Sistemi di Welfare

Sistemi di welfare

Il welfare state: definizione, origine, modelli e ideologie

Il welfare state è un insieme di istituzioni che garantiscono ai cittadini un insieme di diritti sociali, proteggendoli da alcuni rischi sociali come:

• Malattia attraverso la spesa per la sanità.
• Povertà attraverso la spesa assistenziale e politiche abitative (housing).
• Vecchiaia attraverso al spesa previdenziale.
• Disoccupazione, infortunio sul lavoro, maternità attraverso gli ammortizzatori sociali.
• Ignoranza attraverso la spesa in istruzione e formazione professionale.

Diversamente dal corso di scienze delle finanze in cui si è studiato i fallimenti di mercato, la teoria dell’imposta, il debito pubblico, i conti pubblici e le imposte sul sistema tributario, in questo corso si studierà la componente relativa alla spesa pubblica.

Prime della seconda guerra mondiale la spesa pubblica vedeva la prevalenza della spesa per la difesa, la polizia, la giustizia, le infrastrutture e i beni pubblici, ora invece la spesa per il welfare state rappresenta la maggior parte della spesa pubblica primaria (spesa pubblica con eccezione della spesa per interessi passivi) e quasi il 30% del PIL.

Il welfare state non è un “soggetto a parte”, può essere interpretato con gli strumenti dell’analisi economica, la sua esistenza può essere spiegata in termini economici non solo ricorrendo alle ragione dell’equità, ma anche a quelle dell’efficienza.

Economia del benessere

Per capire il welfare state è necessario avere chiaro i principi dell’economia del benessere. Richard Musgrave (economista tedesco-americano) ipotizzò che lo stato avesse sostanzialmente tre funzioni:

• Funzione allocativa: massimizzare l’efficienza nell’utilizzo delle risorse.
• Funzione redistributiva: massimizzare il benessere sociale espresso da una funzione del benessere sociale.
• Funzione di stabilizzazione: garantire il pieno impiego e un basso livello di inflazione.

Parallelamente è necessario ricordare che:

• La teoria normativa, basata su giudizi di valore, che indica l’organizzazione della politica in modo da massimizzare una funzione obbiettivo.
• La teoria positiva, basata su un’analisi di relazione di causa effetto del funzionamento reale dei mercati e delle istituzioni, che studia come le politiche funzionino nella realtà.

Queste due teorie si contrappongono l’un l’altra.

Infine è necessario ricordare i teoremi dell’economia del benessere:

• Primo teorema dell’economia del benessere (teorema della mano invisibile di Smith): in assenza di fallimenti di mercato, un mercato in concorrenza perfetta raggiunge un equilibrio pareto-efficiente. È quindi impossibile aumentare il benessere di un soggetto senza diminuire quello di almeno un altro soggetto. Questo parallelamente giustifica l’importanza dell’economia di mercato, ma allo stesso tempo avverte della presenza e delle relative conseguenze dei fallimenti di mercato. Questo quindi giustifica anche da un punto di vista della sola efficienza, l’intervento pubblico.
• Secondo teorema dell’economia del benessere: modificando opportunamente le dotazioni iniziali con particolari strumenti di redistribuzione, imposte o sussidi in somma fissa, un'economia concorrenziale consente di raggiungere qualsivoglia stato sociale Pareto efficiente sulla frontiera massima dell'utilità. Si riesce quindi a raggiungere l'obiettivo dell'equità, raggiungendo l'allocazione che corrisponde all'intersezione fra la curva di benessere sociale più alta e la frontiera delle utilità possibili.

Da questi presupposti si può quindi andare a ricavare:

• La funzione del benessere sociale: (utilitaristica) tale per cui il benessere sociale non è altro che la somma dei livelli di benessere individuale, (di John Rose) tale per cui il benessere sociale è pari al livello minimo di benessere sociale dei soggetti, ovvero è pari al benessere sociale del soggetto che sta peggio.
• Distinzione tra l’ottimo paretiano e ottimo sociale, ovvero è un punto efficiente e anche equo (massimizza il valore della funzione del benessere sociale dati i vincoli tecnologici).
• Esternalità positive e negative.

