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Amministrazione e politiche pubbliche

Appunti di Amministrazione e politiche pubbliche basati su appunti personali del publisher presi alle lezioni della prof.ssa Cavallini dell’università degli Studi di Bologna - Unibo, Facoltà di Scienze politiche, Corso di laurea magistrale in politica amministrazione e organizzazione. Scarica il file in formato PDF!

Esame di Amministrazione e politiche pubbliche docente Prof. D. Cavallini

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ESTRATTO DOCUMENTO

– status quo

– pressioni esterne (es. UE)

– “mode” del momento (es. NPM, decentramento ecc.)

• Ciò fa sì che spesso la scelta dello strumento non sia accompagnata da una attenta riflessione sui

suoi effetti

si assiste spesso all’assemblaggio di strumenti differenti, provenienti da tradizioni

- amministrative diverse

trionfo del “policy mix”, ovvero decisioni di policy fondate su un pluralismo, talvolta

- incoerente di strumenti.

L’implementazione: insieme delle azioni dirette al raggiungimento di obiettivi posti da precedenti

decisioni di policy. Lo studio dell’implementazione delle politiche origina dai lavori di Pressman, di

Wildavsky e di Bardach (anni Settanta). Il loro obiettivo era quello di spiegare l’implementation

deficit cioè la difficoltà mostrata da alcuni programmi di politica pubblica di raggiungere gli effetti

desiderati negli USA. Danno origine a un dibattito su come disegnare un programma di politica

pubblica (policy design) in modo da evitare la distorsione dei fini. Il dibattito si è articolato tra

fautori di un approccio TOP-DOWN e fautori di un approccio BOTTOM-UP. I primi erano

sostenitori della tesi che per evitare distorsioni si deve prestare particolare attenzione al contenuto

della decisione politica. I secondi, invece, focalizzano l’attenzione sui gruppi dei destinatari delle

politiche e sulle burocrazie in carico dell’attuazione e sul loro contesto di riferimento, le loro

percezioni e lo loro interazioni.

La valutazione:

DEFINIZIONI:

• Def. Suchman (1967): La valutazione è il “Metodo per la determinazione (basata su opinioni,

documenti, dati soggettivi e oggettivi) dei risultati (desiderabili o indesiderabili, temporanei o

permanenti, immediati o a lungo termine) raggiunti da un’attività” (nel nostro caso una POLITICA

PUBBLICA)

• Elementi chiave della valutazione delle politiche pubbliche:

– Attività volta ad esprimere un giudizio rispetto ai risultati

– Il giudizio deve essere supportato da un metodo esplicito, guidato da alcune ipotesi di impatto e

basato su dati empirici.

– L’obiettivo è un qualche miglioramento della politica pubblica

Tuttavia…

• La valutazione in realtà è un’attività costante nei processi decisionali (e quindi a monte e durante,

e non solo a valle)

• Anche se si basa su criteri predefiniti e su tecniche e metodologie adeguate, la valutazione si

appoggia in ogni caso a delle teorie causali o a dei paradigmi, e in quanto tale è una attività

intrinsecamente politica (anche se i valutatori sono indipendenti)

• Ciò non significa che la valutazione sia inutile o impossibile; ma semplicemente che anch’essa è

un’attività costitutiva dei processi decisionali. Pertanto, per produrre effetti di apprendimento o di

enlightenment per gli attori e l’opinione pubblica, occorre che vi siano condizioni di contesto

favorevoli.

Gli oggetti della valutazione:

a) I risultati

Output (prodotti “fisici”) (EFFICIENZA: rapporto mezzi impiegati/output prodotti)

• Outcomes (esiti sostantivi) (EFFICACIA: qualità degli esiti rispetto agli obiettivi)

• Impatto (tutti i possibili effetti di una politica pubblica, anche in altri settori o sul sistema

politico)

b) Il processo: Si esaminano i metodi, le regole, e le procedure impiegati durante l’attuazione dei

programmi.

Gli scopi della valutazione:

• Ex ante: viene fatta nella fase iniziale di una politica pubblica. L’obiettivo è supportare i decisori

nella selezione tra due o più alternative d’azione disponibili, per scegliere quella da realizzare in

futuro. (Es. analisi costi/benefici; creazione/simulazione di scenari; analisi SWOT…)

• In itinere: viene fatta nel corso dell’attuazione della politica. Si basa sul monitoraggio

dell’andamento nel corso del tempo, per individuare i fattori critici ed eventualmente “correggere il

tiro”.

• Ex post: viene fatta alla fine del processo di messa in opera. Ha il compito di analizzare quali sono

stati gli esiti di un intervento e quali fattori li hanno determinati. Lo scopo è quello di favorire

l’apprendimento dall’esperienza per affrontare meglio gli interventi successivi.

I valutatori delle politiche: possono essere di tre tipi

attori indipendenti dal sistema politico che ha prodotto le decisioni (banca mondiale)

• attori interni al sistema a forte legittimazione tecnica o politica (istat)

• attori attivamente protagonisti del processo decisionale (partiti politici)

Valutazione come apprendimento: La valutazione delle politiche pubbliche dal punto di vista

dell’apprendimento consiste in un processo iterativo in cui gli attori apprendono attivamente la

natura dei problemi di policy e delle loro soluzioni. Tramite l’apprendimento, gli attori di policy

sono portati a modificare le loro posizioni e a mutare i loro stili d’azione. La valutazione, grazie

all’apprendimento che ne deriva, può riaprire il processo di policy, sia rimettendone in discussione

strumenti e premesse, sia portando ad aggiustamenti del tiro in corso d’opera.

