Riassunto esame Analisi delle Politiche Pubbliche, prof. Ieraci, libro consigliato Analisi delle Politiche Pubbliche

L’analisi delle politiche pubbliche

L’analisi delle politiche pubbliche (policy science) non è di facile definizione, in quanto combina diversi contributi disciplinari, tra i quali la scienza dell’amministrazione, la sociologia, la scienza politica ma anche perché contiene tutte le dimensioni dell’analisi e la giurisprudenza etc., politica convenzionale, cioè i gruppi, i partiti politici, le istituzioni e le ideologie e culture politiche.

Fin dalle origini supponeva una linea di demarcazione molto chiara e individuabile tra la sfera della politica e la sfera dell’amministrazione, quindi la politica → momento di produzione delle decisioni, metodi e istituzioni per la loro formulazione; l’amministrazione → compito di azioni concrete finalizzate al conseguimento dell’obiettivo fissato, di eseguire la decisione, quindi attuare le decisioni, dove la politica stabilisce “che fare” e l’amministrazione si impegna a raggiungere gli scopi indicati.

Prospettiva che ricalca la visione di Weber. (Compara infatti lo sviluppo statale tedesco con quello inglese, mentre in Inghilterra il Parlamento e il Cabinet sono fortemente integrati e formano personalmente la classe politica nazionale, in Germania il reclutamento della classe politica di governo non segue il canale parlamentare in quanto l’esecutivo non è integrato nell’area parlamentare e gode della tutela monarchica.)

Successivamente, moltiplicandosi gli ambiti decisionali, i rapporti tra politica e amministrazione sono diventati meno univoci.

A questo proposito il costituzionalismo metodologico, che è un approccio che privilegia la ricostruzione degli aspetti procedurali e formali di un processo decisionale, riconduce le politiche pubbliche alle prescrizioni giuridiche e alle procedure razionali-legali: un “servo-meccanismo”.

Quindi la Pubblica Amministrazione è vista come azionata dalla politica per conseguire i suoi obiettivi.

Anche se già la Scienza dell’Amministrazione ha sottolineato come talvolta il collegamento tra la politica e l’amministrazione non sia così scontato, infatti può succedere che l’amministrazione fallisca nel raggiungimento degli obiettivi oppure li cambi; quindi non si può considerare un apparato neutro di attuazione delle decisioni pubbliche.

→ Un primo elemento caratterizzante dell’approccio dell’Analisi delle Politiche Pubbliche è quindi l’attenzione rivolta al rapporto problematico tra decisioni formali da una parte (Governo-Parlamento) e attuatori della decisione (Pubblica Amministrazione-Agenzie).

Lo studio dei nessi tra Pubblica Amministrazione e politica diviene quindi il compito principale in contrapposizione al Costituzionalismo Metodologico.

L’analisi delle P.P. sposta quindi l’attenzione dallo studio della decisione nel suo aspetto formale, cioè l’aspetto giuridico, al processo politico nel suo svolgimento completo, guardando sia all’atto formale, come è sorto il problema e quali attori si sono attivati, che a valle dello stesso, se le finalità sono state raggiunte e chi vi ha concorso.

Dal punto di vista delle Analisi delle P.P. l’elemento normativo è uno dei molteplici vincoli/opportunità a disposizione degli attori coinvolti nel processo decisionale e a questo proposito risulta utile la distinzione posta da Hart tra le due facce della dimensione giuridica dell’agire:

• Norme primarie = riconducibili ai divieti che sanciscono di “fare” un “non fare”, quindi un vincolo posto all’agire individuale.
• Norme secondarie = conferiscono diritti, cioè offrono un’opportunità di fare qualcosa.

Ciclo della politica pubblica

L’Analisi delle P.P. nasce all’interno della scienza politica e della scienza dell’amministrazione ma si differenzia da queste perché invece che limitarsi allo studio delle dinamiche del potere, chi comanda, o alle sue modalità, come si comanda, si interessa ai prodotti del potere politico, cosa si comanda, occupandosi degli impatti che questi hanno sia sulle dinamiche che sulle modalità di esercizio del potere.

