anticipata entro 15 giorni dall’evento che la determina, il Presidente della camera indice una nuova elezione, salvo l’ipotesi di un maggior termine nel caso in cui le camere siano sciolte oppure manchi meno di tre mesi dal loro scioglimento.

Funzioni e responsabilità del Presidente

Storicamente il PdR può essere considerato un organo appartenente al potere esecutivo (come il Re). Nella Costituzione, il Presidente ha funzioni di garanzia del processo democratico, della separazione dei poteri ed anche della rigidità costituzionale (può decidere di non promulgare una legge). La Costituzione prevede l’irresponsabilità del PdR, cioè che quest’ultimo non sia responsabile degli atti compiuti nell’esercizio delle sue funzioni, tranne che per alto tradimento o attentato alla costituzione (Art. 90 Cost).

La responsabilità aspetta all’Istituto della controfirma ministeriale, tutti gli atti del PdR devono essere controfirmati dal ministro proponente. Questi atti possono suddividersi in:

• Atti sostanzialmente presidenziali: atti cui contenuto è stato deciso dal PdR. Quindi la controfirma ministeriale è un atto dovuto, ma il ministro che la applica non ha nessun potere decisionale nelle decisioni prese dal PdR, è solo un atto di verifica formale. Alcuni atti di questo tipo sono, ad esempio, gli atti di nomina dei senatori a vita, la nomina di giudici costituzionali, oppure gli atti di clemenza (concedere la grazia).
• Atti sostanzialmente ministeriali: atti formalmente presidenziali, ma dove la controfirma ministeriale ha una valenza maggiore in quanto il contenuto è deciso dal governo. Un esempio è l’atto del PdR con cui si fissa la data delle elezioni o del referendum.
• Atti misti: sia il PdR che la componente dell’esecutivo hanno un ruolo fondamentale nella decisione presa alla base dell’atto stesso. Ad esempio, lo scioglimento anticipato delle camere.

Poteri del Presidente

I poteri di rappresentanza e di politica estera che spettano al PdR sono:

• Accreditamento dei rappresentanti diplomatici e consolari
• Dichiarazione dello stato di guerra: in riferimento all’art. 87 comma 9 Cost.: il PdR è al comando delle forze armate, ma non può essere considerato il vertice gerarchico delle forze armate, è solo una carica di rappresentanza. Presiede, inoltre, il consiglio supremo di difesa. È un potere dove la controfirma è sostanziale, la deliberazione dello stato di guerra avviene dal parlamento.
• Visite ufficiali all’estero

I poteri rispetto al corpo elettorale:

• Indizione della data delle votazioni (ASM)

I poteri rispetto al Parlamento:

• Nomina dei 5 senatori a vita
• Invio messaggi alle camere per presentare loro delle problematiche che richiedono attenzioni particolari: si fa portatore delle istanze di criticità presenti nella società e le espone alle camere. Questa procedura prevede poi un iter molto regolamentato, per questo preferisce utilizzare l’istituto delle esternazioni.
• Rinvio delle leggi
• Promulgazione
• Convocazione straordinaria delle camere
• Scioglimento anticipato delle camere: atto misto. Lo scioglimento avviene solo dopo aver sentito il parere dei presidenti (obbligatorio) delle camere ma non necessariamente il PdR deve tenerne conto. Potrebbe decidere di sciogliere anche un solo ramo del parlamento. Lo scioglimento non è possibile durante il semestre bianco, che equivale agli ultimi 6 mesi del mandato presidenziale perché potrebbe essere il modo di costituire una nuova maggioranza parlamentare più favorevole alla sua rielezione. Le camere si sciolgono anticipatamente quando all’interno del parlamento non vi sono maggioranze necessarie per mandare avanti il programma di governo.

Poteri rispetto al Governo:

• Formazione del governo (consultazioni, incarico e nomina)
• Soluzione della crisi di governo (accettazione dimissioni, reincarico, parlamentarizzazione della crisi)
• Autorizzazione alla presentazione dei disegni di legge del governo alle camere: art. 87 comma 4
• Emanazione degli atti normativi del governo (atti con forza di legge e regolamenti)

Poteri di direzione degli organi collegiali:

• Presiede il consiglio supremo di difesa: rilevante quando c’è la presenza di un governo abbastanza debole, non in grado di prendere decisioni
• Presiede il consiglio superiore della magistratura (CSM): organo di autogoverno della magistratura. Il PdR ne ha solamente la presidenza, non contribuisce nell’elezione dei suoi componenti, che vengono eletti per 1/3 dal parlamento e per 2/3 dalla magistratura stessa. Concretamente stila l’ordine del giorno.

