Amministrazione e politiche pubbliche

• CHI DECIDE, E COME?

– I modelli basati sulla prevalenza

– I modelli basati sulla relazione: i policy network

– Dal government alla governance

I MODELLI BASATI SULLA PREVALENZA

Chi decide? I modelli basati sulla prevalenza di UNA categoria di attori: Immagine

monocentrica del policy making. Modelli che enfatizzano, a-priori, il ruolo che un certo tipo di

attori esercita nei processi decisionali.

• Es. partiti (Party government)

• Es. burocrati (Bureaucratic government)

• Es. interessi (Private government)

• Es. esperti (Technocratic government)

Chi decide? I modelli basati sulla prevalenza di POCHI attori

Il neocorporativismo: è quel sistema nel quale poche e grandi organizzazioni di rappresentanza

degli interessi (riconosciute e chiamate a partecipare dal governo stesso) partecipano insieme alle

autorità pubbliche, in forma concertata, al processo di decisione e attuazione di politiche

economiche e sociali, es. la concertazione. Immagine formulata in Germania (Schmitter e Streeck);

visione opposta al pluralismo riguardo a come funziona la rappresentanza degli interessi. Le

decisioni sono il frutto delle relazioni tra tre categorie di attori:

• Governo

• Rappresentanti delle imprese

• Sindacati

– Vantaggi per i gruppi di interesse coinvolti: limitata competizione nell’esercizio della

rappresentanza

– Vantaggio per lo Stato: controllo e contenimento del conflitto sociale

I triangoli di ferro (iron triangles): è una struttura relazionale caratterizzata dalla presenza di

rapporti istituzionalizzati, anche se informali all’interno di uno specifico settore di politica pubblica

e lega gli apparati burocratici, le commissioni parlamentari e i gruppi di interesse più importanti del

settore. Immagine formulata negli Stati Uniti in contrapposizione alle teorie pluraliste del policy

making. Le decisioni sono il frutto delle relazioni tra tre categorie di attori:

• Gruppi di interesse

• Membri delle commissioni parlamentari

• Apparati burocratici

Questi attori hanno tutti interesse che le arene decisionali restino abbastanza isolate dal pubblico

scrutinio e dal controllo dell’autorità centrale (es. il Presidente). Le decisioni avvengono in base a

una serie di scambi tra queste categorie, che restano per lo più poco visibili.

I MODELLI BASATI SULLA RELAZIONE

Il sottosistema di policy: insieme di attori, ai vari livelli, che sono coinvolti in una particolare area

di policy (es. sanità, ambiente ecc.). Ogni policy ha il proprio sottosistema di policy. Le relazioni tra

attori del sottosistema (e non lo stock di risorse che essi possiedono) sono la principale unità di

analisi.

I policy network: reticolo di attori, pubblici e privati, dotati di risorse quantitativamente e

qualitativamente diverse e operanti all’interno di uno spazio definito dal problema di policy. Le

politiche pubbliche sono decise e messe in opera da reti di attori che possono essere:

– Pubblici e privati

– Posti a vari livelli istituzionali (locale, regionale, nazionale, europeo)

– Rappresentanti interessi differenti (delle diverse categorie; diffusi o concentrati; forti o deboli)

Visione configurativa e relazionale del potere: il potere non dipende solo da uno stock di risorse che

si possiede, o dalla posizione formale che si riveste in un’organizzazione, ma dalla posizione che di

volta in volta si ricopre nella rete.

Tipi di policy network

• Issue network: si presenta come l’opposto del triangolo di ferro. E’ caratterizzato da un numero

elevato di attori e dall’improbabilità che una decisione venga presa; gli attori condividono un

problema comune ma hanno difficoltà a stabilire una strategia comune per l’assenza di interessi e

prospettive future. Se non viene trovata una strategia in tempi stretti, l’issue network si dissolve.

– Elemento aggregante: la issue, il problema specifico

– Rete di solito particolarmente affollata, dove il confine tra insiders e ambiente è sfumato; la

partecipazione è alternata e sporadica

– è poco probabile che si istituzionalizzi (risolto il problema, si scioglie la rete)

• Policy community: rappresenta una vera e propria comunità in senso sociologico, composta da un

numero stabile e non elevato di attori. La capacità di sopravvivere nel tempo è elevata poiché ha

grande capacità di adattamento ai cambiamenti ambientali.

– Elemento aggregante: la comunità (di valori, territoriale…)

– Rete meno affollata; il confine tra insiders e ambiente esterno è ben marcato; la partecipazione è

stabile e continua; le relazioni sono consensuali e basate sul riconoscimento reciproco

– Di solito si istituzionalizza e permane nel tempo (costante attenzione al problema)

• Epistemic community/comunità epistemica: si riferisce all’esistenza di reti di attori che

condividono la fiducia nel metodo scientifico per l’indagine di problematiche di rilevanza sociale.

Le comunità epistemiche possono influenzare i processi decisionali dando credito ad alcune ipotesi

di soluzione dei problemi pubblici.

– Elemento aggregante: la comune credenza in teorie causali e ricette di policy (es. austerità; es.

liberalizzazioni ecc.)