APPRENDIMENTO: si fa riferimento ai processi di modificazione degli obiettivi e degli

strumenti contenuti nelle politiche pubbliche, in risposta alla rilevazione degli errori cumulati

nell’esperienza passata, all’acquisizione di nuove informazioni. Modificazione consapevole degli

strumenti di policy che si sono dimostrati inefficaci, ma anche eventualmente delle premesse stesse

all’azione di politica pubblica, ovvero delle teorie causali adottate. Non esiste una precisa

definizione terminologica, quindi bisogna selezionare le principali teorie per definire meglio il

concetto. In particolare, è possibile identificare almeno cinque distinte accezioni del fenomeno:

• prescrittiva: dimensione evidenziata da Wildavsky, per il quale l’apprendimento inteso

come la possibilità di correggere gli errori rilevati durante l’implementazione dei

programmi si erge a finalità principale dell’analisi delle politiche. L’accezione prescrittiva

di questa definizione emerge dalla stretta correlazione tra valutazione e apprendimento.

Analizzando il cattivo funzionamento di alcuni programmi pubblici americani, W. Dimostra

come le agenzie governative sostituiscano frequentemente gli scopi dichiarati con scopi

maggiormente raggiungibili, attraverso la continua ridefinizione dei problemi.

L’apprendimento scaturisce dal graduale avvicinamento delle tecniche alla soluzione.

• adattivo-comportamentale: apprendimento come risposta, non necessariamente

consapevole, ad uno stimolo percepito (es. replicazione di soluzioni che in passato hanno

avuto successo). Dimensione evidenziata da Heclo che si sofferma a lungo sulla relazione

tra programmi governativi e apprendimento politico, muovendo dall’assunto che nella sfera

politica gli individui non solo agiscono in termini di lotta per il potere ma spendono

numerose energie nell’acquisire mezzi di conoscenza per orientare la propria azione.

L’apprendimento viene dunque definito come un’alterazione del comportamento in risposta

a qualche stimolo percepito.

• cognitiva: apprendimento come alterazione relativamente persistente delle intenzioni o del

comportamento, che risulta dall’esperienza e che implica la revisione dei sistemi di

credenza individuali e collettivi. Dimensione evidenziata da Sabatier e Jenkins-Smith che

definiscono l’apprendimento come un’alterazione persistente delle intenzioni o del

comportamento che risulta dall’esperienza e che implica il raggiungimento o la revisione

degli scopi contenuti nei sistemi di credenza individuali e collettivi. Sabatier e Jekins-Smith

ritengono che la differenziazione di diversi tipi di cambiamento consente di cogliere un

insieme rilevante di fenomeni ed eventi che sfuggono quando si accentra l’attenzione solo

sui cambiamenti epocali o sulle riforme complessive delle politiche pubbliche.

L’introduzione del concetto di sistema di credenza assume notevole rilevanza in quanto

sposta il processo da una dimensione esterna ad una dimensione interna. La struttura dei

sistemi di credenza si articola in 3 livelli e ad ognuno di questi gli autori associano un tipo

particolare di apprendimento, segnato da un minore o maggiore grado di difficoltà.

il primo è il livello normativo, a questo livello è difficile che il cambiamento prenda forma,

1. a fronte della pervasività degli assiomi valoriali, la cui esistenza tende ad essere data per

scontata.

il secondo è il livello che comprende le politiche e le pratiche d’azione attivate dagli

2. individui per conseguire gli obiettivi, il cambiamento avviene più rapidamente.

il terzo include gli aspetti secondari, le decisioni e le routines ausiliarie al perseguimento

3. dei fini, il cambiamento avviene più rapidamente.

• strumentale: apprendimento come deliberato tentativo di adattare gli obiettivi e le tecniche

di policy alla luce delle conseguenze delle politiche passate, per migliorare l’efficacia

dell’intervento pubblico. La classificazione più celebre ed efficace è quella formulata da

Peter Hall (1993) nella sua analisi sul cambiamento di politica macroeconomica in UK;

Hall propone una tripartizione dei cambiamenti di politica pubblica, suggerisce, dunque, di

disaggregare il concetto identificandone tre livelli distinti strettamente connessi con tre

gradazioni del cambiamento:

Nell’apprendimento di primo tipo varia soltanto il contesto cioè le condizioni degli

1. strumenti a disposizione lasciando inalterati gli strumenti stessi e gli obiettivi

Nell’apprendimento di secondo tipo avviene il riorientamento degli strumenti, insieme al

2. contesto, ma rimangono immutati gli obiettivi di fondo

Nell’apprendimento di terzo tipo si ha una modifica più profonda e radicale poiché muta il

3. contesto, le tecniche e i fini perseguiti. Questo tipo di cambiamento è denominato “sociale”

e implica la mobilitazione di un numero variegato di attori come gruppi di interesse, partiti

politici, esperti, giornalisti e liberi cittadini

• analogica: apprendimento come emulazione di esperienze maturate in altri contesti, a cui si

guarda perché insoddisfatti del funzionamento dei programmi in corso (lesson drawing).

Chi apprende?:

• Singoli individui (impatto limitato)

• I network di specialisti del settore (locus privilegiato dell’apprendimento)

• Le istituzioni nel loro complesso (processo di medio-lungo periodo e solo a certe condizioni)

Natura dell’apprendimento:

Endogeno: l’apprendimento e l’impulso al cambiamento originano all’interno del processo e al

sottosistema di policy (es. insoddisfazione per gli strumenti e le procedure esistenti);

Esogeno: l’apprendimento e l’impulso al cambiamento sono originati da mutamenti negli ambienti

esterni alla policy (es. crisi finanziaria; mutamento politico; cambio di maggioranza ecc.)

Il policy change tra variabili esogene e variabili endogene:

• Variabili esogene al processo di policy

– Mutamento delle condizioni strutturali (es. economiche, finanziarie, fisiche…)

– Mutamento delle condizioni politiche (es. cambiamento coalizione di governo, crisi sistema

politico ecc.)

– Mutamento dovuto a pressioni esterne (es. UE, crisi internazionale ecc.)

