Analisi delle politiche pubbliche - Studio

Corso di Analisi delle Politiche Pubbliche A.A. 2007/2008

CAPITOLO 3 - GLI ATTORI E LE ISTITUZIONI. LE POTENZIALITA’

DELLO STATO NELLA FORMAZIONE DELLE POLITICHE

Gli autori dedicano una certa attenzione al tema degli ATTORI. Più volte è stato detto che le

politiche sono spazi multiattori, dove appunto si confrontano una pluralità di attori. Attenzione

molto rilevante è, appunto, capire ci sono gli attori e quali sono le dinamiche che si presentano nelle

politiche. Abbiamo visto, che spesse volte sono conflittuali (vedi Marxismo). Ovviamente, non sono

solo conflittuali, ma sono anche cooperative.

Innanzitutto, bisogna ragionare intorno al concetto di attore. Attore è chi agisce, dunque è un

soggetto attivo; attori sono tutte quelle parti interessate, tutti quelli che hanno interessi su certe

politiche. Ovviamente, alcuni hanno ruoli formali (Sindaco, dirigente, ASL, Prefettura, ecc.); alcuni

attori hanno un compito informale (Comitato dei cittadini, ecc.). Dunque, si possono avere attori

che hanno un ruolo definito dalla legge o attori che, invece, si articolano improvvisamente. Alcuni

di questi attori sono gruppi di interesse, organizzazioni, per esempio le imprese, le associazioni. Gli

attori possono essere persone fisiche; attori possono essere soggetti collettivi, come partiti. Gli attori

hanno un interesse materiale, poiché vogliono guadagnare, volgono soddisfare alcuni bisogni,

hanno preferenze, ma hanno anche valori, modi di vedere le cose. Vi sono attori che hanno più

risorse, quindi sono più forti; altri attori che sono più deboli, dunque hanno meno risorse. Ci si può

trovare di fronte a situazioni in cui, spesse volte, hanno un’asimmetria di conoscenze straordinarie

e ovviamente questa la dice lunga su “chi governa le politiche”. L’insieme di attori che sono

interessati ad una politica vengono chiamati policy subsystem (policy di sottosistemi). Crozier

utilizza un’altra espressione quale arena, cioè l’insieme di attori interessati ad una cosa, per indicare

proprio l’elemento conflittuale, del confronto. Gli autori utilizzano il termine neutro policy

subsystem che appunto è un forum, uno spazio, un arena dove attori interessati alla stessa politica

pubblica si confrontano, negoziano, si informano reciprocamente, cooperano, configgono, quindi è

uno spazio molto dinamico. Per capire quali attori, bisogna anche tener conto anche di quali vincoli.

Questi vincoli sono posti dagli apparati, dalle organizzazioni amministrative; un secondo tipo di

vincolo viene posto dagli assetti sociali e in particolare, qui, diventa importante il rapporto con gli

interessi, il tipo di rapporti con gli interessi si ha in una determinata collettività (rapporto

clientelare, corporativo, pluralistico, ecc.); l’ultimo vincolo, oggi sempre più importante, quello

internazionale. Le politiche, ormai, sono condizionate sempre di più da ciò che accade fuori i

confini di una comunità nazionale (si pensi alla Unione Europea).

Abbiamo già visto dalla lezione precedente che, da un certo punto di vista, l’Analisi delle politiche

pubbliche richiede che si prenda posizione su uno di questi aspetti:

 Il processo politico è determinato da fattori macro…..

 Il processo politico dipende dal ruolo degli attori…..

 Il processo politico richiede l’analisi delle interdipendenze tra attori e vincoli (istituzionali)

…

Se si accetta la terza soluzione occorre chiarire due cose:

 Cosa fanno e chi sono gli attori del processo di policy

 Quale è la struttura di vincoli ed opportunità 22

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UN CONCETTO CHIAVE: Policy Subsystem

“sono forum in cui gli attori discutono argomenti riguardanti le politiche, cercano di ottenere

consensi e negoziano per realizzare il proprio interesse”.

Si possono distinguere, in prima approssimazione, attori che partecipano direttamente alle politiche

come membri di un POLICY NETWORKS, e attori che partecipano in senso più generale come

appartenenti ad una POLICY COMMUNITIES.

LA TIPOLOGIA DEGLI ATTORI RILEVANTI

Ambito di riferimento Attori

1) di governo

 Funzionari elettivi

Sfera Statale 2) parlamentari

 Funzionari nominati (burocrazia)

Sfera intermedia (politica)  Elettori

 Partiti politici

 Gruppi di interesse

 Mass media

Organizzazioni di ricerca (università, think tanks)



Sfera Sociale  Gruppi di interesse pubblici, movimenti

I vincoli all’azione degli attori

Le interazioni tra attori (pubblici e privati) si verificano nel contesto di assetti istituzionali che

definiscono il CAMPO DI FATTIBILITA’ delle politiche.

Le ISTITUZIONI: comprendono aspetti formali (regole, procedure) ma anche norme (sociali),

principi, idee. In senso più preciso sono le STRUTTURE e le ORGANIZZAZIONI che fanno capo

allo Stato, alla società, al sistema internazionale.

Le istituzioni hanno effetti: regolativi, normativi, cognitivi. Vincolano, ma creano anche

opportunità per l’azione. 23

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La tipologia

Sfera istituzionale Tipo di istituzione

 Il sistema di governo

L’Organizzazione statale  La struttura dello stato (federalismo)

 Gli apparati amministrativi

 L’organizzazione degli interessi:

L’Organizzazione sociale 1. Le associazioni imprenditoriali

2. Le associazioni dei lavoratori

 L’organizzazione internazionale

Il sistema internazionale  I regimi internazionali

 Il sistema finanziario internazionale

CAPITOLO 4 - GLI STRUMENTI DI “POLICY”

(rif. CAPITOLO 8) 24

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CAPITOLO 5 - LA FORMAZIONE DELL’AGENDA. DETERMINANTI

DELLE POLITICHE E FINESTRE DI “POLICY”

Da un punto di vista metodologico, ci sono due modi di accostarsi alle politiche pubbliche:

1) il modo del paradigma dell’attore - guardare agli attori che si attivano attorno alle politiche

pubbliche, a quello spazio di policy dato da un certo tema, una certa decisione, un certo

intervento (chi sono gli attori?);

2) il modo di vedere le politiche pubbliche come un processo – guardare quello che si chiama il

“processo di policy” o qual si voglia “ciclo di vita delle politiche”.

Soffermandoci un istante a quest’ultima, le politiche hanno un inizio, hanno uno sviluppo, hanno

una fine. Hanno, appunto un ciclo di vita: cambiano, si sviluppano e l’approccio processale si pone

il problema di sondare, di studiare e di analizzare questo ciclo di vita delle politiche. Naturalmente,

il ciclo di vita ha una sua fase, una serie di step, di sequenze che lo caratterizzano:

I. FORMAZIONE DELL’AGENDA (o AGENDA SETTIG) che ha a che fare con

l’IDENTIFICAZIONE DEL PROBLEMA (attività di intelligenza);

II. FORMULAZIONE DELLE POLITICHE, cioè quando le politiche vengono prodotte, ma in

realtà le politiche possono essere prodotti, a loro volta, a due livelli diversi:

a) un livello politico chiamato POLICY NETWORK, cioè reti di attori,

modelli di relazioni e alleanze tra attori, partnership

b) un livello più amministrativo improntato sulla decisione chiamato

DECISION MAKING

III. IMPLEMENTAZIONE, quale attuazione delle politiche che consente di produrre effetti,

cambiamenti, di incidere sul territorio, sulla società , sui gruppi ecc., è un processo di

trasformazione dei programmi di policy in effetti concreti che implica la scelta degli

strumenti di policy;

IV. VALUTAZIONE, cioè politiche che vanno valutate nella prospettiva di migliorarle; infatti,

oggi gran parte dell’azione amministrativa è un’azione di valutazione, mentre una volta era

mero controllo burocratico, ispettivo.

1. DEFINIZIONE DEI CONCETTI

Il punto di partenza ha a che fare, appunto, con l’identificazione del problema, cioè con la

formazione dell’agenda. L’agenda non va intesa in senso fisico, materiale, non è un elenco di

programmi, di cose; ovviamente, in senso figurato ci si riferisce ad un insieme di temi, di questioni

che sono considerati importanti per quella collettività, per quel sistema politico, per quell’individuo.

L’agenda, nell’insieme, ci dice quali sono le cose salienti, cioè importante, rilevante

sostanzialmente per due motivi: a) perché riguarda una collettività; b) perché, anche se riferita a

piccoli gruppi, incide profondamente sulla loro qualità di vita. C’è una salienza oggettiva, ma c’è

anche una salienza percepita: le cose che si reputano importanti, può darsi che lo siano davvero, ma

talvolta si attribuisce importanza a cose secondarie, voluttuarie, poco rilevanti e talvolta si

trascurano cose che invece sono molto più importanti. Questo vale nella vita di tutti i giorni, ma

vale anche nei processi collettivi. Il tema della percezione della salienza di una questione è piuttosto

rilevante, perché una questione che non è percepita saliente corre il rischio di non essere affrontata;

i politici non ne prendono in considerazione; i mass-media non ne parlano; la gente non si mobilita

per quella cosa.

Abbiamo detto che l’agenda è un insieme di cose salienti. C’è un duplice modo di considerarle

rilevanti:

 AGENDA PUBBLICA – insieme di cose, di temi, di questioni, di issues che in un sistema

politico sono considerati importanti e rispetto alle quali c’è una certa attenzione

dell’opinione pubblica; 25

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 AGENDA DECISIONALE (istituzionale) – non tutti i temi rispetto ai quali c’è attenzione,

si discute, si dibatte diventeranno oggetti di decisioni, dunque è l’insieme più limitato di

temi che, invece, stanno diventando e probabile che diventino oggetto di decisione.