Se intendiamo tutto ciò come → problema di policy, definito come domanda sociale relativa a un bisogno o opportunità insoddisfatta di un intervento pubblico che o è stata ignorata o non sufficientemente trattata, si scorgono 3 elementi basilari di ogni ciclo di politica pubblica:

• La domanda sociale.
• La presenza di un’aspettativa o di un’esigenza insoddisfatta.
• Un intervento pubblico.

Il ciclo di politica quindi si arricchisce di una moltitudine di variabili che costituiscono gli oggetti dell’analisi delle politiche pubbliche.

Lato dell’input

Individui e gruppi presentano domande di policy, accompagnate da sostegno o promesse di sostegno. Il loro compito principale quindi è l’enunciazione del problema di policy, funzione che viene denominata = articolazione della domanda.

Partiti politici raccolgono le domande agendo come un filtro, cioè riducendole, questa funzione viene definita = aggregazione delle domande; questi inoltre possono collegarsi in modo attivo ai gruppi e agli individui che hanno posto la domanda per ottenerne il sostegno in cambio della canalizzazione della domanda.

Funzioni di input nell’approccio struttural-funzionale: Almond e Powell.

• Reclutamento politico, capacità del sistema di generare e rigenerare la sua classe di governo e amministrativa.
• Socializzazione politica, modo in cui gli atteggiamenti della cultura politica di una società sono plasmati, sostenuti o modificati.
• Comunicazione politica, capacità del sistema di veicolare il senso delle sue azioni e diffonderne la conoscenza.
• Articolazione degli interessi, svolta dai gruppi e individui che avanzano domande per favorire la continuazione o cambiamento di certe politiche d’azione.
• Aggregazione degli interessi, svolta dai partiti politici che accorpano e filtrano le domande inserendole nei loro programmi.

Con le istituzioni politiche e agenzie, Governo e Parlamento, avviene la fase della conversione dell’input, cioè danno una veste prescrittiva alla domanda sociale e s’incaricano di formulare un output decisionale.

Lato dell’output

Qui intervengono le agenzie d’implementazione che mettono in atto i contenuti della decisione e ne analizzano l’impatto e i risultati conseguiti.

I gruppi rilevanti nella formulazione di un problema di policy possono essere scomposti secondo Almond e Powell:

• Associativi = presuppongono una membership e un’organizzazione, hanno un’attività permanente, infatti sono visibili, strutturati e organizzati. Ex sindacati, associazioni.
• Istituzionali = composti da individui che svolgono attività o fanno parte di una istituzione sociale o politica riconosciuta. Ex magistratura, università, esercito.
• Non associativi = anche questi gruppi non hanno una membership definita e una struttura organizzativa, anche se possono mobilitarsi in vista di interessi o valori condivisi e attivarsi nel momento in cui questi sono minacciati.
• Anomici = sono gruppi che non seguono linee d’azione o mobilitazioni prevedibili, infatti possono irrompere nella scena con comportamenti ribelli o violenti. La loro caratteristica principale è quindi quella di una mobilitazione rapida e spontanea rispetto a una questione.

Il feedback

Gli output retroagiscono nell’ambiente entro il quale si trova il sistema politico e questa retroazione = feedback, stimola nuove domande dei gruppi e determina flussi mutevoli di sostegno nei riguardi del sistema politico stesso.

Easton: il sostegno politico può essere:

• Specifico = riferito a attori o ruoli politici definiti rispetto a decisioni particolari.
• Diffuso = riferito al sistema politico nel suo complesso.

L’input di domanda e la conversione quindi in un output non esauriscono il ciclo o il processo politico.

Il policy orientation

Una politica pubblica = policy è quindi collegata a una domanda sociale che spinge a una risposta autoritativa da valutare nelle sue conseguenze; nella fase di implementazione trasforma una politica con degli obiettivi in un programma, coinvolgendo agenzie e amministrazioni che devono ottenere dei risultati congrui agli obiettivi.

Infine nella fase di valutazione, i risultati raggiunti a seguito dell’azione implementativa vengono confrontati con gli obiettivi fissati dalla politica.

