Analisi delle politiche pubbliche - Studio

Corso di analisi delle politiche pubbliche A.A. 2007/2008

Introduzione

Presentare il corso di analisi delle politiche pubbliche per certi versi è molto semplice, per altri è un po' più complicato di quanto non ci si aspettasse: è semplice per chi ha studiato scienza politica e quindi l'analisi delle politiche pubbliche è sostanzialmente uno sviluppo, un appendice della scienza politica. In realtà, l'A.P.P. è una scienza sociale relativamente nuova che ha una sua autonomia, si è ben consolidata e che, sostanzialmente, si muove nell’ambito dell’area politologica.

L’A.P.P. è un po’ complessa se la si guarda da altri punti di vista. Innanzitutto, è una disciplina, un ambito di specializzazione di ricerca che tende a travalicare i confini. Ha una vocazione interdisciplinare o, addirittura polidisciplinare. Quando si studia A.P.P. necessariamente ci si confronta con altre discipline, altre prospettive. In un certo qual modo, è un insegnamento alla moda che si è diffuso rapidamente venendo da una matrice anglosassone, americana e in Europa ha trovato degli sviluppi originali in vari paesi, quali l’Italia.

Anche i sociologi si cominciano ad occupare di A.P.P., addirittura, a Roma si costituisce un dottorato in sociologia delle politiche pubbliche. Tra la metà e la fine degli anni ’90 si verifica un primo segnale di forte istituzionalizzazione di questa materia. Succede che gli autori italiani cominciano a produrre importanti testi di A.P.P. quali, nel ’96, “Dizionario delle Politiche Pubbliche” di Capano e Giuliani. Nel 2001, la Regonini ha pubblicato “Capire le Politiche Pubbliche” che probabilmente è uno dei volumi più impegnativi degli ultimi anni, una sintesi di gran parte sul pensiero delle A.P.P. sviluppatosi non solo in Italia, ma anche nel resto d’Europa.

Essa è una scienza sociale di seconda generazione che arriva tardi in Italia, ma quando arriva si crea un enorme interesse a questo ambito di ricerca. Essa viene considerata come un’acquisizione fondamentale del bagaglio culturale di chi si occupa di materie politologiche: nella formazione di un politologo è considerata come una conoscenza fondamentale.

Se è vero che oggi si arriva a studiare le politiche pubbliche, in realtà di politiche pubbliche o di politiche o, ancora, di decisioni in fondo se ne è sempre parlato. In un certo senso, noi sperimentiamo quotidianamente le politiche pubbliche. La politica ha una faccia dura, hard, forte… il potere che si esprime nei momenti di confronto amico/nemico, ma poi la politica ha una dimensione nell’ordinarietà della nostra vita, ha una dimensione più prosaica, più pragmatica che è quella che poi ci tocca perché dalla politica dipende in gran parte le nostre possibilità o, come diceva Weber, chance di vita; la mia qualità di vita dipende da politica o da assenza di politica. Le politiche incidono in qualche modo nella nostra vita; condizionano la nostra esistenza; a volte migliorano, a volte peggiorano la nostra esistenza. Il tema della politica è centrale per la vita dei cittadini, specialmente in democrazia; l’idea delle politiche è centrale anche per i politici, per chi comanda.

C’era un nostro conterraneo, Francesco di Borbone, uno degli ultimi re di Napoli diceva: “Per governare c’è bisogno di tre cose: Festa, Farina e Forca!”

• Forca: politiche regolative o di ordine;
• Farina: politiche sociali, di welfare, di benessere;
• Festa: politiche simboliche.

Egli diceva che se queste tre politiche erano ben fatte, ben combinate, erano un modo per mantenere un governo. Altro personaggio, il cancelliere tedesco di fine ‘800, Bismark disse che “ci sono due cose delle quali è meglio non sapere come sono fatte: le politiche e le salsicce!”. Nell’idea di Bismark, probabilmente, c’è che le politiche siano qualcosa di complicato, perché spesse volte riflettono interessi, lotte di potere, logiche che hanno poco a che fare con i servizi che si danno alla collettività. Allora, dal punto di vista del politologo, si deve guardare alle politiche come sono fatte per capire quali funzioni le politiche possono svolgere. Invece, di guardare agli attori e vedere ciò che fanno questi attori, si ribalta la prospettiva: noi guardiamo a ciò che produce un sistema politico, agli output di un sistema politico o ai problemi che una collettività deve affrontare. Quindi, le politiche pubbliche sono un modo di guardare in maniera nuova al funzionamento degli apparati amministrativi, dei sistemi politico-amministrativi; un guardare che parte dal basso, dagli attori, da ciò che fanno gli attori, dai problemi che dovrebbero risolvere e che non risolvono, piuttosto che partire dagli attori.