• Variabili endogene al processo di policy

– Fallimenti di policy

– Mutamenti nella formulazione del problema

– Avvento di imprenditori di policy in posizioni rilevanti

– Sopraggiunta disponibilità di “ricette” alternative

Apprendimento ed esiti del policy change:

– Cambiamenti di primo ordine: semplici interventi di aggiustamento incrementale nell’uso o nel

disegno di alcuni strumenti di politica pubblica, mantenendo però immutata la natura dello

strumento, la strategia, la “teoria causale”, gli obiettivi.

– Cambiamenti di secondo ordine: si modifica l’armamentario degli strumenti di policy nel suo

complesso, mantenendo però gli obiettivi originari.

– Cambiamenti paradigmatici (paradigm shift): in seguito all’apprendimento le politiche vengono

completamente trasformate. Mutamento non solo degli strumenti (mezzi), ma anche della

formulazione del problema e degli obiettivi ultimi dell’intervento (fini). Si ha in questo caso un

cambiamento di paradigma di policy, che investe definizione del problema, obiettivi e soluzioni.

STUDIO DELLE POLITICHE PUBBLICHE:

Tratti distintivi: studiare le politiche pubbliche significa porre al centro della ricerca le azioni

intraprese dalle autorità pubbliche per affrontare, rinviare o eludere i problemi sorti in un

determinato ambito. Gli studi sulle politiche pubbliche condividono alcune caratteristiche di fondo:

• L’unità analitica è costituita da uno specifico problema di pubblica rilevanza. Gli elementi

centrali della ricerca sono le caratteristiche della situazione che occorre modificare, le decisioni o

le reazioni non intenzionali degli attori, le loro risorse, le loro difficoltà.

• Interdisciplinarietà delle politiche pubbliche, infatti, gli interventi pubblici richiedono la

considerazione di diversi apporti disciplinari. Allo studioso di politiche pubbliche non si richiede

di possedere tutte le competenze necessarie ma si richiede di capire e integrare i punti di vista

degli esperti nei settori specifici che interessano quella particolare politica pubblica.

• I confini di una politica pubblica non sono oggettivi, scontati ed evidenti, ogni problema di

policy può avere agganci e sovrapposizioni con molti altri settori. Il ricercatore ha l’importante

compito di delimitare l’oggetto di indagine.

• Molteplicità di filtri utilizzabili per selezionare i fatti significativi nella ricostruzione di una data

politica pubblica.

Lo sviluppo storico: lo studio delle politiche pubbliche affonda le sue radici nella cultura politica

americana.

• All’inizio del secolo, il movimento progressista aspirava ad un approccio scientifico dei problemi

sociali.

• Nel 1951, Lasswell coniò il termine policy sciences per far riferimento al ruolo cruciale della

conoscenza rispetto alle decisioni pubbliche.

• Nella seconda metà degli anni 50, la Corte Suprema ricorse a delle ricerche sociali prima di

dichiarare incostituzionale la segregazione razziale.

• Negli anni delle presidenze di Kennedy (1961) e Johnson (1964) vi è il tentativo di sviluppare la

dotazione tecnica dell’amministrazione.

• Tra il 1967 e il 1970, le principali università americane avevano inaugurato corsi di politica

pubblica.

• Gli anni 70 segnano un importante punto di svolta rispetto alla convinzione che l’intervento

pubblico potesse trarre giovamento dall’introduzione di un approccio più scientifico ai problemi

sociali, dall’adozione di tecniche di programmazione più complesse e da metodi razionali di

gestione del personale.

• Negli anni 80, cresce la domanda di ricerche nel settore delle politiche pubbliche.

Italia, i perché di un ritardo: Nel nostro paese, lo studio delle politiche pubbliche è stato

riconosciuto come un autonomo campo di ricerca solo a partire dalla seconda metà degli anni 80. Le

ragioni di questo ritardo sono molteplici:

• Nel vocabolario italiano esiste un unico termine “politica” per far riferimento sia alle relazioni tra

autorità pubbliche, leader di partito, elettori sia per far riferimento alle linee di intervento

predisposte in determinati settori. Mentre nei paesi anglofoni esistono due termini “politics” e

“policy” per far riferimento a queste due diverse sfere di attività con rilevanza pubblica. Quindi, per

la nostra lingua è quasi dato per scontato quello che in altri contesti sembra essere un problema di

ricerca ovvero capire se esiste una relazione tra la politica (politics) e le politiche (policies).

• Il ritardo dello sviluppo degli studi di politica in Italia è dovuto anche al fatto che si pensava che il

loro approccio tendesse a rimuovere il problema della dislocazione del potere.

Articolazioni interne: bisogna considerare due dimensioni, la prima fa riferimento alle opzioni

metodologiche di fondo che possono privilegiare un approccio deduttivo oppure induttivo; la

seconda riguarda le finalità della ricerca che possono essere prescrittive o descrittive.

• Le ricerche che adottano una metodologia di tipo deduttivo mirano a semplificare le condizioni alla

base delle politiche pubbliche, elaborando modelli sintetici capaci di dare conto dei principali nessi

causali.

• Le ricerche che adottano una metodologia di tipo induttivo mirano a rappresentare il più possibile la

realtà della varietà dei processi decisionali, delle loro possibili trasformazioni, delle conseguenze

non previste ecc. L’obiettivo è la scoperta di ambiti di interazione significativi.

• Le ricerche che adottano finalità prescrittive hanno come obiettivo quello di migliorare la capacità

di intervento dei policy makers.

• Le ricerche che adottano finalità descrittive sono quelle che forniscono una rappresentazione

accurata dei processi e che ampliano la nostra conoscenza in merito alle interazioni tra attori

coinvolti nelle decisioni pubbliche.