Con questo modo di formare l’agenda è ovvio che c’è un meccanismo di riduzione della

complessità. Per l’appunto, l’agenda decisionale è più piccola dell’agenda pubblica. La ragione

funzionale è quella di ridurre la complessità, poiché un governo non potrebbe fare tutto in quanto vi

è un problema di risorse, di gerarchie, di domande più o meno urgenti. Avviene probabile anche che

molte questioni che hanno a che fare con l’agenda pubblica poi, non hanno la forza di imporsi nel

sistema decisionale, cioè non hanno il sostegno di certi gruppi.

Alcuni studiosi europei, già da tempo, hanno invece utilizzato un altro termine al posto di “agenda”:

è il termine tematizzazione, costruire dei temi, dei problemi. La cosa rilevante di questo termine è

che ha un contrario: detematizzazione. E’ ovvio che un tema può entrare in agenda, ma come vi è

entrato, può uscirne. Gli argomenti entrano in agenda, ma esiste anche un processo di

derubricazione, cioè scompaiono. Le politiche pubbliche sono temi che entrano in agenda, che

escono, che passano nell’agenda decisionale. Una questione molto importante che si è posta è: ma

come avviene questo processo? Come avviene la costruzione dell’agenda (agenda-setting)? Come

accade che un tema si affermi nell’agenda pubblica e poi magari arrivi nell’agenda decisionale e poi

ancora potrebbe ritornare nell’agenda pubblica? Allora, il processo di costruzione dell’agenda è

conducibile a due modelli, che sono considerati i più importanti:

 FINESTRA DI POLICY (Kingdon) – non c’è una regola fissa nei processi di costruzione

dell’agenda, non è chiaro come si afferma un tema. In realtà in un sistema politico ci sono

problemi, cose che vanno sfrontate, soluzioni per affrontare i problemi, scelte. Insomma,

più i sistemi politici sono frammentati, più aumenta il caos in questi processi. Affinché ci

sia la formazione dell’agenda in questa dinamica un po’ caotica, si devono verificare delle

condizioni, delle opportunità particolari. Queste condizioni si chiamano “finestre di

policy”, cioè spazi, condizioni che si verificano e che consentono a certe politiche di essere

prese. Per favorire questa finestra di opportunità, talvolta ci vuole anche qualcuno che

spinga le politiche chiamato imprenditore di policy, quale attore individuale o collettivo che

spende e impegna energia, tempo e risorse per portare avanti, per sostenere una politica. La

critica a questo modello è che è molto casuale, indeterminata; ci sono attori forti che

condizionano certe politiche. Allora si è posto il problema di proporre un modello più

empiricamente fondato. Però, di questo modello tre concetti restano importanti:

1) imprenditore di policy; 2) finestra di opportunità; 3) casualità.

 MODELLO DI COBB & EDLER – esistono modi diversi di formare l’agenda. Questi modi

diversi sono collegati al tipo di regime politico. Ciò sembra ovvio; infatti questo modello

viene criticato, poiché questi modi diversi di agenda-setting sono riscontrabili ai regimi

democratici, cioè si possono avere più modi di formare l’agenda nello stesso regime.

Quindi, vedremo i modelli considerandoli come varianti di un processo di costruzione

dell’agenda in un regime democratico e non come tre tipi di formazione dell’agenda legati a

tre tipi di regimi diversi. 26

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Le fasi del processo di formazione dell’agenda

 Le issues vengono POSTE Identificazione del problema

 Se ne SPECIFICANO le soluzioni

 Si ESPANDE il sostegno alle issues Mobilitazione per l’iscrizione

 Si iscrivono nell’agenda decisionale

I modelli di formazione dell’agenda

In genere i modelli sono stati costruiti sulla base di due variabili:

1. Quali attori e con quali strategie (Cobb e Elder)

2. Quali processi e dinamiche (Kingdon)

A) Formazione e tipi di regime (la proposta di Cobb e al.)

 OUTSIDE INITIATION MODEL, o modello della pressione o populista

1° espansione 2° espansione

Agenda Pubblica o Agenda decisionale, o

sistemica istituzionale

 MOBILIZATION MODEL, modello della mobilitazione o elitista

2° espansione 1° ricerca di sostegno

Agenda Pubblica o Agenda decisionale, o

sistemica istituzionale

 INSIDE INITIATION MODEL, modello corporativo

Agenda Pubblica o Agenda decisionale, o

sistemica istituzionale 27

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Questi studiosi definiscono l’inserimento di un tema nell’agenda pubblica espansione e definiscono

il passaggio dall’agenda pubblica all’agenda decisionale, ancora una volta, espansione. Affinché

esista questa espansione ci vogliono due cose: 1) una certa idea del problema (identificazione); 2)

una mobilitazione per l’iscrizione per l’espansione, cioè qualcuno che sostenga quel problema

(mass-media, cittadini, ecc., insomma imprenditori di policy).

Il primo modello è quello che viene chiamato populista o di pressione (OUTSIDE

INITIATION MODEL). Questi è un modello basato su una iniziazione o meglio su una

inizializzazione, attivazione esterna che, a sua volta arriva dalla società civile, elaboratore di bisogni

attraverso i partiti, le associazioni, il dibattito, i mass-media. Quando incontra un problema saliente

lo mette al centro dell’attenzione. Dunque, questa è la 1° espansione. Ma non è sufficiente che del

problema se ne parli: occorre che il tema diventi una decisione, un provvedimento, quindi ci deve

essere una 2° espansione. Questi, normalmente, richiede una mobilitazione maggiore: il tema deve

essere sostenuto, ci vogliono ulteriori imprenditori di policy. Il tema entra nell’agenda istituzionale

e poi viene il provvedimento. Nel modello democratico, l’agenda viene formata dall’esterno: la

società, la comunità individua un problema; si attiva attorno a questo problema; fa il modo che

questo problema venga preso in considerazione dai politici. Questi è il modello populista di

formazione delle politiche.

Nel secondo modello il tema non nasce dall’esterno. Infatti, la 1° espansione è interna

all’agenda decisionale. Quindi, il tema nasce nell’agenda decisionale e viene, poi, proiettato

nell’agenda pubblica. Questo modello viene chiamato della mobilitazione o elitista

(MOBILIZATION MODEL). Questo modello, secondo gli autori, originariamente valeva per i

regimi totalitari, in cui l’opinione pubblica aveva un ruolo molto basso se non addirittura nullo.

Il terzo modello prevede una pressione dall’esterno che non riguarda la mobilitazione della

società civile, non mira ad attivare i cittadini, i gruppi o la stampa, ma mira a fare pressione

direttamente ai vertici al fine di risolvere un problema. In questo caso il problema nasce da una

pressione esterna, arriva direttamente all’agenda decisionale, i decisori decidono e magari si

pongono il problema, poi di attivare l’attenzione pubblica, ma non subito e nemmeno il maniera

massiccia. Questa agenda non ha espansione ed è chiamato INSIDE INITIATION MODEL: è un

modello di pressione coperta, a volte anche illegale. Questo modello è considerato di tipo

corporativo, tipico dei regimi autoritari.

una proposta integrativa: interazione tra “sottosistema di policy” natura del problema

 SUPPORTO PUBBLICO

elevato basso

Attori

Promotori del sociali Outside initiation Inside initiation

dibattito Attori

pubblici Consolidamento Mobilitazione

Questo schema è una tipologia che si basa su due criteri: a) i promotori del dibattito (attori

pubblici, politici, istituzionali, sociali, gruppi, cittadini, comitati, movimenti, associazioni, imprese);

b) il supporto pubblico (consenso che il tema riceve, dunque salienza percepita). 28

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L’Outside initation, cioè il modello dei gruppi di pressione, è quel modello dove si hanno attori

sociali che si attivano e attorno a questioni che considerano rilevanti; nell’Inside initiation si

attivano sempre gli attori sociali, soltanto che la rilevanza della questione percepita è bassa, non per

questo poco importante; il Mobilitation model parte, anch’esso, con un basso consenso, però gi

attori protagonisti sono gli attori pubblici. L’idea del Consolidamento è quando un tema,

considerato importante a livello delle collettività, viene preso in considerazione dagli attori pubblici.

Qui, la policy viene consolidata: una politica attivata dall’interno che, però, ha un riscontro

pubblico.

Molti studiosi, quando si parla di formazione dell’agenda, si sono posti un problema: da cosa

dipende la costruzione dell’agenda? Da cosa dipende l’identificazione di un problema?

 

PROBLEMA PROBLEMA “PUBBLICO” DECISIONE

Accettare questo modo di ragionare implica una chiara opzione epistemologica. La Convinzione,

cioè che i problemi sono costruiti socialmente, sono RAPPRESENTAZIONI STRATEGICHE,

piuttosto che determinati.

Tre posizioni:

1. DETERMINISMO ECONOMICO E TECNOLOGICO

2. ECONOMIA POLITICA DELLE POLITICHE PUBBLICHE

3. IL RUOLO DELLE IDEE

4. Una proposta integrativa: L’IMBUTO DI CAUSALITA’

Per rispondere alle domande, ci sono state diverse soluzioni, in particolare 3 + 1:

secondo alcuni studiosi, i problemi dipendono dal grado di MODERNIZZAZIONE;

1) dunque, qualunque società tende ad industrializzarsi, più i problemi diventano

comuni (teoria della convergenza);

2) .

3) .