→ Di conseguenza appare evidente come le agenzie e l’amministrazione non siano per niente neutri nel processo decisionale, anzi; e come le politiche pubbliche non possano essere prese singolarmente in quanto ciascuna innesca un proprio ciclo di domande e risposte politiche, politica dei trasporti.

→ Con l’affermazione che la prospettiva in cui muove l’intero approccio è l’esatto opposto della prospettiva tipica della scienza politica, Lowi sostiene infatti che sono le politiche, policies, che determinano la politica, politics, implica uno spostamento dalle dinamiche elementari della politica, lotta al potere, ai suoi prodotti.

Concezione che si era già manifestata con autori come Lasswell, che tentò di spostare l’attenzione dal “chi” della politica al “cosa”. Infatti fino ad allora la scienza politica era improntata su autori come Mosca, Pareto e Michels che avevano diffuso una visione della politica e società improntata su relazioni verticali e asimmetriche tra l’élite del potere e l’élite sociale.

Mentre Lasswell distinguendo tra influenza, che dipende dai valori di ciascun individuo ed è tanto maggiore quanto è la quota dei valori posseduti, e potere, che è uno specifico esercizio d’influenza in quanto modifica la condotta altrui ed è una relazione triadica tra 2 individui e rispetto a una specifica sfera del potere, cioè un ambito specifico d’azione, nella prospettiva del potere allarga la sua riflessione anche a fenomeni apparentemente collaterali al potere, come l’impiego delle risorse sociali o l’uso di simboli politici. Indirizzandosi quindi al “cosa” della politica.

→ Almond e Powell forniscono una prima classificazione dell’output sistemico, distinguendo tra output:

• Estrattivi = il sistema politico tramite questi estrae risorse tramite la tassazione per funzionare e mantenersi.
• Redistributivi = modo in cui le risorse estratte vengono impiegate e rimesse in circolo nel sistema.
• Regolativi = attraverso i quali il sistema politico regola le condotte dei suoi membri e definisce i criteri di selezione dei comportamenti.
• Simbolici = valori tendenti a riaffermare l’identità della comunità entro un sistema politico.

Rivolgere l’attenzione ai contenuti della decisione politica implica la fondazione di un nuovo orientamento della scienza politica, il policy orientation, un orientamento orientato cioè alle policies, definizione data la prima volta da Lasswell.

• Mondializzazione della politica; Lasswell osserva come la politica attuale si sia mondializzata, cioè le decisioni delle singole classi politiche nazionali s’influenzano reciprocamente determinando effetti inattesi su vasta scala. Con la conseguenza diretta di produrre insicurezza e incertezza negli individui, consapevoli che le decisioni avendo questo effetto non possono essere prese in totale isolamento. È qui appunto la necessità della scienza delle politiche di adottare una prospettiva mondiale.
• Big government; afferma inoltre che anche nelle arene domestiche le funzioni e gli ambiti decisionali dei governi nazionali sono cresciuti, infatti verso la fine del 19esimo e 20esimo secolo si sono sempre più sviluppate nuove attività collegate all’erogazione di diritti sociali. Si moltiplicano quindi così le politiche pubbliche erogate dai governi nazionali, che a loro volta accrescono i loro apparati con ramificazioni e stratificazioni, facendo così della pubblica amministrazione il fulcro dell’azione dei governi contemporanei.

Per questi due motivi, Lasswell sostiene che le decisioni prese dai governanti devono essere verificate scientificamente in quanto nell’epoca contemporanea delle relazioni mondiali vi è un’interdipendenza per la quale ciò che accade o è deciso in America influisce su ciò che accade o è deciso in Europa e viceversa; e che la situazione attuale dovrebbe far riflettere su come ciascuna decisione politica possa produrre effetti sul singolo individuo della comunità.

Lasswell ha quindi il merito di aver sostenuto la centralità della decisione nell’analisi politica = policy, termine che rinvia a:

• Una dimensione prescrittiva o direttiva che, dato un problema, risponda alla domanda “che fare” individuando gli obiettivi da perseguire.
• Una dimensione dinamico-processuale che, dati gli obiettivi, conduca gli attori a seguire una logica di consequenzialità.