Il contributo di Lasswell allo sviluppo dei policy studies: Lasswell (1951) individua tre elementi

cruciali per un nuovo approccio allo studio dei fenomeni politici:

– Multidisciplinarietà

– Orientamento problem-solving

– Finalità non solo descrittiva (studio DEL policy making), ma anche esplicitamente normativa

( studio PER IL policy making)

POLICY MAKING (studio del): letteralmente “processo di politica pubblica”. Rappresenta il

settore dello studio delle politiche pubbliche più vicino per interessi di ricerca alla scienza della

politica ed alla sociologia politica.

• Con la scienza della politica condivide il medesimo interesse di ricerca, ovvero, i fenomeni

politici che però vengono delineati, definiti e investigati in maniera diversa. La scienza politica

studia il fenomeno politico accentrando l’attenzione sul ruolo funzionale di istituzioni e

organizzazioni oppure su specifici tipi di comportamenti e fenomeni che condizionano

dall’esterno il formarsi delle decisioni politiche; invece, il policy making individua proprio nella

politica pubblica l’oggetto privilegiato della sua analisi, e quindi focalizza la sua attenzione su

ciò che i governi fanno o non fanno, studia la politica in azione.

La domanda cruciale è: che cosa succede durante i processi decisionali? Chi partecipa? Con quali

risorse? (Lasswell: “who gets what, when and how”)

– Idea centrale: lo studio delle politiche ci aiuta a capire meglio come funzionano le istituzioni

pubbliche

– Ruolo dell’analista: ricostruire empiricamente i contorni, le fasi, gli attori e le loro relazioni

nell’ambito dei processi decisionali (Metafora del biologo).

– Proposito: Formulare modelli più realistici per l’interpretazione di come le società complesse

affrontano situazioni critiche, e riguardo ai rapporti tra cittadini e istituzioni politiche negli Stati

contemporanei (è il polo più vicino alla scienza politica).

Lo studio del policy making può essere suddiviso in 3 filoni:

• Filone focalizzato sull’outputs: gli outputs sono le determinanti delle politiche pubbliche. Gli studi

sugli outputs inizialmente erano volti ad individuare le variabili maggiormente influenti nel

determinare gli esiti dei processi decisionali;

• Filone focalizzato sul contenuto e il Filone focalizzato sul processo delle politiche privilegiano

una prospettiva interpretativa basata sulla focalizzazione degli elementi costitutivi delle politiche.

Studiare il policy making significa porre al centro dell’attenzione gli elementi costitutivi dell’azione

di policy: gli attori partecipanti, le loro caratteristiche, le loro interazioni, le regole decisionali, gli

stili, le legacies, le caratteristiche sulle questioni del tappeto.

• Attenzionare gli attori partecipanti significa concentrarsi sulle interazioni tra diversi attori che

sono dotati di differenti ruoli e legittimazioni. Si cerca di capire attraverso quali modalità queste

interazioni danno origine a determinate decisioni.

• Attenzionare gli stili decisionali significa concentrarsi sulle modalità attraverso cui vengono

trattati i processi di policy.

La descrizione del policy making consente di perseguire due fini:

• Da una parte, mette a fuoco le modalità concrete attraverso cui si sviluppano i processi politici e

quindi mettendo in luce il reale dipanarsi dei processi decisionali, gli attori che realmente

agiscono, le interazioni che tra questi hanno luogo, le poste in gioco, le risorse di cui gli attori

dispongono

• Dall’altra parte, consente di ricostruire i processi decisionali che riguardano uno specifico

problema pubblico ai diversi livelli di governo; quindi permette di avere una visione completa,

dotata di profondità spaziale e temporale, del fenomeno politico.

Studio per il policy-making: l’analisi prescrittiva delle politiche pubbliche si spinge oltre la

previsione di risultati futuri, fornendo raccomandazioni in maniera automatica sulle azioni da

intraprendere.

– La domanda cruciale è: Come migliorare le politiche e i loro risultati?

– Idea centrale: studiare le politiche pubbliche è necessario perché esse talvolta mancano i loro

obiettivi, e spesso producono risultati non del tutto soddisfacenti

– Ruolo dell’analista: esaminare i processi di formulazione delle politiche pubbliche in chiave

diagnostica/terapeutica + interesse ad approfondire gli aspetti tecnici della progettazione e della

valutazione delle politiche (Metafore del medico e dell’ingegnere). Es. consulenti, think tanks,

istituti di ricerca

– Proposito: migliorare i risultati dell’azione pubblica e/o ridurne i fallimenti. Dare suggerimenti ai

decisori rispetto alle possibili soluzioni, agli strumenti utilizzabili, alla formulazione degli obiettivi

di policy.

Gli attori delle politiche pubbliche: Governo, interessi, governance

Il linguaggio della politica trae alcuni termini dal vocabolario della drammaturgia. Nel linguaggio

drammaturgico, l’attore è colui che agisce sulla scena interpretando una certa parte, nello studio

delle politiche, gli attori di policy (individuali o collettivi) sono proprio gli elementi che

caratterizzano il decorso della politica, con le loro interpretazioni, ruoli, azioni e interazioni. Gli

attori teatrali, recitando, danno vita al dramma, gli attori delle politiche, agendo, danno vita e

contenuto alle politiche stesse. Bisogna chiedersi, a questo punto, quali attori fanno parte delle

politiche pubbliche. L’impostazione del problema concernente gli attori rilevanti delle politiche

pubbliche dipende dalla definizione di politica pubblica da cui muove il ricercatore nella sua

indagine. E’ opportuno soffermarsi su un particolare criterio di distinzione ovvero quello fondato

sul ruolo imputato ai poteri pubblici, perché ci pare il più utile per ragionare sugli attori di policy.

Possiamo individuare due tipi di definizioni di politica pubblica che identificano due modalità di

raffigurare e rappresentare il contesto di azione e il numero degli attori dei processi di policy.