4) IMBUTO DELLA CAUSALITA’

Ambiente sociale e materiale

Rapporti di potere interno alla società

Strutture di idee e ideologie

Sfere Istituzionali

Politiche 29

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Il ragionamento degli autori, riguardo questa posizione è che le teorie precedenti, non vanno viste

come separate, ma vanno viste come integrate, anzi annidate, nel senso che sono collegate tra di

loro, incastonate. In senso molto generale, i problemi di policy dipendono dal grado di sviluppo

sociale ed ambientale: è ovvio che una società industrializzata avrà problemi diversi di una società

rurale. Quindi, l’ambiente sociale, materiale ed economico produce una serie di condizioni,

conseguenze che producono problemi per la collettività. Ma all’interno di questa fascia più generale

bisogna andare a guardare un’altra variabile: i rapporti di potere interni alla società. Strutture di idee

e ideologie, sfere istituzionali, politiche: una politica riflette, innanzitutto, l’ambito in cui viene

presa e, quindi, i vincoli imposti da quella istituzione; ma le sfere istituzionali operano all’interno di

sistemi di conoscenze, appunto nelle strutture di idee; il modo di vedere le cose dipende anche dai

rapporti di dominio che esiste in una società e questi, a loro volta dipendono dal grado di sviluppo

della società. Allora, il ragionamento è che le politiche pubbliche sono il frutto di un processo ad

imbuto.

Il limite di questo modello è che non è chiaro come si passa da un livello all’altro. Due variabili che

vanno tenute conto in questo modello sono: tipo di problema; acquisizione di monopolio di policy.

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CAPITOLO 6 - LA FORMULAZIONE DELLE POLITICHE. “POLICY

COMMUNITY” E “POLICY NETWORK”

1. DEFINIZIONE DEI CONCETTI

Quando si parla di formulazione di politiche, spesse volte, si usa l’espressone decision making. In

questo caso è più limitata e significherebbe, appunto, produzione delle decisioni. Il problema

consiste nel fatto che nella scienza politica, che da questo punto di vista è la culla dell’A.P.P., ci

sono due modi molti diversi nell’affrontare il problema della decisione.

Da un lato, la decisione è associata con il potere, cioè c’è tutta una letteratura che sostanzialmente

vede il processo decisionale come un processo di potere. Nella scienza politica ci fu un dibattito

negli Stati Uniti circa il rapporto tra decisione e potere:

la prima posizione è quella che è stata chiamata degli élitisti (Mills) la quale afferma che nei

 processi decisionali americani le decisioni riflettono interessi di ristretti gruppi dell’élite al

potere.

a questa affermazione si contrappose Dall dicendo che non è detto che tutte le decisioni

 siano prese da ristrette élite, proponendo il modello pluralista, cioè l’idea che il potere è

collegato sempre alle decisioni, ma gli attori possono cambiare di volta in volta.

a questo punto ci fu una terza risposta, dai cd. neo-élitisti i quali fecero un’osservazione a

 Dall puntualizzando che non è vero che il potere consiste sempre nel prendere le decisioni,

perché il potere può consistere anche nel sopprimere le decisioni. Un gruppo potente è un

gruppo che non necessariamente deve vincere in un processo decisionale, ani molte volte

opera evitando che decisioni importanti per i propri interessi arrivino ad essere discussi,

oggetto di decisione. Questi studiosi crearono, dunque, l’espressione, diventata famosa nelle

scienze politiche, processo non decisionale. Questi consiste in una soppressione o

limitazione dell’agenda decisionale o dell’agenda pubblica o, meglio, una soppressione dei

temi che sono presenti nell’agenda.

In tutto ciò, il tema centrale è il rapporto tra potere e decisione.

D’altro lato, un modo di vedere il concetto di decisione (policy making): il rapporto tra decisione

e razionalità. Un’azione si dice razionale se c’è una corrispondenza tra mezzi e fini. Allora, cosa

vuol dire decisione razionale, quando si parla delle politiche pubbliche? Significa che il problema

dei decisori (policy makers) è quello di sceglier, tra le varie possibili opzioni, quelle più razionali. Il

problema della formulazione delle politiche, qui diventa un problema di scelta dei mezzi.

Complessivamente, ci sono questi due modi di vedere la produzione delle politiche. Quando si parla

della formulazione delle politiche, nel senso in cui ne parlano gli autori del libro, si affronta il

ragionamento circa i rapporti tra decisione e potere. Ci ritrova di fronte a delle immagini di attori

coinvolti nelle politiche che possono avere valori comuni o diversi e possono avere interessi

altrettanto comuni e diversi. La produzione delle politiche, da questo punto di vista, è sempre

un’attività di competizione, di conflitto, di negoziazione.

La formulazione delle politiche indica il momento in cui le domande politiche reali sono

convertite in decisioni dotate di autorità. (Almond & Powell)

Secondo gli autori del libro, quando si parla di formulazione delle politiche ci si riferisce ad un

processo di definizione, valutazione e accettazione, o rifiuto delle soluzioni di problemi pubblici.

Ciò richiede di eliminare le opzioni ritenute inaccettabili (complessità strategica) e/o quelle

ritenute inefficienti (complessità tecnica). Dal processo di formazione dell’agenda escono fuori i

problemi, quindi l’identificazione del problema, ma esce fuori anche la soluzione. Qui, la

formulazione viene vista come un problema delle soluzioni, per affrontare il problema che si è in

qualche modo definito. Decidere vuol dire scegliere che, a sua volta, significa optare fra più

soluzioni. Dunque, nel processo di scelta, già, si va incontro a due cose: si parla di decisione quando

si ha una serie di alternative e, ancora, si parla di decisione quando tra queste alternative se ne scarta

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qualcuna. La decisione, si badi, è un processo di eliminazione, di riduzione; decidere vuol dire

scartare una serie di cose e mantenerne una. Quindi, il processo di scelta è sempre un processo di

selezione. Ma sulla base di che cosa si elimina? Qui, si hanno due tipi di vincoli, di opzioni:

eliminare le opzioni ritenute inaccettabili e/o inefficienti. Con quest’ultima si ha a che fare con una

complessità tecnica, cioè non si sa sei mezzi che si andranno ad utilizzare sono efficienti (rapporto

costi/benefici: min. costi; MAX benefici) o efficaci (rapporto obiettivi/risultati: raggiungimento

obiettivi prefissati). Questo tipo di complessità prende anche il nome di FATTIBILITA’. La

complessità strategica (o politica) non corrisponde con l’idoneità dei mezzi, ma corrisponde con gli

obiettivi che si hanno; vi possono essere soluzioni ritenute inaccettabili.

Quindi, quando si deve decidere, normalmente i decisori si trovano di fronte a due tipi di vincoli: un

VINCOLO STRATEGICO, relativo agli obiettivi e un VINCOLO TECNICO relativo ai mezzi, alla

fattibilità. Nel testo si parla anche di VINCOLO SOSTANZIALE che ha a che fare con la natura

delle cose, cioè legate al tipo di politiche se vogliono organizzare. Ancora, si parla di VINCOLI

ISTITUZIONALI (o procedurali) nel senso che le politiche vengono prese dagli attori pubblici e

questi funzionano all’interno di assetti istituzionali.

2. POLICY SUBSYSTEM

A questo punto diventa centrale il ruolo degli attori. La formulazione delle politiche è un processo

in cui alcuni attori, alcuni decisori si devono confrontare per scegliere dei mezzi, delle soluzioni

sulla base di alcuni vincoli. Ma quali sono le configurazioni di attori che sono coinvolte nella

formulazione delle politiche? Quali sono i modelli di configurazione di policy subsystem?

Secondo alcuni studiosi I concetti centrali sono quelli di triangoli di ferro e di reti tematiche;

secondo altri sono, invece, quelli di policy networks e policy communities; secondo altri ancora, ci

si trova di fronte a della coalizioni di orientante certe politiche. Tutti questi termini fanno

riferimento a dei modelli di relazione tra attori; in queste relazioni si troveranno conflitti di interessi

e conflitti di valori.

L ‘idea che sta a monte dell’analisi della formulazione delle politiche, sostanzialmente è la

seguente: è l’idea di sottosistema di policy (policy subsystem), cioè l’idea che nei sistemi politico-

amministrativi avanzati la produzione delle politiche tende a coinvolgere una pluralità di attori

dotati di interessi diversi, di risorse diverse, di preferenze diverse che si muovono entro vincoli

istituzionali. La formulazione delle politiche così come è analizzata nel testo di riferimento risponde

ad un interrogativo molto semplice: quale forma, quale configurazione assumono questi sottosistemi

di policy? La formulazione di politiche presuppone una pluralità di attori che entrano in relazione.

Ma di che tipo è questa relazione? Nella letteratura europea, per molti, anni, è prevalsa una

distinzione tra POLICY MAKING MONOCENTRICO e POICY MAKING POLICENTRICO:

nella prima si intendeva dire che c’è un attore predominante nel processo di produzione delle

politiche, cioè le politiche pubbliche sono il prodotto dell’azione, delle scelte di quell’attore (si badi

che questi non si verifica facilmente nella democrazie, poiché anche se un attore controlla un’arena

di policy non è detto che controlla tute le are di policy); nella seconda distinzione esistono immagini

policentriche, cioè modelli complessi di relazioni fra attori.

Il dibattito internazionale è tributario di due tradizioni di ricerca, una negli Stati Uniti e l’altra in

Europa (Gran Bretagna). Si tratta di ricerche che si sono diffuse tra gli anni ’70 e gli anni ’80, che

hanno prodotto una proliferazione di modelli di policy making. Gli argomenti che vengono

affrontati nel libro sono, sostanzialmente, tre: sottogoverni, triangoli di ferro, reti tematiche;

coalizioni di difesa delle politiche pubbliche; policy networks. Nel dibattito internazionale c’è un

po’ di confusione anche a livello linguistico, cioè non c’è un chiaro accordo sui termini che si

debbono utilizzare. Secondo alcuni studiosi c’è un concetto di genere, cioè che si può intendere in

maniera ampia; mentre per altri sono concetti di specie, cioè servono a specificare questo concetto

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di genere. Per meglio comprendere, esistono una pluralità di attori e si tratta di capire come si

combinano questi attori. Ragionando in questo modo, in Europa si è proposto di utilizzare

l’espressione policy networks come termine di genere ,che sta per attori tra di loro strutturati e che si

costruiscono attorno ad una determinata politica.