Si potrebbero sottolineare 2 aspetti: se si prende la dizione A.P.P., si deve distinguere la dimensione metodologica da quella sostantiva, cioè qual è l’oggetto di questa disciplina e come ne parla. Si tratta di interrogarsi: in che senso si parla di A.P.P.? E in che senso si parla di politiche pubbliche? Lo stesso termine politiche pubbliche ha cambiato di significato assumendo lo stesso significato sempre più complesso. Esistono diverse definizioni di politiche pubbliche: alcune sono più tradizionali, altre sono un po’ più moderne. Che cos’è, dunque, una politica pubblica? Che cosa si intende per pubblico quando ci riferiamo alle politiche?

Le politiche pubbliche sono ipotesi di soluzione dei problemi collettivi (o insieme di strumenti che si utilizzano per risolvere o tentare di risolvere alcuni problemi collettivi della politica).

• Politiche significa “linee di condotta” e ci si riferisce a linee strategiche, agli indirizzi, cioè obiettivi che si vogliono realizzare, può significare anche “decisione”. Quest’ultima accezione sembra poco, poiché le politiche non sono fatte solo di decisioni, perché implicano anche la messa in opera, l’attuazione, la realizzazione; la decisione è una parte importante della politica, ma non si finisce con essa, ma vi è l’implementazione che è ben più importante. Le politiche, dunque, sono linee di condotta, strategiche che hanno degli obiettivi che vorrebbero realizzare.
• È stato detto, però, che sono ipotesi, quindi sono linee di azione coordinate per raggiungere obiettivi ipotetici, nel senso che non è detto che si raggiunga l’obiettivo, dunque sono ipotesi da verificare in corso d’opera. Questo ha una conseguenza importante: si introduce l’elemento della valutazione delle politiche. Proprio perché sono ipotetiche, bisogna essere in grado di correggere gli eventuali errori.
• Problemi: una volta si era convinti che le politiche fossero pubbliche perché li producevano le istituzioni pubbliche, le autorità… una politica è pubblica perché la fa il pubblico: lo Stato, la Regione, la Provincia, il Comune ecc.; in realtà, pubblico è il soggetto; le politiche sono pubbliche perché le fanno quegli attori pubblici. Oggi questa idea, non è particolarmente sentita, poiché nelle società complesse c’è anche qualcos’altro che non fa riferimento alla fonte delle politiche, a chi produce le politiche, al decision maker o politic maker, cioè chi prende le decisioni, ma fa riferimento all’ambito in cui la politica incide, alla collettività nella sua interezza. Questo comporta che una politica è pubblica perché riguarda i problemi di una collettività. I problemi collettivi, dunque, vanno affrontati non solo da attori politico-istituzionali, ma anche da altri attori come le imprese, il volontariato, il sindacato attraverso logiche di partnership. Il pubblico è l’ambito di riferimento del problema di una collettività.

Dal punto di vista delle politiche pubbliche ci sono 2 parametri per valutare le politiche:

• Efficienza: una politica si dice efficiente quando si raggiungono gli obiettivi con il minimo sforzo; un’azione si dice efficiente se si riesce a massimizzare i guadagni.
• Efficacia: una politica si dice efficace se il risultato è in linea con gli obiettivi, con gli standard. Bisogna vedere se il problema è stato risolto, dunque una capacità di problem solving.

Allora, un problema è visto come una incongruenza tra un bisogno, una domanda e la capacità di risolvere quel bisogno, di rispondere a quella domanda. 2 precisazioni:

• Si parla di problemi collettivi e non individuali, cioè bisogni o domande che vengono avvertite da una comunità;
• Quando si parla di problemi collettivi, non si parla di problemi oggettivi, ma di percezione del problema nel senso che l’identificazione del problema è una “costruzione sociale”, è un processo sociale, cognitivo, politico. I problemi solo sono e richiedono una “rappresentazione strategica”, cioè una costruzione della realtà e dipende dagli interessi in campo e dalla lotta al potere.