• Il primo tipo considera centrale il ruolo del potere pubblico. La politica pubblica viene

considerata come il prodotto del governo o di un’altra autorità pubblica dotata di legittimazione

formale. Gli attori considerati sono quindi quelli che hanno una legittimazione istituzionale.

• Il secondo tipo è fondato su una concezione delle politiche pubbliche che le caratterizza per la

presenza di una pluralità di soggetti senza distinguere tra la loro natura privata o pubblica. Gli

attori istituzionali non sono gli unici protagonisti rilevanti nei processi di policy.

Dunque, da una parte vi sono immagini fortemente strutturate del policy making in cui viene

presupposta la presenza di un attore dominante capace di indirizzare il decorso delle politiche;

dall’altra vi sono immagini policentriche che enfatizzano il carattere aperto, non strutturato,

indeterminato dei processi di policy cui corrisponde la presenza di una molteplicità di attori e di

interazioni tra questi ed è proprio da queste interazioni che dipende il decorso del processo. Gli

attori considerati dominanti nelle immagini tradizionali, in questa prospettiva, si incontrano, si

scontrano, cooperano e confliggono con altri attori. Questo secondo tipo di attori è sintetizzato nel

concetto di “policy network”.

• TIPI DI ATTORI E LORO RISORSE

In linea teorica-analitica sono individuabili alcune categorie di attori:

–Gli attori al governo

– i burocrati/apparati amministrativi

– i partiti politici

– i gruppi di interesse e di pressione

– i cittadini (in varie forme; es. filone su democrazia partecipativa/deliberativa)

– altri attori (es. organizzazioni di ricerca; mass media)

• CHI DECIDE, E COME?

– I modelli basati sulla prevalenza

– I modelli basati sulla relazione: i policy network

– Dal government alla governance

I MODELLI BASATI SULLA PREVALENZA

Chi decide? I modelli basati sulla prevalenza di UNA categoria di attori: Immagine

monocentrica del policy making. Modelli che enfatizzano, a-priori, il ruolo che un certo tipo di

attori esercita nei processi decisionali.

• Es. partiti (Party government)

• Es. burocrati (Bureaucratic government)

• Es. interessi (Private government)

• Es. esperti (Technocratic government)

Chi decide? I modelli basati sulla prevalenza di POCHI attori

Il neocorporativismo: è quel sistema nel quale poche e grandi organizzazioni di rappresentanza

degli interessi (riconosciute e chiamate a partecipare dal governo stesso) partecipano insieme alle

autorità pubbliche, in forma concertata, al processo di decisione e attuazione di politiche

economiche e sociali, es. la concertazione. Immagine formulata in Germania (Schmitter e Streeck);

visione opposta al pluralismo riguardo a come funziona la rappresentanza degli interessi. Le

decisioni sono il frutto delle relazioni tra tre categorie di attori:

• Governo

• Rappresentanti delle imprese

• Sindacati

– Vantaggi per i gruppi di interesse coinvolti: limitata competizione nell’esercizio della

rappresentanza

– Vantaggio per lo Stato: controllo e contenimento del conflitto sociale

I triangoli di ferro (iron triangles): è una struttura relazionale caratterizzata dalla presenza di

rapporti istituzionalizzati, anche se informali all’interno di uno specifico settore di politica pubblica

e lega gli apparati burocratici, le commissioni parlamentari e i gruppi di interesse più importanti del

settore. Immagine formulata negli Stati Uniti in contrapposizione alle teorie pluraliste del policy

making. Le decisioni sono il frutto delle relazioni tra tre categorie di attori:

• Gruppi di interesse

• Membri delle commissioni parlamentari

• Apparati burocratici

Questi attori hanno tutti interesse che le arene decisionali restino abbastanza isolate dal pubblico

scrutinio e dal controllo dell’autorità centrale (es. il Presidente). Le decisioni avvengono in base a

una serie di scambi tra queste categorie, che restano per lo più poco visibili.

I MODELLI BASATI SULLA RELAZIONE

Il sottosistema di policy: insieme di attori, ai vari livelli, che sono coinvolti in una particolare area

di policy (es. sanità, ambiente ecc.). Ogni policy ha il proprio sottosistema di policy. Le relazioni tra

attori del sottosistema (e non lo stock di risorse che essi possiedono) sono la principale unità di

analisi.

I policy network: reticolo di attori, pubblici e privati, dotati di risorse quantitativamente e

qualitativamente diverse e operanti all’interno di uno spazio definito dal problema di policy. Le

politiche pubbliche sono decise e messe in opera da reti di attori che possono essere:

– Pubblici e privati

– Posti a vari livelli istituzionali (locale, regionale, nazionale, europeo)

– Rappresentanti interessi differenti (delle diverse categorie; diffusi o concentrati; forti o deboli)

Visione configurativa e relazionale del potere: il potere non dipende solo da uno stock di risorse che

si possiede, o dalla posizione formale che si riveste in un’organizzazione, ma dalla posizione che di

volta in volta si ricopre nella rete.

Tipi di policy network

• Issue network: si presenta come l’opposto del triangolo di ferro. E’ caratterizzato da un numero

elevato di attori e dall’improbabilità che una decisione venga presa; gli attori condividono un

problema comune ma hanno difficoltà a stabilire una strategia comune per l’assenza di interessi e

prospettive future. Se non viene trovata una strategia in tempi stretti, l’issue network si dissolve.

– Elemento aggregante: la issue, il problema specifico

– Rete di solito particolarmente affollata, dove il confine tra insiders e ambiente è sfumato; la

partecipazione è alternata e sporadica

– è poco probabile che si istituzionalizzi (risolto il problema, si scioglie la rete)

• Policy community: rappresenta una vera e propria comunità in senso sociologico, composta da un

numero stabile e non elevato di attori. La capacità di sopravvivere nel tempo è elevata poiché ha

grande capacità di adattamento ai cambiamenti ambientali.