Principali tipi di policy network (concetto di genere) SCHEMA DA AGGIUNGERE

(vedi pag. 380 cap. 8 bis appunti prof.)

Il concetto di rete è un concetto generico: indica qualunque relazione tra attori finalizzati a produrre

politiche pubbliche. Si possono avere diversi tipi di reti: network pluralistico, governo di partito

(party government), network neocorporativo, network triangolo di ferro (iron trangle), network

tematiche (issues network) e abbiamo le policy community (comunità di politica). Come si vede

dallo schema, il policy network viene considerato come un concetto generico, mentre le altre

etichette stanno ad indicare particolari tipi di network; in particolare, in queste righe, sono state

individuate alcune variabili che servono a capire, a chiarire come sono costituite e come funzionano

questi network. Per esempio N° dei partecipanti: si possono avere network più o meno affollati;

Stabilità: si possono avere network stabili più o meno stabili, network a legami rigidi e che durano

nel tempo; Raggio di azione: ci sono degli insiemi di attori che decidono su determinate questioni,

su determinate aree di policy o ci sono coalizioni di attori che hanno un ampio raggio di azione e si

che si occupa di tante cose; Funzione del network: i network possono avere funzione di

rappresentanza degli interessi (canalizzazione e consultazione), però possono avere anche funzioni

decisionali (producono programmi di politiche pubbliche), addirittura vi possono essere funzioni di

attuazione delle politiche; Potere: è la capacità di influenzare una comunità, la capacità nell’ambito

di una relazione sociale di far prevalere la propria volontà.

Il modello Pluralista è un modello aperto dove è facile che gli attori si costituiscono,non hanno

bisogno di grandi risorse e dove è facile che si creano delle coalizioni. Il modello Corporativo,

invecè un modello chiuso, con pochi attori. Il Party Governement, da esperienza inglese, tende a

diventare partitocrazia. L’idea del Triangolo di Ferro nasce con riferimento al caso degli Stati

Uniti e nasce analizzando il funzionamento del Congresso americano. Alcuni studiosi si sono

accorti che le decisioni del Congresso americano venivano prese secondo un modello che prevedeva

tre attori: i rappresentanti delle agenzie governative (del Governo); rappresentanti del Parlamento

(del Congresso); rappresentanti dei gruppi di interesse. Le Reti Tematiche sono dei network,

coalizioni stabili di attori che si attivano attorno a determinate issues (temi), questioni rilevanti. Le

Policy Community sono delle reti di attori piuttosto limitati, circoscritti. Sono comunità di attori

che si attivano attorno a delle politiche. L’idea di comunità è che ci sono attori i quali non

condividono solo interessi o obiettivi, ma che condividono valori, conoscenze, esperienze.

Questo schema sembra abbastanza ragionevole per tre ragioni:

1) definisce un concetto generico che è quello di Policy Network (modo di dire sottosistema di

politica);

ci ricorda che nelle democrazie avanzate la produzione delle politiche sono processi

2) pluralistici che coinvolgono più attori ed è interessante, perché mette a confronto alcune

etichette nuove, tipiche delle politiche pubbliche, con delle etichette più vecchie;

a differenza degli autori che si fermano al numero degli attori e poi anche alla logica, qui si

3) hanno alcune variabili che vanno oltre il loro ragionamento.

Gli autori del testo si muovono su una prospettiva un po’ più aperta, meno sistematica. Ci dicono

che i principali tipi di policy network sono affrontati in questi tre gruppi:

Tipologia dei policy subsystems 33

Corso di Analisi delle Politiche Pubbliche A.A. 2007/2008

 Sub-governments, triangoli di ferro, reti tematiche (issue networks)

Advocacy coalitions



 Policy networks e Policy communities

Si badi che il concetto di sottogoverno, utilizzato dagli studiosi americani, è sinonimo di triangoli di

ferro. In Italia, significa la distribuzione di risorse e di posti nell’economia e in altri settori dai

partiti: insomma, è sinonimo di lottizzazione. I triangoli i ferro sono nati negli Stati Uniti e questa

visione sarebbe superata intorno agli anni ’80 dal tema delle reti tematiche (issues network) , perché

si comincia a vedere che, anche il Congresso americano non è così rigido nel suo funzionamento

come vorrebbero i triangoli di ferro. L‘advocacy coalitions sono coalizioni di attori a difesa o a

tutela di politiche e ci dice che, spesse volte, in un sistema democratico si creano delle coalizioni,

delle alleanze tra una molteplicità di attori sociali ed istituzionali per realizzare certe politiche.

Secondo gli autori del testo, policy networks non è un concetto di genere, bensì un concetto di

specie. In realtà, le policy networks andrebbero confrontate con le policy communities. La

differenza semplice è che le prime sono delle associazioni di attori volontarie che si basano su un

interesse; le seconde sono delle reti che si basano sulla tutela o realizzazione di certi interessi

economici e non. Le comunità di policy hanno come elemento di aggregazione non solo l’interesse,

ma hanno una credenza comune tra attori, valori comuni, conoscenze e competenze. Quindi, le reti

che si costituiscono con la logica dei network sono associative; nelle comunità di policy, invece, ci

si mette insieme per realizzare o tutelare un valore nel quale si crede, dove prevale la logica della

reciprocità, dell’identità. Il problema è che secondo i nostri autori esiste una relazione tra policy

network e policy communities che non dipende soltanto dall’elemento di aggregazione, ma dipende

proprio da una struttura. Allora, secondo gli autori, tra i due il concetto più generale è quello di

comunità di politiche, mentre un concetto più specifico è quello di policy network.

Si può assumere la seguente relazione tra le due configurazioni:

Quadro epistemico più o meno condiviso

POLICY COMMUNITY

Interazioni stabili tra gli attori

della/e comunità

POLICY NETWORKS

Abbiamo le comunità di politiche che hanno a che fare con un quadro epistemico più o meno

condiviso, cioè un insieme di conoscenze, di visioni, di idee condivise. All’interno di questi quadri

epistemici (che loro chiamano Policy Communities) si possono costituir delle interazioni stabili tra

attori della comunità per realizzare certi interessi (Policy Networks). 34

Corso di Analisi delle Politiche Pubbliche A.A. 2007/2008

3. CLASSIFICAZIONE DEI SOTTOSISTEMI DI “POLICY”

Per i nostri autori, la distinzione altrettanto importante è quella di policy communities al punto che

loro propongono l’esistenza di una tipologia di comunità di politiche:

Tipi di comunità di politiche (POLICY COMMUNITY)

Visione del mondo dominante

SI NO

Comunità egemonica Comunità

Consenso SI senza leadership

Stato- società Comunità Comunità

NO imposta Anarchica

Le politiche pubbliche nelle democrazie avanzate strutturano i campi che si possono chiamare

comunità di policy dove gli attori non condividono solo interessi, ma conoscenze, competenze,

valori, visioni del mondo: un quadro epistemico. Pertanto, ogni settore di policy costruisce

comunità di policy. All’interno di questa comunità si possono attivare delle aggregazioni più

parziali, più limitate che hanno a che fare con specifici interessi. Inoltre ci dicono che possono

esistere almeno quattro tipi diversi di comunità di policy costruite sulla base di due variabili: una

visione comune e il tipo di consenso fra istituzioni e società.

Un concetto rilevante è qui quello di COMUNITA’ EPISTEMICA (pag. 143).

 cioè un network di professionisti di provata esperienza e competenza in un certo settore e

dotati di autorevolezza nel campo di una specifica policy. In breve, gli appartenenti ad una

C.E. condividono:

1. un complesso di credenze normative o valori

2. delle credenze causali circa i legami tra le azioni di policy e i loro risultati….

3. nozioni di validità al fine di valutare le conoscenze nell’ambito di loro riferimento

4. una “impresa” di policy comune, cioè un certo modo di affrontare certi problemi

pubblici 35

Corso di Analisi delle Politiche Pubbliche A.A. 2007/2008

Gli autori chiudono la riflessione con una tipologia delle policy networks:

Tipi di Policy networks Numero/tipo di PARTECIPANTI

Agenzie Un gruppo Due gruppi Tre o più

statali preminente preminenti gruppi…..

Stato Network Network Network Network

RELAZIONE dominante burocratico clientelare triadico pluralistico

stato-società Società Network Network Network Issue

dominante statalista catturato corporativista network

partecipativo

All’interno di ogni comunità sopraindicata nello schema dei tipi di policy community ci possono

essere delle relazioni più circoscritte, basate su interessi e che possono assumere le forme indicate

nello schema indicante i tipi di policy networks, con la logica che questi sono dei sottonetworks

rispetto alle comunità di politiche. In questa tipologia c’è di interessante che loro utilizzano

sostanzialmente due variabili: il N° di Partecipanti e la Relazione tra Stato e Società. Ci sono

network in cui gli attori predominanti sono quelli istituzionali; ci sono network di attori dominanti

che sono quelli sociali. Ci sono anche immagini monocentriche e policentriche; ci sono immagini

statocentriche e sociocentriche.