Advocacy coalition: si intende il complesso degli attori appartenenti ad una varietà di istituzioni

• pubbliche e private a tutti i livelli di governo che condividono un determinato insieme di credenze

fondamentali e che cercano di manipolare le regole, le risorse finanziarie pubbliche e il personale

delle istituzioni governative al fine di raggiungere i loro obiettivi nel corso del tempo.

DAL GOVERNMENT ALLA GOVERNANCE

L’analisi dei processi decisionali e delle politiche pubbliche è stata sottoposta alla sfida di una vasta

letteratura, che traendo spunto da una certa percezione di crisi dello Stato e della capacità dei

governi, ha enfatizzato come il ruolo dei governi nei processi decisionali sia diventato meno

significativo. Il concetto utilizzato per cogliere questo presunto cambiamento è quello di

governance.

Government:

indica la struttura, le istituzioni che hanno il compito di governare

•

• politiche pubbliche come risultato di decisioni autoritative, di cui la parte pubblica ha la

responsabilità

• Concetti chiave: competenza (istituzionale); gerarchia; autorità

• Logica del comando

Governance:

indica i processi con cui si governa, il governare in concreto

•

• politiche pubbliche come risultato di interazioni tra attori di diverso tipo che si confrontano a pari

livello

• Concetti chiave: relazioni; scambio; responsabilità condivisa

• Logica del «contratto», del patto

Le politiche come cambiamenti: cos’è il polity change e come si studia;

l’importanza degli attori tra interessi e idee

Il POLICY CHANGE è un cambiamento, più o meno rapido, più o meno importante, più o meno

intenzionale, che si verifica nell’ambito di una politica pubblica (ovvero nell’insieme di azioni e

strumenti predisposti per risolvere un problema di rilevanza collettiva). Nell’ottica pluralista e

marxista, i cambiamenti delle politiche sono il prodotto consequenziale delle forze tra i gruppi e le

classi. In una prospettiva culturalista, il cambiamento delle politiche viene determinato dal

modificarsi dei rapporti tra le visioni del mondo dominanti in una società. In un’ottica neo-

istituzionalista, il cambiamento è un prodotto endogeno delle caratteristiche di un determinato

settore di politica pubblica. Le principali teorizzazioni intorno al cambiamento delle politiche

pubbliche si focalizzano o sulla rilevanza di variabili esogene oppure sulla rilevanza di variabili

endogene. Tutti questi approcci tendono a definire il cambiamento delle politiche come il

cambiamento del prodotto decisionale che si verifica in un dato momento, dando un’interpretazione

statica e riduttiva del fenomeno politica pubblica. Un’altra prospettiva di analisi diacronica del

policy change enfatizza l’intrinseca tendenza al cambiamento propria della dinamicità delle

politiche. Se qualsiasi policy è da intendere come un processo, allora “all policy is policy change”

(Hogwood & Peters 1983). Ciò che varia è l’entità del cambiamento e la sua natura.

I quesiti:

• Perché cambiano (o non cambiano) le politiche? Qual è il “motore” del cambiamento (o della

resistenza al cambiamento)? Quali sono i fattori che spiegano perché si cambia (e quanto si

cambia)?

• Come classificare i cambiamenti di policy? Gli ESITI del policy change.

IL PERCHE’ DEL CAMBIAMENTO: Il policy change tra interessi e idee (power vs. puzzlement)

Il dominio degli interessi

– Comportamenti guidati dal self interest, che è la molla principale per l’azione di individui e

organizzazioni.

– Preferenze date, fisse, formatesi al di fuori dei processi decisionali (esogene). I comportamenti

possono cambiare per adattarsi a nuove circostanze (ovvero strumentalmente), ma le preferenze

rimangono stabili.

– Dinamiche decisionali come prodotto dei rapporti di forza esistenti.

– Focus su una concezione di politica centrata sul concetto di “potere” il cambiamento avviene se

c’è un cambiamento degli interessi dominanti

Tuttavia…

• La politica non è solo power ma anche puzzlement collettivo (ovvero ricerca di soluzione a

problemi collettivi)

• Gli interessi, le preferenze, sono davvero “dati” una volta per tutte? O possono mutare nel corso

dei processi decisionali grazie all’interazione con altri attori e con l’ambiente?

• La razionalità strumentale è davvero l’unica che guida i comportamenti? O c’è spazio anche per

altri tipi di razionalità, di natura più riflessiva, affettiva ecc.?

• Le coalizioni di attori a sostegno di alcune soluzioni di policy si formano solo per un comune self-

interest? O contano anche le credenze? (es. epistemic communities)

Il ruolo delle idee

• Cosa si intende per idee

– Idee come sistema di valori (giudizi di valore)

– Idee come repertorio cognitivo (giudizi di fatto)

• 3 livelli di credenza (ovviamente interconnessi)

– Livello macro: ideali; ideologie; sistema di valori dominante; concezioni sul dover essere del

mondo (assimilabile ai giudizi di valore): es. socialismo vs. liberismo (cambiamento solo se

CONVERSIONE)

– Livello meso: credenze sulle teorie causali dietro a un problema di policy, sulle strategie che

occorre adottare, sui rapporti mezzi-fini: es. interventismo statale vs. affidamento