Visione filmato: 13 variazioni su un tema barocco

Ballata di petrolieri in Val De Noto. Questo film è un documentario di parte. Agli inizi del 2000 la Regione Sicilia, in particolare l’Assessore Cuffaro, fece passare una legge in cui autorizzava alcune importanti multinazionali del petrolio a fare una serie di ricerche per stabilire l’esistenza di giacimenti di idrocarburi liquidi o gassosi (metano o gasolio). La cosa strana è che questa scelta della Regione Sicilia riguardava dei territori particolari con delle caratteristiche archeologiche molto provinciali o addirittura territori dichiarate zone dell’UNESCO con caratteristiche barocche, zone che dovevano essere indirizzate a particolari forme di sviluppo economico, quali turismo, recupero dei beni architettonici, ecc.

La cosa passa inosservata, anche all’interno della Regione Sicilia, ma ad un certo punto la vicenda viene fuori e si mette in moto un meccanismo conflittuale molto forte che spacca la Regione, gli Enti Locali: insomma, ci sono una serie di attori che si agitano; ci sono dei comitati di cittadini che si articolano ad hoc come il Comitato contro le trivellazioni e per le energie alternative che, addirittura, si collega con il Comitato “NO TAV” del Piemonte e con altri Comitati in Campania contro gli inceneritori. Si creano, dunque, molte dinamiche; nel frattempo, i petrolieri avevano comunque avuto il Decreto del Presidente della Regione Sicilia e, comunque, vanno avanti; si va incontro ad un contenzioso al TAR e poi in sede civile.

• Qual è il problema in gioco?
• Quali sono gli attori?
• Quali sono le posizioni degli attori?

Il punto del filmato, al di là delle posizioni, ci dice una cosa che dal punto di vista delle A.P.P. è fondamentale: le politiche pubbliche oggi sono maledettamente complesse. Un politologo italiano, Giorgio Freddi, utilizzava delle espressioni per parlare delle politiche pubbliche e diceva che le politiche pubbliche sono ipercomplesse, anzi sono politiche intrattabili, cioè difficili da padroneggiare e da trattare. Complesse, perché coinvolgono tanti attori, nominati e innominati nel filmato; attori privati come i petrolieri e in tema di globalizzazione ci troviamo anche di fronte ad attori internazionali con meccanismi a scatole cinesi (come diceva l’avvocato della Provincia di Siracusa) per cui si ha una struttura, ma che è incastonata, a sua volta, in altre; ci sono anche attori pubblici come la Regione, gli Enti Locali, la Provincia, i Sindaci, il Governo Centrale.

Ci troviamo di fronte ad una cosa che rende complesse le politiche di oggi, ossia il fatto che hanno carattere multilivello, cioè implicano una multilivellazione degli attori (attori interessati a livelli diversi: territoriali o istituzionali). Gli attori sono interessati a quel problema, a quella politica e che spesse volte hanno interessi radicalmente diversi: alcuni Sindaci appoggiavano la Regione, altri invece no; la Regione aveva una posizione, gli Enti Locali ne avevano un’altra. Quindi, ci si trova di fronte a politiche in cui gli attori sempre di più hanno una complessità strategica, cioè dal fatto che ci sono tanti attori, ma con interessi diversi, con obiettivi diversi, con strategie diverse e quindi attori che perseguono logiche di azione diverse. Abbiamo, dunque, attori economici, attori privati, attori pubblici, altri sono attori sociali come l’associativismo: il Comitato contro le trivellazioni e per le energie alternative, comitato di cittadini, associazioni già preesistenti che hanno preso posizioni, insomma quello che, per i politologi, costituisce il tessuto della società civile.

Le politiche sono cose molto complesse, perché coinvolgono più attori e le politiche hanno un ciclo di vita; le politiche non sono un qualcosa che si esaurisce in un certo modo, ma hanno un loro sviluppo: le politiche nascono, si attuano e producono degli effetti. Dunque, le politiche hanno uno sviluppo che si riduce, generalmente, in quattro fasi:

• Identificazione del problema (formulazione dell’agenda);
• Formulazione delle politiche (formulazione della legge);
• Implementazione (realizzazione della politica);
• Valutazione.