Uno degli elementi che caratterizza la complessità dei nostri sistemi politici., anche a livello locale,

è che sempre di più le politiche sfuggono alla presa burocratica. In fondo, solo una delle caselle,

nello schema di cui sopra, prevede la centralità delle agenzie statali; le altre portano a situazioni più

frammentate, più complesse. Si potrebbe anche aggiungere che questo tipo di quadro si complica

maledettamente, quando si aggiunge un ulteriore variabile che è la sovranazionalizzazione (es.

comparsa Unione Europea), poiché si allarga il numero degli attori. 36

Corso di Analisi delle Politiche Pubbliche A.A. 2007/2008

CAPITOLO 7 - IL PROCESSO DECISIONALE NELLE POLITICHE

PUBBLICHE. OLTRE IL RAZIONALISMO, L’INCREMENTALISMO E

L’IRRAZIONALISMO

Un tema classico nelle A.P.P. è quello delle decisioni, dei processi decisionali. Ci sono due grandi

famiglie sullo studio delle decisioni: da un lato, gli studi che mettono in relazione decisioni e potere

(chi decide?); dall’altro la relazione tra decisione e razionalità (come si decide?). Qui, troviamo

Taylor nella tradizione aziendalista, padre della teoria scientifica del lavoro; troviamo Simon, gli

economisti classici.

1. DEFINIZIONE DEI CONCETTI

Che cosa vuol dire decidere? La decisione implica un processo di selezione, vuol dire scegliere.

Nell’idea di decisione c’è anche l’idea di un’azione conseguente di impegno nella realizzazione.

Nel concetto di decisione c’è anche un concetto negativo: la decisione non è soltanto una scelta, ma

è anche una rinuncia. La decisione diventa una negazione, cioè recidere che significa, appunto,

tagliare. La decisione implica una riduzione della complessità, ma per fare ciò bisogna tagliare: si

trattiene una soluzione e se ne scartano altre. Quindi, primo elemento definitorio che gli autori ci

ricordano è che il processo decisionale è un processo di selezione; si badi, però, che la selezione

non risponde solo a criteri di razionalità, m anche a criteri di potere. La decisione, spesse volte, è il

frutto di una lotta di potere, politica. La selezione, in fondo, caratterizza anche il processo di

formulazione delle politiche. Che differenza c’è allora, tra formulazione delle politiche e processo

decisionale? Gli autori danno una soluzione dicendo che la differenza principale è basata sul

numero degli attori: mentre le prime è un processo più politico, più aperto dove si trovano più attori,

anche sociali; nelle seconde si trovano attori prevalentemente istituzionali, burocratici.

La decisione è un processo di canalizzazione, cioè si decide nell’ambito di regole. La decisione in

parte è una selezione libera, discrezionale e in parte è una scelta vincolata dalle regole procedurali

che si devono utilizzare. Ci sono due tipi di regole decisionali: alcune sono a livello micro, cioè

dipendono dall’organizzazione degli uffici, degli apparati, delle burocrazie; altre sono a livello

macro, cioè dipendono dal sistema di governo.

(SCHEMA VETO PLAYER)

Ogni decisore vorrebbe avere le mani libere: meno vincoli ha, più rapidamente ed efficacemente

decide. In realtà, si sa che molte volte i decisori sono vincolati. I Veto Player sono degli attori che

vincolano i decisori, sono degli attori che condizionano, limitano lo spazio di libertà del decisore.

Quindi, tutto ciò che limita gli spazi di decisione di un attore, dal punto di vista della scienza

politica, possono essere chiamati Veto Players (punti di veto, punti di blocco del processo

decisionale). I Veto Player sono di due tipi: Istituzionali, cioè attori dotati di potere di veto

incorporati nelle regole decisionali; Partitici, cioè gli attori di potere di veto di tipo politico o

partigiano. Un sistema di governo può avere molti o pochi Veto Players istituzionali e partitici. Il

sistema di governo dove il sistema decisionale è più forte è quello Inglese (prototipo del

premierato), perché l’esecutivo tende a predominare sul Parlamento e perché i governi sono

monopartitici; all’opposto vi possono essere o i Paesi dove i sistemi di governo hanno più punti di

blocco (Italia).

2. MODELLI DECISIONALI

Si prenda la partita a crocket di “Alice nel Paese delle Meraviglie” come metafora della razionalità

dei processi decisionali. Uno dei temi importanti è il rapporto tra la razionalità e la decisione. Questi

ultimi viene vista come una scelta, quindi una serie di comportamenti, che dovrebbe produrre un

37

Corso di Analisi delle Politiche Pubbliche A.A. 2007/2008

esito razionale. Il gioco di crocket è irrazionale, perché non ci sono regole in quanto ognuno va per

conto proprio anche se in questo caos c’è una razionalità: l’imprevedibilità di gioco è funzionale a

far vincere la Regina. Allora, si può giocare in un gioco dove non ci sono regole, dove i giocatori

entrano ed escono, le mosse sono del tutto improvvisate e sconfusionate? Dunque, si può giocare ad

un gioco simile? Apparentemente la risposta sembra essere NO, poiché è un gioco irrazionale, ma

l’aspetto interessante è che molti sostengono che i processi decisionali reali a volte assomigliano a

questi giochi caotici, cioè nella realtà, molte volte, sono molto meno razionali di come o di quanto

si pensi. La cosa interessante di questo argomento è quello di riflettere il rapporto tra razionalità e

decisione. Nella teoria dell’organizzazione quello che abbiamo visto nella cd partita di crocket è

chiamata anarchie organizzate. Questa espressione sembra un controsenso, ma invece non lo è

perché nello stesso gioco, di cui abbiamo fatto l’esempio, comunque un’organizzazione c’è: ci sono

gli strumenti da gioco e in ogni caso si gioca allo stesso gioco anche se in maniera irrazionale.

Un’altra metafora che viene utilizzata per descrivere questa partita di crocket, la si troverà proprio

nei processi decisionali: è la metafora del modello del bidone della spazzatura, del cestino dei rifiuti

che viene utilizzata per descrivere processi decisionali caotici.

ACCORDO SUGLI OBBIETTIVI

CERTEZZE SUI MEZZI, SULLE Elevato Basso

ALTERNATIVE, (situazione parametrica) (situazione strategica)

CONSEGUENZE Razionalità: sinottica Razionalità: incrementale

Elevata Processo: programmato Processo: negoziato

(informazione completa) Decisione: ottimizzante Decisione: accettabile

Stile decisionale: calcolo Stile decisionale: cooperazione

Situazione: routine algoritmo Situazione: interdipendenza

Razionalità: limitata Razionalità: “pattumiera”

Bassa Processo: pragmatico Processo: caotico

(informazione incompleta) Decisione: soddisfacente Decisione: casuale

Stile decisionale: giudizio Stile decisionale: improvvisazione

Situazione: incertezza Situazione: ambiguità

E’ stato detto che decidere vuol dire scegliere, il che significa scartare alcune soluzioni piuttosto che

altre. La decisione implica anche dei decisori, cioè delle persone che scelgono che hanno degli

obiettivi. Qualunque decisione può essere analizzata guardando a due cose: a) al numero di attori

coinvolti; b) all’accordo che questi attori hanno rispetto agli obiettivi. Quindi, quando si sceglie la

prima cosa che ci richiede è “scegliere per fare cosa?” Naturalmente, su ogni obiettivo decisionale

ci può essere un accordo o un conflitto, si parlerà dunque di un accordo elevato o basso. Quando

l’accordo è elevato si parla di situazione parametrica, cioè da una cosa che è fissa, l’obiettivo è

fisso. Accanto all’accordo si hanno anche una serie di questioni da prendere in considerazione. La

decisione ha a che fare con un obiettivo, con un fine che si vuole raggiungere, ma anche con i

mezzi; quando si decide non ci si pone il problema di “cosa” si vuole scegliere, ma anche il

problema del “come” si vuole scegliere. E’ un problema chiamato “la chiarezza dei mezzi”, delle

alternative, previsione delle conseguenze. Dunque, si può avere un’informazione è elevata

(completa) o bassa (incompleta). Se si mettono assieme questi due parametri l’accordo sugli

obiettivi e la certezza relativa alle risorse e ai mezzi, quindi alla fattibilità, si hanno quattro

situazioni decisionali. Vediamo di vedere quali sono.

Con la SITUAZIONE DI RAZIONALITA’ SINOTTICA (pura o perfetta) non solo si è

d’accordo sugli obiettivi, ma si ha una chiara consapevolezza delle risorse, dunque si avrà ua

decisione ottimizzante. Il dramma di questa situazione di razionalità è che è troppo perfetta per

essere umana, ecco perché Simon la chiamava razionalità olimpica.

Quindi, volendo continuare il ragionamento di Simon sembrerebbe più realistica la

SITUAZIONE DI RAZIONALITA’ LIMITATA. Secondo il politologo, l’uomo non è un

animale ottimizzante, ma si comporta in una maniera molto più semplice. L’uomo è un animale

38

Corso di Analisi delle Politiche Pubbliche A.A. 2007/2008

soddisfacente, cioè che cerca la soddisfazione piuttosto che l’ottimizzazione. Dunque, si decide in

maniera molto approssimativa, si avrà una decisione soddisfacente. Simon afferma che l’uomo è

dotato di una razionalità limitata perché è la stessa mente dell’uomo che è limitata, il tempo è

limitato. Anche se non si hanno i mezzi, se non si è in grado di valutare tutte le alternative

(informazione incompleta), si decide ugualmente oppure si utilizzano delle strategie per decidere.