Poteri di nomina:

• Nomina 5 giudici della corte costituzionale
• Nomina 5 senatori a vita
• Nomina e conferisce incarichi direttivi e magistrati ordinari, amministrativi e militari (atto sostanzialmente governativi)

Altre attribuzioni costituzionali:

• Concessione della grazia (atto sostanzialmente presidenziale): atto concesso per esigenze umanitarie.
• Il potere di esternazione: dichiarazioni informalmente rivolte all’opinione pubblica, tramite comunicati stampa

Organizzazione della presidenza: com’è organizzato il Quirinale

• Addetti ufficio stampa
• Organizzazione gerarchica: al vertice il PdR che può nominare tutti i consiglieri che vuole, su base fiduciaria. Il termine dell’incarico coincide con il termine del mandato presidenziale.
• Segretariato generale con a capo il segretario generale della presidenza della repubblica, che dirige tutti gli uffici di cui si compone la presidenza della repubblica. Non sono legati alla figura del presidente ma sono uffici stabili con un rapporto di lavoro ordinario, si mantengono negli anni indipendentemente dalla persona del PdR in carica.

Il sistema costituzionale delle autonomie

Il titolo V della Costituzione, che riguarda le autonomie locali, è l’unico che è stato profondamente modificato, per tale motivo le norme attuali sono quelle che sono state approvate nel ‘99-’01, le quali hanno sostituito le norme originali della costituzione del ‘48.

Si va a disegnare un nuovo aspetto delle ripartizioni di competenze tra stato e regione, che influenza anche altri settori della costituzione. La nostra costituzione si fonda sul principio del pluralismo istituzionale (art.5), cioè sulla ripartizione del potere che non è solo orizzontale ma anche verticale, tra lo stato e gli enti territoriali. La ripartizione verticale del potere è prevista già nell’art. 5: la repubblica riconosce e garantisce le autonomie locali.

Rispetto all’argomento delle autonomie locali si opera una distinzione tra:

• Regioni: innovazione propria della costituzione del ‘48.
• Province e comuni: vengono riconosciuti in quanto già esistenti prima dell’ordinamento costituzionale. Già alla fine dell’800 lo stato italiano aveva attuato una ripartizione del potere sulla base di una legislazione ordinaria, prevedendo i comuni e istituendo le province.

La previsione delle regioni si attuò dopo un lungo dibattito all’interno dell’assemblea costituente, dove si fronteggiarono due posizioni diverse: da un lato i centristi (DC), i quali erano favorevoli all’istituzione di questo nuovo livello di governo; dall’altro lato erano contrari i costituenti dell’area socialista e comunista. Prevalse l’opinione dei costituenti centristi grazie all’appoggio che ebbero dai rappresentanti delle autonomie (Sicilia e Sardegna).

Dopo l’entrata in vigore della costituzione, occorreva dare attuazione alla previsione regionale. Allora, esistevano solo le regioni speciali: art. 116 Cost. Quindi, la nostra costituzione distingue fin dall’origine due tipologie di regioni:

• Regioni ordinarie: enti da istituire
• Regioni speciali: alcune ne esistevano già (Sicilia e Sardegna)

Nonostante la costituzione avesse previsto l’istituzione delle regioni, il Parlamento non approvò le leggi necessarie all’elezioni dei consigli regionali per il loro funzionamento. Ciò accade perché i partiti che avevano spinto per la previsione regionale, cambiarono idea, e le posizioni si invertirono. Questo perché le elezioni del ‘48 avevano dato un risultato particolare: la DC da un lato e il fronte popolare dall’altro. I sondaggi vedevano un testa a testa, in realtà vi fu una grande vittoria della DC.

La distribuzione dei voti da un punto di vista territoriale era molto disomogenea: la DC vinceva nel sud-Italia e al nord, tranne che nelle grandi città industriali; mentre il fronte popolare prendeva la maggioranza dei voti nel centro Italia. Questa situazione fa comprendere ai leader politici della DC che l’istituzione delle regioni ordinarie avrebbe comportato che alcune regioni sarebbero state governate dal PC, ed era inaccettabile (per la situazione della guerra fredda).

La situazione si sblocca alla fine degli anni ’60 con la distensione, cioè il superamento della guerra fredda. In questo periodo vengono meno i giudizi verso il PCI. Negli anni ’60 si apre un processo di trasformazione della società italiana: l’Italia è un paese economicamente cresciuto ma socialmente arretrato. Si apre un fenomeno di forte contestazione di questi schemi sociali, che ha come protagonisti gli studenti. Essi mettono in discussione gli assetti sociali del paese, e di conseguenza i partiti politici che si reggono su quest’ultimi.