– Elemento aggregante: la comunità (di valori, territoriale…)

– Rete meno affollata; il confine tra insiders e ambiente esterno è ben marcato; la partecipazione è

stabile e continua; le relazioni sono consensuali e basate sul riconoscimento reciproco

– Di solito si istituzionalizza e permane nel tempo (costante attenzione al problema)

• Epistemic community/comunità epistemica: si riferisce all’esistenza di reti di attori che

condividono la fiducia nel metodo scientifico per l’indagine di problematiche di rilevanza sociale.

Le comunità epistemiche possono influenzare i processi decisionali dando credito ad alcune ipotesi

di soluzione dei problemi pubblici.

– Elemento aggregante: la comune credenza in teorie causali e ricette di policy (es. austerità; es.

liberalizzazioni ecc.)

Advocacy coalition: si intende il complesso degli attori appartenenti ad una varietà di istituzioni

• pubbliche e private a tutti i livelli di governo che condividono un determinato insieme di credenze

fondamentali e che cercano di manipolare le regole, le risorse finanziarie pubbliche e il personale

delle istituzioni governative al fine di raggiungere i loro obiettivi nel corso del tempo.

DAL GOVERNMENT ALLA GOVERNANCE

L’analisi dei processi decisionali e delle politiche pubbliche è stata sottoposta alla sfida di una vasta

letteratura, che traendo spunto da una certa percezione di crisi dello Stato e della capacità dei

governi, ha enfatizzato come il ruolo dei governi nei processi decisionali sia diventato meno

significativo. Il concetto utilizzato per cogliere questo presunto cambiamento è quello di

governance.

Government:

indica la struttura, le istituzioni che hanno il compito di governare

• politiche pubbliche come risultato di decisioni autoritative, di cui la parte pubblica ha la

responsabilità

• Concetti chiave: competenza (istituzionale); gerarchia; autorità

• Logica del comando

Governance:

indica i processi con cui si governa, il governare in concreto

• politiche pubbliche come risultato di interazioni tra attori di diverso tipo che si confrontano a pari

livello

• Concetti chiave: relazioni; scambio; responsabilità condivisa

• Logica del «contratto», del patto

Le politiche come cambiamenti: cos’è il polity change e come si studia;

l’importanza degli attori tra interessi e idee

Il POLICY CHANGE è un cambiamento, più o meno rapido, più o meno importante, più o meno

intenzionale, che si verifica nell’ambito di una politica pubblica (ovvero nell’insieme di azioni e

strumenti predisposti per risolvere un problema di rilevanza collettiva). Nell’ottica pluralista e

marxista, i cambiamenti delle politiche sono il prodotto consequenziale delle forze tra i gruppi e le

classi. In una prospettiva culturalista, il cambiamento delle politiche viene determinato dal

modificarsi dei rapporti tra le visioni del mondo dominanti in una società. In un’ottica neo-

istituzionalista, il cambiamento è un prodotto endogeno delle caratteristiche di un determinato

settore di politica pubblica. Le principali teorizzazioni intorno al cambiamento delle politiche

pubbliche si focalizzano o sulla rilevanza di variabili esogene oppure sulla rilevanza di variabili

endogene. Tutti questi approcci tendono a definire il cambiamento delle politiche come il

cambiamento del prodotto decisionale che si verifica in un dato momento, dando un’interpretazione

statica e riduttiva del fenomeno politica pubblica. Un’altra prospettiva di analisi diacronica del

policy change enfatizza l’intrinseca tendenza al cambiamento propria della dinamicità delle

politiche. Se qualsiasi policy è da intendere come un processo, allora “all policy is policy change”

(Hogwood & Peters 1983). Ciò che varia è l’entità del cambiamento e la sua natura.

I quesiti:

• Perché cambiano (o non cambiano) le politiche? Qual è il “motore” del cambiamento (o della

resistenza al cambiamento)? Quali sono i fattori che spiegano perché si cambia (e quanto si

cambia)?

• Come classificare i cambiamenti di policy? Gli ESITI del policy change.

IL PERCHE’ DEL CAMBIAMENTO: Il policy change tra interessi e idee (power vs. puzzlement)

Il dominio degli interessi

– Comportamenti guidati dal self interest, che è la molla principale per l’azione di individui e

organizzazioni.

– Preferenze date, fisse, formatesi al di fuori dei processi decisionali (esogene). I comportamenti

possono cambiare per adattarsi a nuove circostanze (ovvero strumentalmente), ma le preferenze

rimangono stabili.

– Dinamiche decisionali come prodotto dei rapporti di forza esistenti.

– Focus su una concezione di politica centrata sul concetto di “potere” il cambiamento avviene se

c’è un cambiamento degli interessi dominanti

Tuttavia…

• La politica non è solo power ma anche puzzlement collettivo (ovvero ricerca di soluzione a

problemi collettivi)

• Gli interessi, le preferenze, sono davvero “dati” una volta per tutte? O possono mutare nel corso

dei processi decisionali grazie all’interazione con altri attori e con l’ambiente?

• La razionalità strumentale è davvero l’unica che guida i comportamenti? O c’è spazio anche per

altri tipi di razionalità, di natura più riflessiva, affettiva ecc.?

• Le coalizioni di attori a sostegno di alcune soluzioni di policy si formano solo per un comune self-

interest? O contano anche le credenze? (es. epistemic communities)

Il ruolo delle idee

• Cosa si intende per idee

– Idee come sistema di valori (giudizi di valore)

– Idee come repertorio cognitivo (giudizi di fatto)

• 3 livelli di credenza (ovviamente interconnessi)

– Livello macro: ideali; ideologie; sistema di valori dominante; concezioni sul dover essere del

mondo (assimilabile ai giudizi di valore): es. socialismo vs. liberismo (cambiamento solo se

CONVERSIONE)

– Livello meso: credenze sulle teorie causali dietro a un problema di policy, sulle strategie che

occorre adottare, sui rapporti mezzi-fini: es. interventismo statale vs. affidamento al mercato

– Livello micro: credenze sugli aspetti strettamente strumentali e routinari, sulle procedure da

utilizzare, sugli aspetti secondari dell’azione politica. Solo su questi due livelli può verificarsi un

cambiamento nel corso del processo di policy tramite.

