Amministrazione e politiche pubbliche

Amministrazione e politiche pubbliche

Processi decisionali e politiche pubbliche (cap.10)

La politica è un’attività o un insieme di azioni finalizzate a risolvere problemi di natura collettiva. La politica in azione è fatta di processi decisionali complessi. Per affrontare la politica in azione è opportuno ricorrere al concetto di politica pubblica: la politica pubblica (policy) è un modo di affrontare i processi decisionali per il quale chi ha il potere è solo uno degli elementi costitutivi del processo mediante il quale si attua una decisione; bisogna focalizzare l’attenzione non solo su chi vuole cosa ma anche su:

• Come i problemi collettivi vengono costruiti come tali
• Le modalità di interazione tra gli attori
• La rilevanza di fattori incontrollabili dai decisori (es. crisi internazionale)

Cosa si deve intendere per politica pubblica? La risposta a questa domanda non è semplice poiché esistono svariate definizioni. La presenza di una pluralità di definizioni non impedisce che vi sia un sostanziale accordo fra gli studiosi su ciò che sicuramente le politiche non sono e su alcuni aspetti propri delle politiche pubbliche. Le politiche pubbliche non sono:

• Leggi, anche se sono costituite da atti normativi
• Procedimenti amministrativi, anche se si evolvono e si ridefiniscono anche durante la loro messa in opera

Le leggi e i procedimenti amministrativi sono, infatti, fenomeni oggettivi poiché si possono leggere, toccare, hanno riferimenti espliciti e condivisi e i loro testi sono collezionati in raccolte apposite.

• Decisioni o scelte, gli attori del processo di policy (coloro che prendono parte al processo di politica pubblica) decidono e scelgono ma una politica non coincide con tale atto deliberato
• Forme di comando

Ci sono aspetti che legano in positivo le varie definizioni di politiche pubbliche, gli studiosi sono d’accordo sul fatto che:

• Le politiche sono caratterizzate da un’intenzionalità perseguita dagli attori coinvolti
• Le politiche non sono solo intenzionali ma bisogna comprendere in esse anche gli effetti imprevisti delle azioni intenzionali
• Le politiche sono un fenomeno dinamico che si sviluppa nel tempo

Hugh Heclo, uno dei più noti studiosi di analisi comparata delle politiche pubbliche e di sistema politico americano, ha affermato che le politiche pubbliche non sono fenomeni che si autodefiniscono ma sono categorie analitiche i cui contenuti sono identificati dall’analista più che dallo stesso policy maker. Questo è condiviso da molti altri studiosi.

Quando si parla di politiche pubbliche è bene stabilire una qualche linea di demarcazione tra pubblico e privato. È nata una discussione attorno a ciò che qualifica come pubbliche le politiche:

• Alcuni ritengono che il carattere pubblico delle politiche dipende dal tipo di legittimazione politica di cui godono i protagonisti coinvolti nelle fasi del processo di policy making.
• Altri ritengono che la presenza di attori pubblici in momenti salienti del processo di policy making è scontata e che il carattere pubblico di una politica non deriva direttamente dallo statuto di chi contribuisce alla sua definizione ma è legato alla sfera o ambito delle questioni a cui essa si indirizza. Una politica è pubblica perché è rivolta a risolvere problemi collettivi.

Elementi chiave nei processi decisionali delle politiche pubbliche

• Attori (politiche come risultato di scelte e comportamenti – pur nel quadro di regole, norme e strutture)
• Intenzionalità (politiche come decisioni e non decisioni)
• Dinamicità (politiche come processi)

Per ordinare questa varietà è utile dividere la gamma delle definizioni in due tipi:

1. Quelle ristrette riconducono la politica pubblica ad una prospettiva tradizionale; focalizzano l’attenzione sul ruolo del governo o su quello di un’autorità pubblica e ciò non consente di cogliere alcuni aspetti decisivi dei processi decisionali (quali attori partecipano, quali interazioni sussistono tra gli attori, quali le poste in gioco). ESEMPI di definizioni ristrette: “l’analisi delle politiche pubbliche si occupa di ciò che fanno o non fanno i governi, perché lo fanno e con quali conseguenze” - Dye.
2. Quelle ampie mirano ad includere una maggiore variabilità di attori e di eventi rilevanti per il processo decisionale. Adottare una definizione ampia fa perdere di parsimonia definitoria e rischia di diluire la rilevanza del potere politico nei processi decisionali. È anche vero, però, che le definizioni ampie di politica pubblica consentono una visione più realista dei processi decisionali proprio perché cercano di comprendere come si intersecano nella quotidianità della loro dinamica la ricerca del potere con la decifrazione della realtà al fine di dare certezze alla collettività.