Il modello di Simon fu ripreso negli anni ’60 da alcuni politologi, in particolare da Lindblom. Il

ragionamento di questo studioso sembra essere più articolato, parlando di una SITUAZIONE DI

RAZIONALITA’ INCREMENTALE Egli si pone la questione di capire come effettivamente

vengono prese le decisioni delle PP. AA. Tendono ad essere scarsamente innovative. Cerando di

capire questa cosa, si accorge che le decisioni, spesse volte sono caratterizzate non soltanto da ciò

che diceva Simon (razionalità limitata), ma sono anche caratterizzate da una situazione strategica,

cioè anche gli obiettivi dei decisori sono contrastanti. Allora, in un contesto in cui non è chiara la

situazione, vi sono obiettivi incerti, la razionalità diventa incrementale. Incrementale vuol dire un

cambiamento a piccoli passi; una visione si dice incrementale poiché si sposta poco da quella

precedente. In situazione di conflitto sugli obiettivi, si media e le decisioni si discostano poco da

quelle precedenti. Il processo si basa sulla negoziazione e qui si avrà una decisione accettabile: si

raggiunge una decisione quando si è tutti d’accordo e l’incrementalismo prova a descrivere proprio

come funzionano molte PP.AA.. Naturalmente c’è una critica forte a questo approccio: si dice che

l’incrementalismo spiega le decisioni di routine, quotidiane, ma non dice nulla sulle grandi

decisioni. Ci fu un tentativo di risposta a questa questione da parte del sociologo Etzioni diede vita

ad un modello chiamato mixed scanning dove si diceva sostanzialmente che le decisioni vengono

prese tenendo conto sia di aspetti innovativi sia di aspetti di routine. Il problema

dell’incrementalismo è che non riesce a spiegare il cambiamento, se non il cambiamento evolutivo

per piccoli passi.

L’ultimo modello è quello della partita di crocket di Alice nel Paese delle Meraviglie, ossia

la SITUAZIONE DI RAZIONALITA’ “PATTUMIERA” (modello caotico). Qui, la decisione

diventa un processo casuale. Razionalità pattumiera, perché deriva da una metafora tratto un po’

dallo sport che si pratica negli uffici in America, cioè quello di appallottolare le carte e buttarle nel

cestino. Il ragionamento è: in base a quale logica le carte arrivano nel cestino? In base alla logica

casuale. Ci sarà una carta che parte prima, una che parte dopo; qualcuna andrà fuori, qualcuna andrà

dentro; insomma, tutto diventa caotico, casuale. Ecco perché si parla di modello “pattumiera” o

modello di “bidone della spazzatura” (garbage can model). Le cose affluiscono, non seguendo una

logica razionale, ma seguendo una logica casuale; anzi, gli autori che vengono citati nel testo

dicono che: “i processi decisionali dipendono dall’ordinamento temporale delle preferenze”. Ciò

significa che dipende da caso, quindi l’unica variabile fissa diventa il tempo. Qui, si avrà una

decisione casuale.

Questi quattro modelli ostili ci danno quattro figure che abbiamo ordinato secondo logiche di

allontanamento della razionalità: da una razionalità perfetta (SINOTTICA) ad una razionalità

massimamente imperfetta (PATTUMIERA). Ma esistono situazioni reali in cui si verificano

razionalità di questo tipo? Sembrerebbe di sì. Gli autori hanno inventato questo modello studiando i

processi decisionali nei consigli di facoltà di alcune università americane. Questi quattro modelli

sono stati utilizzati tradizionalmente per descrivere i processi decisionali.

Alcuni studiosi hanno sostenuto che non esiste una razionalità in assoluto, ma che la razionalità va

sempre situata, cioè in una determinata situazione può essere razionale comportarsi in un certo

modo anziché in un altro. La razionalità, dunque, diventa situazionale, cioè agganciata al contesto in

cui gli attori agiscono. Ma se si accetta l’idea che la razionalità è situazionale, si deve accettare

anche l’idea che ci si può confrontare con modelli di scelta molto diversi tra di loro. Gli autori del

libro sostengono che esistono molte più situazioni decisionali dello quattro sopradescritte: esiste una

pluralità di modelli decisionali o , se si vuole, modelli di razionalità, delle quali solo una è di

razionalità perfetta ed una di razionalità imperfetta, mentre le altre sono razionalità di altro tipo. Per

spiegare questa situazione della pluralità delle razionalità organizzative, gli autori del testo

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Corso di Analisi delle Politiche Pubbliche A.A. 2007/2008

propongono questo secondo modello, che presuppone una serie di variabili salienti e una strategia di

analisi basata su una tipologia multidimensionale:

VARIABILE Situazione polare A Situazione polare B

1. Agente Singolo Molteplice

2. Ambiente Semplice, isolato Complesso, aperto

3. Problema Chiaro Vago

4. Informazione Completa Incompleta

5. Tempo Disponibile Limitato, urgenza

Stile razionale Stile casuale

Possibili esiti:

[1A+2A+3A+4A+5A] = Ottimizzazione (Razionalità Olimpica)

[1A+2A+3A+4B+5A] = Soddisfazione (Razionalità Limitata)

[1A+2A+3B+4B+5A] = Ricerca

[1B+2A+3A+4B+5B] = Negoziazione (vicina all’Incrementalismo di Lindblon)

[1B+2B+3B+4A+5A] = Organizzazione

…………

Agente (attore) - estremizzando, si possono avere situazioni in cui decide un solo attore o

 situazioni in cui a decidere sono molti attori, quindi c’è un problema di accordo;

Ambiente – gli attori normalmente decidono in determinati ambienti. Ci sono ambienti

 semplici, poco incerti o addirittura isolati, che non sono sottoposti a pressioni che arrivano

dall’esterno e ci sono, invece, ambienti più complessi e aperti che devono continuamente

confrontarsi con tensioni, pressioni, domande che arrivano dall’esterno;

Problema – la scelta può essere vista come un’attività di problem-solving, ma ci sono casi

 in cui il problema è chiaro o casi in cui è vago;

Informazione – questa può essere completa o incompleta;

 Tempo – che può essere disponibile o limitato.



Ovviamente, per queste variabili si è estremizzati, ma ci sono situazioni intermedie; quindi, si

potrebbe complicare ulteriormente lo schema se si introducessero situazioni intermedie. Se si

verificano tutte queste condizioni, si avrà uno stile razionale, chiamata anche razionalità perfetta

(Situazione Polare A); per converso, dall’altra parte, si avrà una situazione opposta con una

molteplicità di attori e spesso litigiosi, l’ambiente è complesso, il problema non è chiaro,

l’informazione manca e il tempo altrettanto. Qualora si verificassero queste condizioni estreme, si

avrà uno stile casuale. In una situazione di incertezza, però bisogna rompere lo stallo decisionale.

Lo stile casuale, l’affidarsi al caso o come Thomson chiamava le “strategie dell’ispirazione” sono

un modo, uno spunto per decidere, fare qualcosa; a volte lo stile casuale è lo stile che spinge a

40

Corso di Analisi delle Politiche Pubbliche A.A. 2007/2008

rompere l’incertezza. Alcune di queste situazioni intermedie sono state sintetizzate e riprodotte

subito dopo lo schema della bipolarizzazione.

Quindi, secondo questo modello si hanno una molteplicità di stili decisionali e una molteplicità di

razionalità. Il concetto di razionalità multipla, vuol dire che all’interno di una stessa organizzazione

si avranno razionalità diverse, appunto multiple. Gli autori mettono l’accento su queste situazioni

che, secondo loro, sembrano più interessanti.

A questo punto, gli autori fanno anche un’altra operazione affermando che in questo modo ci sono

troppi stili, dunque sarebbe meglio ridurre un po’ questi modelli e accontentarsi di uno stile più

significativo: molti, magari sono meno rilevanti. Allora fanno un’operazione ricorrendo ad una

tavola a doppia entrata, riducendo la complessità degli stili a quattro modelli:

Una soluzione alternativa



[agente, ambiente] Complessità del sottosistema di policy o complessità strategica



[problema, informazione, tempo] (Cogenza) Stringenza dei vincoli o complessità tecnica

(fattibilità) Complessità del sottosistema di policy

Alta Bassa

Aggiustamento Ricerca della soddisfazione

(Cogenza) Alta incrementale

Stringenza dei

vincoli Aggiustamento Ricerca

Bassa ottimizzante razionale

La complessità bassa, come se il decisore fosse uno solo e stringenza dei vincoli bassa, quindi

abbiamo le risorse; dunque si avrà uno stile razionale. All’opposto, secondo gli autori, si trova un

Aggiustamento incrementale, per comparazioni limitante, quando la complessità del sottosistema è

alta e i vincoli sono alti. Nello schema precedente, non avremo trovato questi, ma avremmo trovato

lo stile casuale (modello spazzatura). Poi si hanno le due situazioni intermedie: la Ricerca della

soddisfazione, tipica di Simon, e l’aggiustamento ottimizzante. 41

Corso di Analisi delle Politiche Pubbliche A.A. 2007/2008

CAPITOLO 8 - L’ATTUAZIONE DELLE POLITICHE. “POLICY DESIGN”

E SCELTA DEGLI STRUMENTI DI “POLICY”

1. DEFINIZIONE DEI CONCETTI

Argomento di cui si tratterà in questo capitolo riguarda l’attuazione delle politiche:

Il funzionamento dei sistemi politici Emissioni negli

ambienti interni

Immissioni Conversione e internazionale

Domande Estrattive Estrattive

C C

Distributive Distributive

U U

Regolative Regolative

L L

Articolazioni Aggregazione Formulazione Esecuzione e Simboliche Simboliche

e

T T

Amm.ne

Sostegni giudiziaria

U U

delle politiche

R R

Interessi Interessi Politiche Ambienti Sicurezza

A A

interni e interna e

internaziona internaziona

li le

P P

precedenti

O O

L L

Cambiamenti Libertà

I I

endogeni negli interna e

T T

ambienti internaziona

I I

interni e le

C C

internazionali

A A

Circuiti di retroazione

Questo schema è stato elaborato da Aldmond & Powell, proponendo una, tra le più interessanti,

analisi della politica in termini sistemici, anzi richiamandosi a Parsons, che parlava si

strutturalfunzionalismo, loro chiamarono il loro approccio strutturalfunzionalista. Questo per dire

che le politiche costituiscono un processo. Sullo schema, vi è una fase d’ingresso; una formulazione

delle politiche; poi c’è l’esecuzione delle politiche. In questo schema, la formazione delle politiche

si trova alle articolazioni ed interessi, mentre manca, invece, il riferimento alla fase decisionale,

perché tratto da un testo di scienza politica ci si è fermati all’analisi generale alla formulazione delle

politiche. La formulazione delle politiche è un passo importante della decisione, ma non è certo il

passo dal quale derivano la qualità degli esiti, cioè gli effetti che le politiche producono. Tra

formulazione, decisioni ed esiti ci sono tante cose, ma c’è sicuramente una fase molto importante,

appunto la fase dell’attuazione. Qui, c’è anche una certa discussione sul termine da utilizzare: che

cosa vuol dire attuazione delle politiche? Il termine che viene spesse volte utilizzato è un termine

inglese Implementation (in italiano Implementazione) che significa messa in opera, attuazione,

realizzazione. Quali sono le considerazioni che si possono fare parlando del processo di