FINESTRA DI POLICY: rappresenta un intervallo temporale in cui si verificano le condizioni o si

realizza l’opportunità per la formulazione di una politica pubblica. Alcune finestre di policy si

aprono con un certo grado di regolarità e prevedibilità mentre altre sono il frutto di avvenimenti

contingenti. Si parla di problem window quando l’opportunità decisionale viene creata

dall’emergere di tematiche capaci di convogliare con forza l’interesse pubblico. Si parla, invece, di

political window quando l’incontro fra i tre tipi di flusso viene sollecitato da mutamenti avvenuti

sul piano politico.

POLICY LEGACY: insieme degli elementi costitutivi di una politica pubblica che i decisori

ereditano dal passato. L’eredità di una politica pubblica racchiude quella particolare configurazione

istituzionalizzata di problemi, soluzioni, strumenti, attori partecipanti, destinatari e stili di policy

che è venuta a delinearsi attraverso il sedimentarsi e cumularsi delle decisioni prese in passato. Ciò

implica che i policy makers del presente non abbiano davanti un foglio bianco in cui scrivere le

proprie preferenze ma le loro scelte sono vincolate dall’eredità di politica pubblica. Quando un

nuovo governo inizia la sua attività non si chiede quale è il problema ma quale è la storia. La policy

legacy è considerata da molti studiosi un vincolo costrittivo tanto rilevante da ritenere che i

cambiamenti che si verificano nelle politiche pubbliche siano il prodotto diretto dell’eredità di

politica pubblica, senza che i decisori abbiano alcun margine di scelta autonoma. D’altra parte,

analizzando le dinamiche concrete dei processi di politica pubblica emerge la forte e strutturale

ambiguità del ruolo attribuibile alla policy legacy. Essa incide nel determinare i vincoli all’interno

dei quali gli attori possono elaborare teorie causali e perseguirne la realizzazione. Il comportamento

degli attori non è determinato esclusivamente dalla policy legacy poiché la valenza delle decisioni

passate dipende dall’interpretazione che viene data dagli attori decisionali. Le caratteristiche di

politica pubblica ereditate dal passato costituiscono un vincolo per l’azione degli attori, limitando e

prefigurando le possibili alternative di scelta, ma la scelta è appannaggio esclusivo degli attori

stessi, delle interpretazioni che essi danno dei loro interessi.

PATH DEPENDENCY: letteralmente “dipendenza dal percorso”. Conta il percorso attraverso cui

le politiche sono arrivate ad essere ciò che sono, con i suoi avvenimenti accidentali, le sue svolte

improvvise, le soluzioni scartate e così via. Tale processo, da un lato, tende ad influenzare la

percezione che gli attori decisionali hanno del problema di policy e la loro definizione di soluzione

appropriata, dall’altro esso configura l’arena decisionale predisponendo l’esito di default

(inadempienza) e orientando l’identificazione delle alternative possibili.

IDEE: le idee assumono una rilevanza strategica per capire la fenomenologia degli eventi politici.

Gli studi di policy costituiscono il filone disciplinare che più di altri si è rivolto ad analizzare il

ruolo delle idee. Esiste una varietà di definizioni che si possono suddividere tra definizioni che si

connotano affettivamente (le idee come valori, ideali, visioni generali del mondo) e definizioni

cognitivamente fondate (le idee come ragionamenti sui rapporti causa-effetto).

E’ possibile definire le idee come le credenze che gli attori decisionali hanno rispetto agli elementi

cognitivi e valutativi che ne strutturano la relazione con gli altri e con il mondo. Si possono

individuare tre livelli di credenza:

• il livello macro, che racchiude le credenze sui fondamenti normativi e ontologici, sui valori

di fondo, sulle visioni del mondo che costruiscono le identità individuali e collettive

• il livello meso, ovvero l’insieme delle teorie causali e delle strategie di politica pubblica che

vengono ritenute valide per perseguire gli ideali di fondo

• il livello micro, che raccoglie le credenze sugli elementi strumentali necessari per porre in

essere le strategie di politica pubblica.

Uno dei punti focali per coloro i quali considerano rilevanti le idee nei processi di politica pubblica

consiste nell’identificare le modalità attraverso cui le idee emergono e riescono ad imporsi. Il luogo

privilegiato della produzione delle idee è costituito dalle policy communities che raccolgono gli

attori più interessati ad un problema di politica pubblica. Per imporsi come collettivamente

rilevanti, le idee possono percorrere strade diverse. Alcune idee possono imporsi attraverso

l’argomentazione e la capacità di advocacy dei proponenti, ovvero la capacità di questi di

influenzare le politiche pubbliche; altre idee possono essere riconosciute congruenti con i propri

obiettivi da istituzioni rilevanti; altre ancora possono imporsi perché congruenti con le culture o

visioni del mondo dominanti in una data società.

ISTITUZIONI: il concetto di istituzione è uno dei più diffusi nelle scienze sociali e le definizioni

che sono state date sono assai differenti tra loro.

In una prima accezione più specifica, per istituzioni intendiamo le regole costituzionali, il sistema

elettorale e le procedure formali all’interno delle quali avviene il processo politico. La

configurazione delle istituzioni influisce sulle politiche pubbliche in 4 modi:

• condizionando le opportunità che i gruppi di interesse hanno di intervenire nei processi

decisionali

• alterando la percezione che gli attori hanno dei loro interessi così come si formano

all’interno del processo politico

• condizionando sia la capacità degli attori governativi di perseguire i loro programmi e di

sottrarsi a pressioni di breve periodo, sia le effettive modalità di erogazione delle politiche

• condizionando le possibilità di accesso di nuove idee e nuovi paradigmi di policy nel policy

making.

