Amministrazione e controllo delle Aziende Pubbliche

Introduzione

Attività svolte dalla PA:

• Attività giuridiche (provvedimenti, norme di legge, decreti);
• Attività produttive (produzione ed erogazione di servizi), problema della misurazione del valore creato.

Aspetti rilevanti dal punto di vista economico-aziendale

Imprese

• Operano sul mercato.
• Hanno scopo di lucro.
• Producono beni e servizi se risulta conveniente farlo.
• Il valore della produzione viene definito attraverso atti di scambio (vendita).
• La governance è caratterizzata dal rapporto tra management e proprietà.

Aziende della P.A.

• Normalmente non esiste il mercato quale meccanismo di regolazione dell’attività. Il ministero in Italia finanzia le Università, con un fondo di finanziamento ordinario che serve a finanziare il funzionamento ordinario e al suo interno sono previsti dei meccanismi di valutazione delle performance, quindi ti finanzio in base a delle performance che il ministero stabilisce, tanto più bravo sei a raggiungere degli obiettivi tanto più il ministero ti finanzia. Questo non è un mercato, ma ci assomiglia in quanto si paga di più in base al servizio che viene offerto.
• Molte volte però il prezzo imposto al mittente non è congruo per coprire il costo del servizio.
• Non è prevalente lo scopo di lucro, ma ci sono imprese pubbliche che hanno scopo di lucro e lavorano sul mercato, una regola fondamentale dell’economia aziendale però vale anche per le PA ossia non produrre perdite a lungo periodo.
• Erogano spesso servizi anche se antieconomici.
• Il valore della produzione non viene definita con atti di scambio, non c’è il prezzo o comunque questo prezzo non rappresenta il costo del servizio. Quindi il ricavo dell’ente al netto dei costi non può rappresentare il valore generato dal servizio, la misurazione del valore non può essere fatta solo tramite il bilancio. Le risorse necessarie a coprire i costi derivano spesso dall’esercizio del potere autoritativo (tassazione).
• La governace è spesso caratterizzata dalla contrapposizione tra maggioranza e opposizione, nonché dalla distinzione tra politica e amministrazione.

Perché l’economista aziendale si interessa alla P.A?

Anche le aziende della P.A. devono:

• Soddisfare dei bisogni utilizzando delle risorse. Se sono un membro del consiglio di amministrazione o il Rettore mi pongono delle domande di natura aziendale per capire quale sia il valore che si sta creando (non solo valore economico ma anche valore pubblico);
• Agire in condizioni di efficienza, efficacia ed economicità, dagli anni '80;
• Competere e/o collaborare con altri soggetti, gli atenei italiani competono in un contesto italiano ed europeo, mentre nella didattica a livello mondiale, le università inglesi attirano moltissime studenti stranieri (questo effetto è sbiadito);
• Strategie di medio-lungo termine, importante comunicare le strategie all’interno del dipartimento, si hanno strategie come un’impresa per poter essere presenti nel medio-lungo termine (processo di programmazione strategica);
• Programmare la gestione e adottare scelte di breve periodo;
• Realizzare le strategie, capire se la strategia possa portare agli obiettivi programmati, sistema di controllo strategico, verificare i risultati;
• Rendere conto dei risultati ottenuti, misurare i risultati e renderne conto ai cittadini;
• Legittimare il proprio operato di fronte ai terzi, ossia la legittimazione è fondamentale per la continuità;
• Produrre valore, ossia l’obiettivo principe di un’impresa.

Paradigmi della Pubblica Amministrazione

Paradigmi, ossia una prospettiva, una visione dell’applicazione della tematica, questi tre paradigmi sono una “semplificazione” del percorso evolutivo della PA a livello mondiale.

Pubblica Amministrazione tradizionale

Pubblica Amministrazione tradizionale (classica, weberiana), nasce alla fine dell’800 ed è caratterizzata dal fatto che si voglia rendere più efficiente, l’amministrazione pubblica e meno corrotta.

Nasce in Inghilterra, si sviluppa in Prussia e poi negli Stati Uniti, dove la P.A. era molto corrotta. La prospettiva imponeva di programmare tutto nel dettaglio, scientificamente, deve essere chiaro tutto il percorso di erogazione dei servizi e bisogna individuare inoltre la professionalità ossia le competenze dei soggetti che devono svolgere quel processo.

Quindi l’idea era programmare i processi e controllare i soggetti che devono applicare questi progetti, solo così era possibile combattere la corruzione.

Taylorismo, catene di produzione progettare scientificamente in cui gli operai facevano sempre lo stesso processo; questa visione classica è un “Taylorismo applicato alla P.A.”, in quanto si studia in maniera più efficiente possibile il servizio e si danno delle regole ben precise e chiare ai soggetti che devono svolgerlo. Questo approccio ha portato un’esasperazione esagerata al modo in cui questi processi devono essere svolti, ovvero la Burocrazia.