→ Assunta questa prospettiva si avverte quindi l’esigenza di subordinare la selezione degli obiettivi a una valutazione dei loro costi, sostenibilità e conseguenze. Esigenza che ha sviluppato negli ultimi anni lo sviluppo di agenzie di consulenza private e pubbliche e l’affermazione dell’esperto di politiche pubbliche.

→ Emerge poi l’interesse di istituire un metodo per lo studio scientifico del processo decisionale che consenta d’individuare gli attori coinvolti, le logiche, gli ambiti e così via.

Lasswell concepisce quindi il policy orientation come un accostamento dell’analisi delle decisioni pubbliche che privilegia tanto il momento della ricerca scientifica e conoscitiva del processo decisionale, momento empirico-descrittivo, dove per la descrizione della policy si dovrà ricorrere ai metodi tradizionali delle scienze sociali e della psicologia come le interviste, questionari etc., quanto uno strumento per l’analisi delle finalità dell’azione del decisore, momento prescrittivo, dove si fa una prescrizione del contenuto della policy, e qui l’analisi della politica è finalizzata a soddisfare l’intelligence needs, cioè il bisogno d’informazione.

Il momento prescrittivo risponde più alla preoccupazione di Lasswell del fatto che le decisioni prese dai decisori che agiscono in contesti di forte interdipendenza, hanno un impatto anche su coloro che non fanno parte del loro stesso ambiente domestico.

→ Il policy orientation sposta quindi l’attenzione degli studiosi nella direzione dei prodotti del processo politico = le politiche pubbliche, e verso lo studio del processo in quanto tale.

Modelli di decisione

Si cerca di individuare le scansioni del processo individuale, e a questo proposito Simon ritiene che la decisione è un processo che a livello individuale è scomponibile in 3 stadi:

1. L’attivazione dell’attenzione spinge l’individuo a selezionare gli oggetti verso i quali agire. L’attenzione individuale può essere svegliata da diversi fattori, da un meccanismo stimolo-risposta, da sollecitazioni ambientali o dalle interazioni dell’individuo con gli altri. È quindi la premessa per qualsiasi tipo di azione.

2. L’individuo può ora cimentarsi nella progettazione della decisione, durante la quale fa una serie di valutazioni per individuare la condotta ottimale da tenere per il conseguimento degli oggetti verso i quali aveva rivolto la sua attenzione.

3. Si apre ora la fase della scelta tra le alternative scartando le condotte ritenute inefficaci.

Limiti → schema poco applicabile al contesto della decisione politica in quanto qui la scelta raramente è individuale, le soluzioni non raggiungono risultati ottimali e la scansione è molto meno lineare di quanto sembra.

Lasswell → sostiene che le scienze sociali dovrebbero diventare delle policy sciences, cioè occuparsi direttamente dei contenuti dell’azione politica e della decisione politica. Attraverso l’influenza e il potere gli individui cercano di mantenere e conseguire “valori di deferenza e benessere” che ritengono importanti.

Infatti ritiene che la policy = riguardi le progettazioni individuali rispetto all’insieme di valori fondamentali, mentre il policy process = pone gli individui in interazione reciproca con le loro domande e le aspettative rispetto ai valori fondamentali.

Giunge così ad individuare 7 categorie di analisi funzionale nelle quali risulta scomponibile il processo individuale:

1. Informazione → prima fase che richiama gli intelligence needs del politico, cioè la necessità di informazioni e quadri interpretativi per prendere una decisione.

2. Iniziativa → qui gli individui tentano di esercitare reciprocamente potere e influenza. Infatti per Lasswell il potere è un caso particolare dell’influenza e quest’ultima consiste nel provocare effetti nelle policy di altre persone o gruppi. Qui si nota la differenza tra lo psicologo che è prevalentemente interessato agli stati della mente dell’individuo nel processo di policy e il politologo che invece si occupa delle varie linee di condotta nell’interazione.

3. Prescrizione → in questa fase si affronta direttamente il problema del “che fare”, infatti la prescrizione indica in politica una serie di condotte che ci si impegna a tenere perché una certa policy abbia successo.

4. Invocazione