Lasswell propose di ordinare funzionalmente le attività che si manifestano nel corso dei processi di policy, così le politiche pubbliche sono state distinte in alcune fasi:

1. Costruzione dell’agenda: comprende l’emergere del problema, la sua definizione e il suo inserimento nell’agenda
2. La formulazione del programma di policy: fase in cui, dopo aver valutato le alternative possibili, viene presa la decisione
3. L’implementazione del programma: la messa in opera/attuazione della soluzione
4. La valutazione: controllo dei risultati

Le politiche pubbliche come processi. Il ciclo di policy e le sue fasi

L’agenda setting: Insieme di attività attraverso le quali vengono selezionate le questioni che sono ritenute meritevoli di essere trattate come problemi pubblici (fase in cui si decide ciò su cui si deve decidere). È opportuno distinguere tra agenda sistemica, agenda istituzionale e agenda decisionale

• Un problema entra nell’agenda sistemica (o pubblica) quando comincia a essere percepito e dibattuto dalla pubblica opinione
• Un problema entra nell’agenda istituzionale quando le autorità pubbliche competenti decidono di tenerlo in esplicita considerazione
• Un problema entra nell’agenda decisionale quando i decisori se ne fanno carico e agiscono attivamente per prendere una decisione

La struttura dell’agenda setting è influenzata dalle caratteristiche del contesto:

• Sistema politico istituzionale (più o meno decentrato; più o meno pluralista)
• Cultura politica: importante per strutturare i valori dominanti all’interno dell’agenda sistemica (maggiore o minore attivismo civico; predilezione per alcuni problemi e soluzioni rispetto ad altri)

La dinamica dell’agenda setting: è caratterizzata da due passaggi fondamentali, ovvero, la definizione del problema e la mobilitazione del supporto necessario per arrivare all’iscrizione della questione nell’agenda decisionale.

La definizione del problema:

• È uno dei momenti più cruciali perché coglie l’essenza della posta in gioco nella fase di agenda
• Definire un problema significa inserirlo in una teoria causale (da dove origina; perché è collettivamente rilevante)
• A seconda di come si definisce, si prestrutturano le alternative tra cui si andrà a scegliere, escludendone altre
• La lotta per la definizione di un problema in realtà non sta solo a monte di una politica pubblica, ma si ripropone lungo tutto il decorso dei processi decisionali; gli attori interagiscono in continuazione intorno al mantenimento/cambiamento della definizione del problema su cui si sta decidendo. (VS visione statica e formalistica dei processi decisionali)
• ESEMPI: interruzione di gravidanza

L’iscrizione del problema nell’agenda decisionale:

Due schemi interpretativi prevalenti:

1. Cobb, Ross & Ross (1976): hanno formulato una tipologia dell’agenda setting che individua tre modelli di formazione dell’agenda con focus sul CHI, ovvero sugli attori che promuovono l’accesso di un problema in agenda:

• Outside initiative model: un attore collettivo, esterno alle reti istituzionali, agisce al fine di inserire una questione nell’agenda politica, auspicando che i decisori la inseriscano nell’agenda istituzionale;
• Mobilization model: sono gli attori politico-amministrativi che, intendendo decidere su una data questione, agiscono per inserirla nell’agenda politica mirando a suscitare l’interesse popolare al fine di costruire il supporto necessario alla decisione;
• Inside access model: assume che le questioni entrino in agenda per vie interne al circuito politico-amministrativo, sulla base delle interazioni del sistema partitico, delle richieste degli apparati amministrativi e dei gruppi di interesse privilegiati, delle scadenze istituzionalizzate prefissate.