La Burocrazia viene vista negativamente, ma in realtà è un grande passo avanti rispetto a prima ma un’esagerata esasperazione della procedura porta ad un rallentamento del processo in quanto la procedura deve solo essere applicata come progettata, non deve dimostrare di aver raggiunto un risultato. Tutto ciò ha portato ad un gerarchizzazione e quindi ad un’inefficienza della P.A.

New Public Management

Perciò si cambia prospettiva, viene introdotto negli anni ’80 sotto il governo Thatcher con cui si ha un nuovo paradigma che prende il nome di New Public Management.

Introduce strumenti di natura aziendale e misure di performance, quindi si rinuncia all’idea di programmare i processi in modo preciso e ci si concentra su quale sia l’output che il processo produce e quindi si è focalizzati sull’obiettivo previsto dall’utente. Ciò ha portato ad un cambiamento radicale nel modo di intendere il lavoro della P.A. Ci si sposta dalle risorse impiegate nel servizio, dagli input, al raggiungimento del risultato, ossia gli output.

Si comincia a studiare il Customer satisfaction, ossia la soddisfazione del cliente e quindi bisogna tenere conto dei risultati ottenuti (accountability). Questa visione introduce la “Gestione per obiettivi” e quindi il concetto di “Responsabilizzazione”, ossia ognuno deve raggiungere degli obiettivi ed è responsabile del loro raggiungimento o meno.

Gli obiettivi devono essere quantificati e misurati e devono estendersi in un’ottica più lunga di medio-lungo termine. Si parla di Value for money, i cittadini pagano le tasse e a fronte delle tasse pagano devono essere forniti dei servizi: quindi l’idea di fondo è capire se il servizio offerto vale almeno le tasse che sono state pagate, ovviamente per il cittadino fare questo confronto non è facile, confronto tra quello che si ottiene e quello che si paga. Altri elementi caratterizzanti del NPM, è diminuire la presenza dello Stato e aumentare quello del mercato, che si traduce nell’outsourcing facendo fare a terzi ciò che i terzi possono fare (tranne alcuni servizi essenziali es. difesa nazionale).

Si hanno quindi tecniche di programmazione e controllo all’interno delle P.A, tecniche contabili (partita doppia – accrual accounting) simili alle imprese e indicatori e misure di performance (contabilità analitica). In Italia Contabilità Economico-Patrimoniale, una contabilità generale basata sulla competenza economica. Diversa invece dalla competenza finanziaria, quello che ha rilevanza è la spesa effettuata e quindi quando si crea il debito (non importa se la merce è stata consegnata, importa solo quando si è creato il debito, o il credito), questa è stata utilizzata nelle P.A fino al 2011.

Ora invece si parla di competenza finanziaria potenziata. In Italia invece si hanno un mix una parte utilizza la contabilità finanziaria e alcune invece quella privatistica come le società sanitarie.

Public Governance

Il terzo Paradigma che sta caratterizzando la P.A. è quello della Public Governance, dove viene messa al centro l’esigenza del cittadino, del cliente più che del servizio offerto, ma si pone al centro l’interesse del cittadino.

Considerare gli interessi pubblici non solo come espressione dei soggetti, ma anche individuare l’interesse pubblico degli enti che operano in rete, non sempre il singolo ente può soddisfare le esigenze del singolo utente, molte volte i servizi erogati dagli enti si sovrappongono. In realtà i bisogni dei cittadini devono essere affrontati contemporaneamente da più enti insieme e quindi nasce l’idea di misurare la performance non del singolo ente ma dell’azione congiunta di più enti che operano insieme.

Paradigmi a confronto

Contabilità finanziaria

IPSAS sono gli standard che vogliono far approdare tutti i paesi a questo tipo di contabilità; in parte i postulati della CO.Fin si sovrappongono a quelli della CO.EC.PA, ma altri invece sono specifici.

In Italia la contabilità prevalente è ancora quella finanziaria, ed è stato scelto di affiancare alla contabilità finanziaria anche quella economico-patrimoniale; perciò abbiamo un sistema di contabilità aggregata con cui registriamo i fatti amministrativi in due sistemi contabili diversi. Ciò vuol dire che avremo uno “strabismo contabile” ossia si guarda a due risultati diversi: da una parte il reddito e dall’altro il risultato d’amministrazione (avanzo o disavanzo).

L’efficienza non dipende dalla contabilità adottata, ma dalle procedure, perciò cambiare in favore di una contabilità economico-patrimoniale non è detto che ti porti ad una migliore efficienza, forse porta ad un modo migliore per misurare l’efficienza, l’economicità.