Questo assetto iniziale, nel corso del ’69 si evolve e si inizia a creare una saldatura tra la contestazione studentesca e i partiti di sinistra, in particolar modo il PC. Quest’ultimo è un partito fuori dal sistema politico, che non partecipa al governo del paese, quindi può legittimamente rivendicare la sua alternatività rispetto alla DC. La DC capisce che se la contestazione studentesca si salderà con il PC potrà portare a un rivolgimento epocale. È quindi necessario, prima che questa saldatura avvenga, coinvolgere il PC nel governo del paese, attuando le regioni nella speranza che una volta attuate le regioni si verificheranno quelli assetti che a lungo tempo erano stati ritenuti da evitare (che il PC vada alla guida delle regioni del centro Italia).

L’azione della DC porta non solo all’istituzione delle regioni, ma anche ad altre aperture nei confronti del PC che porterà a una serie di riforme (del diritto di famiglie, del welfare, legge sul divorzio, legge sull’aborto, riforma del mercato del lavoro). È lo strumento che porterà alla fine delle contestazioni studentesche, ma ci sono alcuni soggetti che rimangono legati a queste contestazioni rifiutandone il superamento, e si radicalizzano nei fenomeni terroristici.

In un momento di crisi dei partiti politici, il partito principale del paese si apre alla partecipazione politica, riuscendo a salvare il proprio potere politico. Negli anni ’70 si dà inizio all’attuazione delle norme istituzionali per la creazione delle regioni. Le prime elezioni si hanno nel 1970, e danno gli esiti attesi. Dopo le elezioni occorre attribuire le competenze alle regioni che sono state istituite:

• Nel 1972 vi è un primo decentramento: lo stato trasferisce alle regioni un primo gruppo di funzioni amministrative.
• Nel 1977 vi è il secondo decentramento: lo stato trasferisce in maniera organica nuove funzioni amministrative alle regioni ordinarie.

Dal 1977 al 1997 le regioni italiane sono servite allo scopo per cui erano state istituite, ma il loro impatto sulla politica nazionale rimane assai ridotto. All’inizio degli anni ’90 vi è una seconda crisi della politica, innescata dai fenomeni di Tangentopoli. Quest’ultima nasce come fenomeno locale a Milano nel ’92, si impone poi a livello nazionale. I partiti della prima repubblica vengono sostituiti dalla seconda repubblica, perché non sono in grado di far fronte alla crisi.

Si ha una trasformazione politica, e il vuoto di potere lasciato sospeso dai partiti tradizionali viene sostituito dalla nascita di nuovi partiti, tra cui la Lega (Lombardia e Veneto) che occupa lo spazio vuoto della DC. Ciò comporta una riscoperta del principio autonomista nel paese, perché da un lato un partito autonomista guadagna molti consensi, e dall’altro per arginare questi consensi la sinistra rafforza la componente autonomista. L’autonomia risorge anche grazie ad alcune riforme, soprattutto l’elezione diretta dei presidenti delle regioni, che aprì la stagione dei “governatori”, che acquisirono potere nel governo centrale sostenendo le regioni dell’autonomia in un rapporto conflittuale con il governo centrale.

L’autonomismo degli anni ’90 è lombardo-veneto, e dall’altro verso emiliano-romagnolo, ancora oggi sono le regioni che maggiormente spingono verso l’autonomia e hanno iniziato le procedure per il regionalismo differenziale. Nel 1997 è il primo Governo Prodi ad attuare il terzo decentramento, un nuovo trasferimento di funzioni amministrative e di competenze regolamentari alle regioni (legge n.59: Legge Bassanini I).

Insieme a questo trasferimento, che avviene attraverso la legislazione ordinaria, nel biennio ‘97-‘99 si stabilisce di istituire una commissione costituente con lo scopo di proporre in parlamento le riforme costituzionali da attuare: Commissione D’Alema - Berlusconi, nata dall’accordo del segretario del PDS e del presidente Forza Italia. Si giunge ad un accordo del testo di riforma titolo V. La commissione, però, ha come obiettivo una riforma molto più ampia, che riguarda anche la parte di giustizia, ed è qui che si rompe l’accordo tra il PDS e Forza Italia. Da questa rottura e dalla caduta del primo Governo Prodi, scaturisce un nuovo governo con a capo D’Alema, che recupera quella parte di lavoro fatta in commissione costituente e decide di portare avanti il tentativo di riforma.

Nel 1999 si approva una prima legge che riforma gli statuti delle regioni ordinarie e nel 2001 la maggioranza approva la riforma del titolo V, che verrà confermata dal referendum popolare con esito positivo. Con la legge costituzionale del 2001 si modifica il rapporto tra lo stato e le regioni. La riforma del 2001 ha un successo parziale, perché inizia la fibrillazione del sistema politico. Alle elezioni del 2001 si verifica un cambio di maggioranza: il centro destra torna al potere e il centro sinistra all’opposizione. Il centro destra non dà attuazione alla riforma del centro sinistra ma spinge per una nuova riforma costituzionale.