42

Corso di Analisi delle Politiche Pubbliche A.A. 2007/2008

implementazione? Diciamo che le osservazioni da fare sono due: rispetto alla vita di una politica, le

decisioni sono soltanto un punto iniziale; per quanto le buone decisioni siano razionali, in realtà le

decisioni, da sole, non producono effetti, ma producono effetti come conseguenza della messa in

opera. Nella tradizione europea, l’idea di implementazione non esisteva o, meglio, esisteva un altro

concetto: quello di esecuzione. Nell’idea di esecuzione, tradizionalmente, c’era l’idea di una

amministrazione che riduceva il suo ruolo ad applicare, quasi meccanicamente, decisioni, norme

prodotte dal legislativo, dal Governo. Si è cominciati a porsi il problema se l’esecuzione fosse

davvero neutrale o meno, o se nella fase dell’esecuzione le politiche possono essere cambiate,

stravolte, modificate. Con il concetto di implementazione si vuole uscire da questa visione passiva

dell’attuazione delle politiche. Il successo della parola deriva dal fatto che l’implementazione è un

termine dove il confine tra decisione ed esecuzione non è così netto, anzi addirittura anche nella

fase esecutiva si prendono continuamente decisioni, in cui le politiche possono cambiare. C’era

Simon, già alla fine degli anni ’40, diceva che tra decisione ed esecuzione non c’è una netta frattura,

non c’è chi decide e chi esegue in maniera passiva, ma c’è un continuum, cioè che chi esegue ha

sempre spazi decisionali; d’altra parte anche chi decide ha compiti esecutivi. Alcuni studiosi

italiani, alcuni anni fa, dissero che le decisioni sono dei semilavorati: il prodotto finito lo da

l’implementazione. Dal passaggio al semilavorato al prodotto finito c’è sempre un valore aggiunto,

cioè quello che viene introdotto dall’implementazione.

2. LA REALTA’ NELL’IMPLEMENTAZIONE DELLE POLITICHE

E’stato detto che implementazione significa messa in opera, attuazione, realizzazione; si è

cominciati a ragionare anche di quali siano i problemi dell’implementazione, cosa succede dal

passaggio decisione alla vera e propria messa in opera. Nello schema, in particolare nell’elenco

puntato, ci sono dei punti critici del processo di implementazione e fa capire che in realtà non è un

processo meccanico, ma è un processo molto dinamico: per esempio, innanzitutto, la natura dei

problemi. Ci sono problemi che è facile tradurre, quindi anche decisioni che è facile tradurre, ma ci

sono problemi anche molto più difficili. L’implementazione richiede professionalità e

discrezionalità che non è facile controllare. Quindi, la distinzione importante che fanno i politologi

è tra compiti burocratici, di routine rispetto alle quali l’implementazione non crea problemi; ma ci

sono tutte le attività di servizio rispetto alle quali, invece, l’implementazione crea problemi. Allora,

la natura dei problemi cambia l’implementazione. Le politiche pubbliche hanno un grosso difetto:

sono politiche che vogliono produrre cambiamenti sociali. Normalmente, una politica pubblica

incide sul comportamento di individui o di gruppi. L’organizzazione e le capacità dell’apparato

amministrativo: le decisioni le prendono i politici. Questi ultimi svolgono una funzione di indirizzo

e di controllo; i dirigenti la funzione di gestione e di coordinamento. In linea di massima siamo

d’accordo che le decisioni l prendono i politici, però è sicuramente vero che l’implementazione

spetta agli apparati amministrativi. Allora qui, entra un’altra variabile: la qualità. La capacità di

reazione dei destinatari: le politiche hanno dei destinatari e questi a volte reagiscono; a volte le

accettano, anzi si attivano per facilitarne l’applicazione, talvolta, invece reagiscono negativamente.

Consenso alla politica: ci sono politiche che sono sostenute, mentre altre hanno un sostegno debole.

Queste sono alcune indicazioni che ci ricordano quanto possa essere difficile un’implementazione,

tanto difficile che negli anni recenti si sono utilizzati due termini nuovi per parlare di implementazione:

implementation as evolution (implementazione come evoluzione) – l’implementazione non è

1) mai una cosa rigida. All’inizio l’implementazione era vista come un qualcosa di rigido, via

via se ne è avuta una visione sempre più aperta. Le politiche talvolta vengono radicalmente

trasfigurate dall’implementazione;

implementation as translation (implementazione come translazione) – la traduzione non è mai

2) un’opera semplice e meccanica, ma implica un continuo adattamento, una ricostruzione di significato.

43

Corso di Analisi delle Politiche Pubbliche A.A. 2007/2008

Tutti questi nuovi concetti, anche quello di policy learning (apprendimento di policy), sono tutti

modi per dire come il concetto di implementazione è un concetto complesso, difficile e aperto.

Naturalmente, da questa complessità, apertura e difficoltà derivano degli aspetti negativi:

l’implementazione è difficile; ma derivano anche degli aspetti positivi, in quanto l’implementazione

può essere una novità , consente di innovare, di adattare meglio la decisione al territorio, ai

beneficiari. Quindi, in questa apertura del processo di implementazione vi sono sia aspetti negativi

sia aspetti positivi. Il concetto di implementazione nasce come superamento di una visione

meccanica e passiva dell’esecuzione e delle decisioni delle norme. L’implementazione nasce per

spiegare i fallimenti delle politiche, cioè perchè alcune politiche, rispetto alle quelli noi credevamo

delle buone decisioni, falliscono quando producono gli effetti. Da qui, l’attenzione per

l’implementazione. Nella teoria dell’organizzazione più recente, ci sono stati alcuni studiosi che

hanno proposto il cd modello dell’azionismo: questi sostenevano che nel buon funzionamento di

un’organizzazione, privata o pubblica, non è tanto importante la decisione, ma è importante

l’applicazione, l’impegno a realizzare le decisioni, appunto l’azionismo.

3. APROCCI NELL’IMPLEMENTAZIONE DELLE POLITICHE

Ci sono stati vari modi di interpretare il processo di implementazione. In particolare, nella

letteratura politologia si è parlato di due modelli:

TOP-DOWN BOTTON –UP

L’implementazione TOP-DOWN è qualcosa che va dall’alto verso il basso. Quindi, è un

processo fortemente verticale e coordinato. L’idea di questa implementazione è che i decisori,

quando decidono, dovrebbero anche avere in mente di controllare le variabili cruciali per

l’esecuzione.

Rappresentazione schematica del modello TOP-DOWN

Obiettivi e Standards Comunicazioni

interorganizzattive e

capacità di controllo P

E

R

F

Caratteristiche Disposizione degli O

dell’agenzia implementetors R

amministrativa M

A

N

C

E

Condizioni

economiche, politiche

Risorse e sociali

A valle si ha la performance, cioè l’esito dell’implementazione; a monte si ha la decisione. Chi

decide deve, innanzitutto, tener conto di due variabili cruciali: obiettivi e standards. Questi se sono

44

Corso di Analisi delle Politiche Pubbliche A.A. 2007/2008

confusi, poco chiari, vaghi è ovvio che l’implementazione sarà caotica. Bisogna verificare se gli

obiettivi sono tradotti in criteri, in qualche modo misurabili. Per quanto riguarda la seconda

variabile, le risorse, bisogna verificare se si è a disposizione di ciò o meno. Un decidere che tenga

conto delle risorse è un decidere strategico. Poi ci sono una serie di variabili intermedie: condizioni

economiche-politico-sociali (contesto); caratteristiche dell’agenzia amministrativa (burocrazia);

comunicazioni interorganizzative e capacità di controllo sta per capacità delle amministrazioni di

lavorare assieme, di coordinarsi. Ogni organizzazione ha due facce: a) infraorganizzativa

(funzionamento al proprio interno); b) interorganizzativa (funzionamento con altre organizzazioni).

Le politiche pubbliche, spesse volte, sono politiche condominiali, cioè politiche che gestite da più

attori e quindi sorge un problema di far lavorare assieme questi attori. Disposizione degli

implementors: qui, ci si chiede quale possa essere l’orientamento degli attuatori, degli

implementatori (flessibilità/rigidità; risultato/norma). Da tute queste cose deriva la performance,

anzi è prodotta dalla conformance: se si riescono tutte queste variabili, si produce una performance

positiva.