Finalità della contabilità pubblica

1. L’ente ha un patrimonio di cui è necessario avere il controllo, il patrimonio esiste ma la contabilità non se ne occupa molto, in quanto viene fatto un inventario fisico ma non viene attribuito il valore. C’è la tenuta di un inventario costantemente aggiornato, ogni cosa viene messa in un inventario, il tema dell’inventario è fondamentale per far sì che le cose pubbliche rimangano nel patrimonio pubblico. È molto difficile anche stimare il patrimonio, dare un valore ai beni pubblici e alle opere pubbliche e comunque questo non rappresenta un dato fondamentale. Si parla di heritage assets che sono tutte le opere pubbliche come musei che contengono opere di valore inestimabile;
2. Ogni ente pubblico contribuisce a determinare la spesa del Paese, perciò non può spendere in misura eccessiva (controllo dell’equilibrio finanziario). Questo tema dell’equilibrio finanziario è molto complesso, bisogna controllare che il singolo ente non spenda troppo. Ogni ente pubblico deve approvare il bilancio di previsione in pareggio e quindi non posso effettuare spese che non siano state previste nel bilancio di previsione. Nonostante ciò, il debito cresce in quanto non ci sono risorse per coprire le spese e quindi lo Stato si indebita per ottenere le risorse. Il bilancio di previsione è una previsione e perciò non è detto che si realizzi. Infatti possiamo avere entrate che non si sono realizzate o spese impreviste e ciò dà origine a disavanzi;
3. Gli amministratori pubblici decidono come utilizzare le risorse pubbliche, quindi la CO dovrà rilevare la fonte e la destinazione di queste risorse, ossia da dove provengono e come devono essere destinate, dove devono andare. Quindi è fondamentale rilevare la fonte specifica e programmare la destinazione. Uno degli aspetti che è stato riformato è proprio questo: la classificazione delle entrate, e soprattutto quella dei costi. Nella PA si tiene conto dell’obiettivo che quel servizio deve soddisfare, quindi si fa un focus sul bisogno da soddisfare per il cittadino e quindi si potrà avere una spesa classificata per gli obiettivi (es: la spesa destinata da un Comune per lo sport, cultura o altro). Si è arrivata ad una classificazione omogenea a livello europeo, ossia una convenzione per cui tutti gli enti vadano a classificare i costi secondo uno schema condiviso, uno schema standard e uguale per tutti (problemi di classificazione delle voci - non si tiene conto di elementi qualitativi es. esigenze del comune, strategia …). Il bilancio usa una classificazione standard e quindi non mi dice nello specifico dove sono impegnate le risorse, e quindi se io voglio sapere ciò non posso utilizzare questo documento che mi dà informazioni standard. Ci possono essere però anche bilanci armonizzati con il programma elettorale nei quali quindi, quindi si va a riclassificare i dati di bilancio (spese) in funzione degli obiettivi specifici dell’amministrazione locale. All’Europa comunque interessa che i bilanci siano confrontabili e rispettino le leggi standard, ma è anche logico che i cittadini vogliano avere informazioni specifiche nel loro piccolo;
4. Gli indirizzi politici vanno tradotti in azioni concrete che comportano decisioni sulle fonti delle entrate e sulla destinazione delle spese: il budget di previsione ha una funzione autorizzatoria, e questo vuol dire che io non posso spendere se questo non è previsto nel bilancio, è necessario quindi controllare le entrate e le spese nel corso della gestione riflettono quanto deliberato in fase di previsione (carattere autorizzatorio del bilancio di previsione). Il bilancio di previsione rappresenta gli obiettivi che si sono formati in aula durante il dibattito politico e queste decisioni devono essere rispettate. Non solo le spese vengono autorizzate, ma anche la parte entrate in quante bisogna autorizzare l’indebitamento, le aliquote fiscali;

Peculiarità

Spesa & Costo: il costo è rappresentato da 3 possibili configurazioni: costo consumo (consumo risorse), costo dispendio (es. costo d’acquisto in quanto escono risorse non perché le consumo) e costo deprezzamento (svalutazione crediti, delle immobilizzazioni e quindi perdita di valore, sono questioni di stima).

La spesa non è un consumo ma una previsione delle obbligazioni da intraprendere durante il periodo considerato, ossia quanto prevedo di impegnare in termini di risorse finanziarie. In alcuni casi costo e spesa coincidono in altri casi no.

Differenze nel budget, nella PA, diversamente dalle imprese private il budget non ha funzione di stimolare, perciò va inserito solo ciò che è certo (accertamento delle entrate o dei ricavi). Se un progetto non è messo a budget non possiamo spendere nulla, e quindi tutto rimane fermo fino a quanto non viene approvata la variazione del bilancio di previsione.

L’ente pubblico non ha scopo di lucro.

Contabilità civilistica vs Contabilità pubblica finanziaria

Stimare il patrimonio e la sua...