Queste sono quattro fasi logicamente distinte, ma interagenti tra di loro dove gli attori si affollano. Vi sono, dunque, attori che entrano e che escono dal ciclo di vita della politica; attori che si dislocano in tutto il corso di vita delle politiche. Nell’immediato ci si impegna nelle politiche, ma nel lungo periodo si ha bisogno di risorse, di tempo, di energie e, quindi, alcuni attori nel lungo periodo si afflosciano, come il caso di comitati, associazioni, lo stesso cittadino; altri soggetti utilizzano le strategie di lungo periodo per realizzare i propri obiettivi. Le politiche hanno uno sviluppo temporale e gli attori possono avere dinamiche diverse: alcuni si stancano, alcuni subentrano, alcuni cambiano gli obiettivi. Questo fenomeno ultimo è quello che Merton chiama “trasposizione dei fini” o che Weber chiama “eterogenesi dei fini”.

Le politiche sono cose diverse anche per l’identificazione del problema. Dove finisce una politica e ne inizia un’altra? Nella realtà le politiche non hanno confini certi, ma producono effetti in tanti altri settori. Riferendoci al filmato, parlando dei petrolieri, in realtà ci si trova a parlare di tante altre cose: di sviluppo, di turismo, di agricoltura, di beni culturali, di stile di vita. I politologi, oggi, dicono che le politiche sono un costrutto; non c’è una politica, non si è in grado di definire con esattezza una politica; è una costruzione mentale del ricercatore. Le politiche, in realtà, hanno uno sviluppo, hanno degli effetti, hanno una natura che non consente facilmente di definirne i confini e di circoscriverle, ma sono una costruzione anche da parte del ricercatore e di chi le osserva. Le politiche sono complesse, dunque, perché si sviluppano nel tempo di cui se ne può cambiare visione da un periodo all’altro. Le politiche possono finire per produrre effetti in altri ambiti e producono anche effetti di interdipendenza rispetto ad altri ambiti.

Capitolo 1 - Analisi delle politiche pubbliche e scienza della politica

Obiettivi della policy science

La disciplina delle A.P.P. nella sua formazione originaria nasce intorno agli anni ’30 e ’40 e comincia ad essere sistematizzata, cioè ad essere pensata in alcuni saggi di un importante politologo Harold Lasswell, tedesco che si trasferisce negli Stati Uniti durante il secondo conflitto mondiale. Egli è un personaggio di una statura scientifica-intellettuale notevole; sociologo che darà dei contributi importantissimi alla metodologia della ricerca sociale; personaggio anche eclettico, Lasswell si occupa di relazioni internazionali, di politica interna, si occupa anche di psicologia politica; dà dei contributi anche allo studio del potere. Egli ha una visione olistica, globale del sistema politico, analizzandone i vari aspetti, in particolare:

• Qualità delle democrazie – la sua convinzione è che la qualità della democrazia dipende anche dalle cose che le democrazie fanno, cioè dalle politiche che esse producono, dalle decisioni che i leaders prendono e che hanno effetti sulla collettività;
• Stabilità delle democrazie – secondo il politologo, questo secondo aspetto ha molto a che fare con la produzione delle politiche pubbliche.

A Lasswell si deve la definizione di politica, diventata un po’ un classico: “La politica è chi ottiene che cosa”. La politica, per Lasswell, è un gioco distributivo, anzi una lotta distributiva attraverso la quale alcuni gruppi ottengono delle cose. Il “che cosa si ottiene”, appunto, si ottiene attraverso le politiche. Quindi, il politologo è convinto che la politica ha a che fare molto con la produzione di politiche, di risposte, di decisioni. Le policy sono una componente importante della politica: è convinto che le politiche incidano e diano un buon rendimento alla democrazia.

C’è un’altra considerazione che porta Lasswell a concentrarsi sulle politiche pubbliche. Bisogna sapere che egli critica l’impostazione formalista degli studi storico-giuridici, che i politologi, appunto, chiamano “Costituzionalismo Metodologico”, cioè, considerare la divisione dei ruoli degli organi fissati nella Costituzione come se fosse un criterio, un metodo per spiegare come funzionano le cose. Per Lasswell non si deve guardare a come vengono divisi formalmente i poteri, ma si deve guardare al...