I limiti del modello TOP-DOWN, sostanzialmente, sono questi:

a) la capacità di controllo stringente dei decisori incarna la “nobile menzogna della Scienza

dell’amministrazione tradizionale”, cioè l’idea che i decisori potessero controllare in

maniera capillare le burocrazie e sappiamo che no è così (controllo debole);

b) I programmi spesso contengono una pluralità di fini – non c’è un solo obiettivo, bensì più

obiettivi e si rischia la non chiarezza degli stessi;

c) Non sono infrequenti politiche simboliche – politiche che vengono decise, perché hanno una

importante visibilità, ma che non sia ha nessuna intenzione di realizzare;

d) I programmi possono essere erronei quanto più sono razionalistici – vi possono essere

decisioni non buone;

e) Si possono avere casi di attuazione anche senza programmi – qui, è importante sottolineare

la differenze che ch’è tra “innovazione” e “riforme”: le riforme dovrebbero produrre

innovazione, però quando si realizzano non sempre producono esiti, anzi, molte volte

abbiamo riforme senza innovazione (c’è la legge, ma non è cambiato nulla). Vi sono anche

contesti organizzativi, amministrativi, in cui si produce una innovazione, ma senza riforma;

f) Si enfatizzano troppo le disfunzioni “tecniche” o di programma [volontà politica,

malaorganizzaione e deficit tecnologico: Giannini] ma si dimenticano i riflessi della c.d.

autoamministrazione – i primi studiosi dell’implementazione erano giunti alla conclusione

che quanto più lungo è la catena dell’implementazione, tanto più è rischiosa la distorsione,

cioè quanto più sono i passaggi dalla decisione all’impatto, tanto più ci possono essere

errori. Per autoamministrazione si vuole intendere quell’apparato che utilizza energie,

risorse per autoriprodursi, piuttosto che per riprodurre servizi (non tutte le risorse che

arrivano nell’amministrazione si traducono in servizi, ma per esigenze interne

all’organizzazione).

Se il modello TOP-DOWN è un modello che è stato criticato, ci sono altri modelli di

implementazione. Il modello alternativo è stato chiamato BOTTON-UP. Questo approccio dice che

la qualità dell’implementazione non dipende dalla capacità di controllo di tutte le fasi

(conformance) che vanno dalle decisioni fino all’impatto (performance), ma dipende dall’impegno,

cioè dal coinvolgimento dei beneficiari, degli attori che dovrebbero essere i bersagli delle politiche.

La programmazione negoziale viene chiamata programmazione BOTTON-UP, cioè una politica che

nasce dal basso; appunto, una politica in cui ci si trovano molti attori e dove la strategia decisionale

prevalente è la mediazione, l’accordo, la negoziazione. 45

Corso di Analisi delle Politiche Pubbliche A.A. 2007/2008

TOP-DOWN e BOTTON-UP sono due modelli tradizionali per vedere la pianificazione, per vedere

l’implementazione.

4. GIUSTIFICAZIONI LOGICHE DELLA SCELTA DEGLI STRUMENTI [DI “POLICY”]

( rif. CAPITOLO 4)

In realtà, nel libro si propone una terza alternativa di implementazione. Innanzitutto, bisogna dire

che il processo di implementazione consiste nella scelta dei mezzi amministrativi, cioè nella scelta

degli strumenti di policy che i decisori, una comunità utilizza per realizzare le proprie politiche.

Le policies (o l’azione amministrativa) possono essere analizzate secondo il loro CONTENUTO

(tipo di policy)……. Ma possono essere analizzate guardando anche agli strumenti utilizzati per

realizzare le politiche.

Da tempo gli studiosi hanno puntato l’attenzione su questi temi:

I metodi di pilotaggio politico: divieti, incentivi, beni e servizi, procedimenti, conseguenze

1. indotte attraverso apparati pubblici (Offe; Scarpf)

Gli strumenti di gestione amministrativa: norme imperative o divieti, permessi,

2. trasferimenti, incentivi positivi o negativi, offerta diretta di beni e servizi (Mayntz)

l’utensileria di policy: “il tesoro”, autorità o poteri legali, posizione nodale (per acquisire

3. informazioni), strutture organizzative (Hood)

In tutti questi casi gli strumenti di policy richiamano il rapporto tra l’amministrazione e l’ambiente

sociale su cui si esercita la sua azione e per cui produce qualcosa.

In generale, il policy making e, in particolare, l’implementazione può essere visto come la SCELTA

DELLO STRUMENTO o DELLA COMBINAZIONE DI STRUMENTI più appropriati per …

1) l’OBIETTIVO DA RAGGIUNGERE …

2) tenendo in considerazione i LIMITI e le POSSIBILITÀ dei diversi “utensili” così come…

3) le CONSEGUENZE POLITICHE del loro uso, in termini di efficienza-efficacia, equità,

legittimità, consenso…..

Insomma, uno strumento di policy è qualunque mezzo, risorsa organizzativa che i decisori

utilizzano per raggiungere certi obiettivi.

 La proposta di Howlett e Ramesh: la classificazione degli strumenti di policy usando il livello di

coinvolgimento da parte dello stato 46

Corso di Analisi delle Politiche Pubbliche A.A. 2007/2008

alto Coinvol

STRUMENTI Erogazione diretta

COERCITIVI Impresa e controllo pubblico

Regolazione

gi

me

nt Tasse e tariffe

o

STRUMENTI Aste per i diritti di proprietà

del

MISTI Sussidi

Informazioni ed esortazioni

l

o

S

ta

t

o Mercati

STRUMENTI Organizzazioni di volontariato

VOLONTARI Famiglie e Comunità

basso

Dunque, ci sono strumenti che prevedono un maggiore coinvolgimento dello Stato e ci sono

strumenti che prevedono un minore coinvolgimento dello Stato; in altri termini, gli autori utilizzano

il criterio della VOLONTARIETA’/OBBLIGATORIETA’. Vi sono strumenti volontaristici, cioè

meno coattivi dove lo Stato è meno presente e ci sono strumenti più vincolanti dove lo Stato è

presente. Sostanzialmente, si organizzano gli strumenti in base al grado di coinvolgimento dello

Stato, avendo così tre famiglie di strumenti sopraelencati e schematizzati.

politiche appaltate ad attori non statali) – [ESTERNALIZZAZIONE]

STRUMENTI VOLONTARI ( VANTAGGI SVANTAGGI

- non comportano costi, - non sono adatti per problemi

- è difficile prevedere complessi

La famiglia e la comunità alternative - comportano iniquità

- incontrano sostegno - si scaricano sulle donne

- non sono burocratizzati - rendono invisibile il problema

- sono un mezzo efficiente di - tendono a burocratizzarsi

erogazione - possono diventare costosi

- assicurano flessibilità, per lo stato

Il volontariato (non-profit) velocità di risposta, - non sono adatti per problemi

sperimentazione complessi

- comportano equità - non coprono tutti i settori

- rafforzano il capitale sociale

(la comunità)

- con i beni privati è - non funziona per i beni

efficiente pubblici

Il mercato - limita i prezzi in caso di - incontra difficoltà con i beni

concorrenza semi-pubblici o beni

- può assicurare una certa collettivi

qualità - è altamente iniquo

(politiche da parte di attori statali) – [INTERNALIZZAZIONE]

STRUMENTI COERCITIVI VANTAGGI SVANTAGGI

- si risolve in standard - distorce le attività private ed

47

Corso di Analisi delle Politiche Pubbliche A.A. 2007/2008

- interdice l’uso o il possesso economiche

di prodotti indesiderati - inibisce l’innovazione e la

- è efficiente in termini ricerca

amministrativi - è rigida e poco adattabile

La regolazione - favorisce il coordinamento - non è possibile regolare tutto

- adatta in situazioni di crisi (colonizzazione dei mondi

- richiede una agenzia vitali)

amministrativa - l’applicazione può essere

costosa

- policy-making legalistico

- è efficiente con beni e servizi - può essere difficile

troppo costosi per i privati controllare la gestione

- le I.P. possono semplificare - sono inefficienti perché non

Le imprese a controllo pubblico un ricco tessuto regolativi soggette al fallimento

- richiedono meno informazione - spesso agiscono in

- finanziano la spesa pub. condizioni monopolistiche

- richiede poca informazione - rigidità organizzativa

- economie di scala - politicizzazione

- internalizzazione delle - perdono di vista i

L’erogazione diretta transizioni costi/efficienza

- conflitti interni agli apparati

[volontarietà/obbligatorietà]

STRUMENTI MISTI VANTAGGI SVANTAGGI

- è di facile attuazione - troppo debole

- è un buon punto di inizio - richiede altri strumenti

Informazione ed esortazione - può essere facilmente (regolativi o sanzioni

modificata o abbandonata positive o negative)

- è in linea con la cultura democratica

- incentiva certi - richiedono fonti di

comportamenti finanziamento ad hoc

- sono flessibili - richiede molte informazioni

- incoraggiano l’innovazione - richiedono tempi lunghi, non

Sussidi (finanziamenti, agevolazioni, - i costi di amministrazione si adattano in tempi di crisi

voucher, prestiti) non sono elevati (con pochi - possono essere ridondanti

beneficiari) - non sono facili da eliminare

- sono politicamente

accettabili (costi collet.)

- le aste consentono di - favoriscono la speculazione

limitare l’uso di un bene - favorisce comportamenti

rendendo possibile utilizzi disonesti

alternativi - elevati costi di applicazione

- facilità di attuazione - sono inique

- sono flessibili

Aste - garantiscono che le attività

non desiderabili si verifichino

nelle quantità fissate

- Facili da attuare e spingono i - occorrono molte

Tasse e tariffe contribuenti a trovare informazioni

(trattenute sul reddito, incentivi alternative - producono distorsioni

negativi, tariffa d’uso, esternalità - Sono incentivo a ridurre le - comportano costi

negative) esternalità negative amministrativi

- Favoriscono l’innovazione - non sono efficaci in tempi di

- Sono flessibili e adattabili crisi

- creano scontento

In linea molto generale, per realizzare le politiche si possono utilizzare questi strumenti o un mix di

questi strumenti. L’interrogativo centrale è: quale criterio utilizzano i decisori per scegliere quale

strumento di policy utilizzare? Ci sono due risposte a questo interrogativo. Per spiegare la scelta si

può ricorrere a due prospettive: 48