In una seconda accezione più ampia e generale, per istituzioni si intendono anche tutti quegli

elementi istituzionalizzati di natura sia politica che sociale (pratiche, organizzazioni, politiche

pubbliche) che entrano a far parte dell’ambiente di una politica pubblica e influenzano il

comportamento degli attori politici.

In una prospettiva ancora più ampia, tra le componenti istituzionali della politica sono da includere

anche le conoscenze e i valori istituzionalizzati che contribuiscono a strutturare sia i rapporti tra

sistema politico e società sia le mappe cognitive in base alle quali gli attori compiono le scelte di

policy.

Il rapporto tra istituzioni e politiche pubbliche può essere diversamente interpretato:

• a seconda del significato che si attribuisce al concetto stesso di istituzione;

• a seconda che si considerino le istituzioni, rispetto alle politiche pubbliche, come variabile

dipendente o indipendente.

Le istituzioni assumono il ruolo di variabili indipendenti in quanto definiscono il quadro legale,

culturale e organizzativo all’interno del quale vengono prodotte le politiche pubbliche. Le

istituzioni possono essere viste come variabili dipendenti all’interno di quegli approcci (analisi di

Lowi) che attribuiscono ai diversi tipi di politiche pubbliche delle caratteristiche intrinseche in

grado di strutturare i conflitti e le strategie degli attori e di conseguenza anche la propensione ad

istituzionalizzare le relazioni esistenti tra loro in un modo piuttosto che in un altro. Inoltre, le

istituzioni assumono il ruolo di variabili dipendenti quando sono esse stesse oggetto di politiche di

riforma.

Il processo di produzione delle politiche pubbliche avviene all’interno di un contesto normativo

articolato in tre componenti: quella cognitiva, quella strumentale e quella normativa.

• La componente cognitiva riguarda le relazioni causali che gli attori politici postulano tra le

variabili che manovrano e quelle che intendono influenzare. Il principale aspetto della

componente cognitiva di policy è la delimitazione del suo dominio e dei suoi confini.

• La componente strumentale riguarda l’incorporazione di queste assunzioni metodologiche in

un numero limitato di progetti istituzionali disponibili agli attori che debbono affrontare un

dato problema.

• La componente normativa riguarda l’insieme di valori che condiziona il processo politico

A queste tre componenti se ne deve aggiungere una 4 di natura organizzativa; le presenza di

strutture dell’esecutivo e dell’amministrazione specializzate nell’implementazione di una policy, la

formalizzazione di programmi di lungo periodo o l’istituzione di nuove agenzie sono importanti

indicatori del grado di istituzionalizzazione di una data politica e ne influenzano l’efficacia.

Cosa andremo a vedere…

• Modelli esplicativi del policy change tra attori e struttura, tra pressioni esogene e dinamiche

endogene.

– Il focus sugli attori: approccio dei veto players

– Il focus sulla struttura: il neoistituzionalismo (economico, sociologico e storico)

– La dimensione “discorsiva” del policy change

– Prospettive di intermediazione (es. Advocacy coalition approach)

Il focus sugli attori. Le teorie della scelta pubblica

Il policy change tra attori e struttura

• Cambiamento frutto di intenzionalità individuale vs. condizionamenti della “struttura”

– Razionalità individuale vs. razionalità organizzativa

– Preferenze “proprie”, date e ordinate vs. preferenze “condizionate” (dall’appartenenza, dai

processi di interazione)

– Logica della consequenzialità vs. logica dell’appropriatezza

Le teorie della scelta pubblica

• Partono da assunti propri della teoria economica classica, per applicarli alla lettura del

comportamento degli attori politici e delle scelte che hanno ricadute sulla collettività.

• L’aggettivo pubblico è utilizzato facendo riferimento alla platea dei destinatari e agli effetti della

decisione. Gli effetti delle decisioni pubbliche ricadono infatti anche su quanti non le condividono e

su quanti non vi partecipano.

• L’aggettivo pubblico fa riferimento poi a quelle situazioni in cui per il singolo individuo è

impossibile seguire in totale autonomia le proprie preferenze, perché occorre confrontarsi con

quelle degli altri.

L’ottimo paretiano

• Un concetto chiave tipico della definizione economica della razionalità, è quello di ottimo

paretiano

• Un cambiamento è definito come paretianamente ottimo se nella transizione da una situazione t0 a

una situazione t1:

– Ogni individuo del gruppo va a stare meglio, oppure

– Almeno un individuo del gruppo va a stare meglio, e nessuno va a stare peggio.

• Ne discende che se in una determinata situazione risulta impossibile attuare un cambiamento

senza che qualche individuo del gruppo ne abbia un peggioramento, quella situazione è definita

ottima, o efficiente, in senso paretiano.

• Governare, tuttavia, spesso implica violare questo principio. La public choice si concentra su

questo tipo di paradosso e elabora modelli che mettano in luce le aporie intrinsecamente legate alla

scelta pubblica.

And the problem is…

• Individualismo metodologico: le organizzazioni e le istituzioni sono aggregati di individui.

L’attribuzione di facoltà di scelta ad organismi collettivi (istituzioni, organizzazioni) è solo una

fictio, in quanto essi non possono essere considerati come entità dotate di proprie preferenze. Solo

gli individui sono dotati di preferenze, e agiscono in maniera razionale guidati da quelle.


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DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in politica amministrazione e organizzazione
SSD:
Università: Bologna - Unibo
A.A.: 2017-2018

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher deb.studio di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Amministrazione e politiche pubbliche e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Bologna - Unibo o del prof Cavallini Daniela.

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