1. Kingdon (1984): focus sul COME, ovvero sull’incontro tra flussi di problemi, soluzioni e politica istituzionale. Centralità di due concetti:

• Finestra di policy (policy window): fondamentale affinché una nuova questione riesca ad entrare nell’agenda istituzionale ed eventualmente anche in quella decisionale. Una questione entra nell’agenda politica se il flusso dei problemi incontra il flusso della politica istituzionale, ovvero se è ritenuto rilevante da un attore politico istituzionalizzato.
• Imprenditore di policy: presenza di attori individuali che sono capaci di riorientare il dibattito sui problemi e sulle soluzioni

La formulazione della policy

Consiste nell’individuazione delle azioni atte a risolvere il problema e ritenute possibili o meno. La fase della formulazione comprende una serie di attività in cui l’esito è la decisione.

La decisione: Decidere deriva dal latino “de-caedere”, ovvero, “tagliare via”, infatti, tagliando via si sceglie una specifica alternativa tra quelle disponibili per risolvere un problema, che deve essere inserita in uno specifico contesto storico-temporale e deve considerare il processo che ha portato a quella scelta. È molto difficile, nella pratica, individuare il momento esatto in cui si decide, ossia si “taglia via”. La decisione non è un singolo atto bensì un processo. Il processo decisionale può essere definito come “tutte quelle azioni che vengono compiute dal momento in cui nasce un problema al momento in cui viene definita una soluzione”.

Elementi essenziali di tale processo sono:

• Il DECISORE (chi? quanti?)
• I suoi ATTRIBUTI COGNITIVI (quali e quante informazioni ha?)
• Le ATTIVITÀ di RICERCA DELLE SOLUZIONI (come si selezionano le alternative?)
• Le MODALITÀ della SCELTA (come si arriva alla decisione?)
• Il CRITERIO della SCELTA (perché si sceglie un’alternativa rispetto ad un’altra?)

La fase di formulazione è molto più strutturata di quella dell’agenda perché si svolge all’interno di istituzioni politiche e amministrative. È suddivisa in due sotto-fasi:

• Elaborazione tecnica che avviene all’interno degli apparati amministrativi (ministeri, assessorati)
• Decisione politica vera e propria che avviene all’interno delle istituzioni politiche in senso stretto (consiglio dei ministri, giunte del governo locale, assemblee legislative)

La fase di formulazione dà enfasi ai policy networks. Nell’ambito dello studio della dinamica decisionale si devono tenere in considerazione tre aspetti, ovvero, i modelli di decisione, il contesto politico-istituzionale, la posta in gioco cioè le caratteristiche della questione sulla quale si deve decidere.

Modelli di decisione

I modelli di decisione: un modello decisionale è un costrutto analitico che individua gli elementi essenziali di tale processo e le loro reazioni. Bisogna considerare quattro modelli di decisione:

1. Il modello razionale (o sinottico): La logica seguita è quella propria dell’homo oeconomicus

• Stabilire gli obiettivi - i criteri (il problema dev’essere compiutamente definito)
• Individuare (tutte) le alternative idonee a raggiungere gli obiettivi prefissati
• Valutare (tutte) le conseguenze di ciascuna alternativa [valutazione ex ante]
• Scelta dell’alternativa che presenta gli indici massimi in termini di efficienza ed efficacia rispetto agli obiettivi assunti inizialmente (calcolo – ottimizzazione)

Ragioni del successo dell’analisi razionale delle politiche:

• Creare uno spazio sottratto alla politica (si decide sulla base di criteri OGGETTIVI, “SCIENTIFICI”)
• Superare la razionalità legale-formale delle amministrazioni pubbliche (orientamento alla pratica)
• Strumenti computazionali (sensazione di oggettività ed esattezza)

I presupposti per l’applicazione del modello razionale:

• Problema ben strutturato
• Decisore “unico” (individuale o collettivo)
• Obiettivi non contraddittori
• Possibilità di fissare i fini prima e indipendentemente dai mezzi
• Disponibilità di teorie mezzi-fini (informazione completa)
• Disponibilità di tempo

Questo tipo di razionalità è stata definita:

• Olimpica
• Sinottica
• Onnicomprensiva

Siccome spesso non si può sconfiggere l’incertezza bisogna adottare metodi meno pretenziosi. Ecco allora:

1. Il modello cognitivo (razionalità limitata)
2. Il modello incrementale
3. Il modello bidone della spazzatura

Il modello cognitivo (o della razionalità limitata) di H. Simon: Le facoltà cognitive dell’essere umano sono limitate: chi decide, quindi, non è in grado di conoscere tutte le soluzioni possibili di un problema e di vagliarne simultaneamente costi e benefici (Critica agli assunti del modello razional-sinottico)

Come si decide: Ricerca sequenziale delle possibili soluzioni alternative del problema che deve risolvere, e scelta della prima reputata soddisfacente. Gli stessi fini possono essere ridimensionati alla luce dei mezzi di cui si dispone (es. procedure già collaudate, routines…). Continui aggiustamenti tra mezzi e fini, anche in seguito ad eventuali fallimenti; l’errore diventa fonte di apprendimento per decisioni successive.

Il modello incrementale di Ch. Lindblom: Le decisioni sono sempre l’esito di processi collettivi; ad es. nei sistemi democratici e pluralisti le scelte pubbliche sono prodotte da attori non solo singolarmente “limitati”, ma anche frammentati e portatori di interessi diversi. In tali situazioni i decisori aspirano ad ottenere di volta in volta ciò che è possibile, piuttosto che perseguire quello che è astrattamente desiderabile.

Come si decide: Le decisioni sono il frutto di mutui accordi tra attori partigiani; non è possibile definire a priori i fini, ma si tende piuttosto a definirli e adattarli a seconda dei mezzi disponibili. L’obiettivo non è raggiungere una meta prefissata, ma piuttosto discostarsi dallo status quo, reputato insoddisfacente. Le decisioni hanno quindi natura incrementale, procedendo per prove ed errori.

Il modello “cestino dei rifiuti” di March e Olsen: Nell’ambito dei processi decisionali reali, gli attori si muovono anche in un contesto caratterizzato da una forte ambiguità: non c’è solo incertezza in merito alle soluzioni, ma anche le domande sono formulate in modo impreciso. Le preferenze degli attori prendono forma soltanto durante la loro interazione. I problemi non si presentano uno per volta, ma premono congiuntamente sulla stessa occasione di scelta. Il processo di decisione NON è lineare. Talvolta le soluzioni possono addirittura preesistere ai problemi, e anzi aiutare a definirli.

Come si decide: Ogni occasione di scelta appare come un bidone della spazzatura in cui coesistono, alla rinfusa, vari tipi di problemi e soluzioni. La scelta finale dipende dall’incontro tra quattro variabili: i partecipanti, i problemi, le soluzioni e le occasioni di scelta. Il criterio decisionale che emerge da questo modello è il caso. La coincidenza temporale è il criterio fondamentale che regola le scelte.

Il contesto politico-istituzionale

Influenza la dinamica del processo decisionale; caratteristiche come la forma di stato (unitario o federale), la forma di governo (parlamentare o presidenziale), il sistema dei partiti (bipolare o multipolare) costituiscono il contesto in cui le decisioni si formano.

Due concetti importanti:

• Veto players: individua le capacità di un attore di bloccare qualsiasi cambiamento perseguito in un processo decisionale
• Policy style: si cerca di cogliere l’influenza del contesto politico-istituzionale costruendo una tipologia basata sull’attitudine dei governi ad avere una propensione ad anticipare i problemi o a reagire ad essi e sulle caratteristiche delle loro relazioni con gli altri attori di policy.

La non decisione

Concetto volto a far riferimento al meno controllabile processo di preselezione dei temi che hanno accesso all’agenda politica. Secondo tale prospettiva, elites ristrette e coese sarebbero in grado di impedire la politicizzazione di determinate tematiche qualora queste rischiassero di produrre decisioni in contrasto con gli interessi dominanti o con il contesto ideologico-culturale.

Tipi di politiche pubbliche

Posta in gioco (tipi di politiche pubbliche): La classificazione più semplice è quella basata sul tipo di problema che la policy intende risolvere (es. politica sanitaria, politica dell’ambiente; politica dell’immigrazione). È una classificazione molto semplice, che ci aiuta a delimitare la issue di riferimento. Ci dice poco, invece, rispetto agli elementi costitutivi dei processi decisionali (attori, istituzioni, procedure, strumenti, stili). L’analisi della posta in gioco può essere sviluppata attraverso tre approcci teorici: approccio tipologico, teoria dei giochi e analisi razionale.