Welfare state

A seconda delle modalità di intervento, il finanziamento della spesa per la protezione sociale può essere di tipo privato, a volte con l’imposizione dell’obbligo di assicurazione offerta dal mercato e a volte volontaria, o pubblica attraverso:

• Contributi sociali per programmi di spesa che nascono all’interno del rapporto di lavoro e hanno un accentuato carattere assicurativo.
• Imposte per programmi che rispondono a bisogni che sono sentiti come diritti di cittadinanza.
• Compartecipazione al costo per programmi a domanda individuale o universale ma con problemi di moral hazard.

Il welfare state pubblico nasce nella seconda metà del 19° secolo, parallelamente al diffondersi della rivoluzione industriale e alla formazione della classe operaia, nel momento in cui alcuni rischi a cui può andare incontro un individuo vengono riconosciuti come “rischi sociali” e meritevoli di tutela della collettività.

Nelle società pre-capitalistiche la copertura di tali rischi non era posta a carico della società, ma veniva realizzata da altre istituzioni quali famiglia, chiesa e carità privata.

La forma più compiuta di welfare state si realizza con il diffondersi della produzione industriale di massa degli anni ’50 e ’60 del 20° secolo (ovvero con il diffondersi del modello fordista caratterizzato da un ruolo prevalente dell’industria, lavoro dipendente a tempo indeterminato, la produzione di massa e capitale umano poco qualificato) e di una particolare struttura familiare in cui all’uomo spettava il lavoro pagato mentre alla donna il lavoro domestico e di cura non retribuito, tale modello viene denominato male breadwinner.

Le ragioni alla base dell’intervento pubblico non sono di facile interpretazione: alcune tipologie di welfare state sono molto più simili a beni privati che a beni pubblici, pertanto il mercato potrebbe e dovrebbe essere in grado di produrli in modo efficiente.

• Beni di merito (Musgrave 1959) ovvero il caso in cui la “società” sovrappone le proprie preferenze a quelle dell’individuo e impone politiche considerate meritorie anche se l’individuo non se ne rende conto o è contrario (paternalismo).
• Esternalità: la tutela dei rischi sociali produce effetti positivi anche per chi non è destinatario delle prestazioni di welfare state.
• Asimmetrie informative: i mercati assicurativi privati non sono in grado di fornire un’adeguata copertura di molti rischi.
• Equità: riduzione delle disuguaglianze e lotta alla povertà prodotte dal mercato del lavoro, dai lasciti ereditari, etc.

Parlando di redistribuzione operata dal welfare state, sono impliciti sempre due tipologie di redistribuzione: tutti i soggetti sono tenuti a partecipare al meccanismo del pagamento di un premio annuale sotto forma di imposta o contributo ma solo una parte di questi ricevono una compensazione in relazione all’evento dannoso.

Il welfare state opera però anche un’altra tipologia di redistribuzione:

• Assicurazione sociale (salvadanaio): protegge gli individui da rischi a cui sono soggetti tutti nella vita, contro i quali le assicurazioni private non esistono o sono inefficienti (malattia, disoccupazione, inflazione, eventi naturali). Tale redistribuzione avviene tra fasi diverse della vita delle stesse persone.
• Redistribuzione tra persone diverse (Robin Hood): che si imposta generalmente come una redistribuzione verticale, dai “ricchi” ai “poveri”, tuttavia a volte accade il contrario. Spesso è a favore dalla classe media, specie negli stati democratici dove la classe media rappresenta la maggioranza della popolazione.

Il grado di redistribuzione complessiva dipende dalla progressività dei trasferimenti, in denaro o in servizi, e dalle imposte.

Modelli di welfare state

Dall’intreccio dei numerosi fattori che hanno influito sulle origini e lo sviluppo del welfare state, i sociologi hanno elaborato una classificazione dei modelli di WS in relazione a tre dimensioni chiave:

• Grado di decommodification (demercificazione)
  • La misura in cui un servizio o un trasferimento sono sottratti alle regole del mercato (decommodified) e garantiti in quanto diritti sociali. Un bene o servizio è mercificato o commodified se la sua fruizione è regolata dalle regole del mercato.
  • Quanto maggiori sono la quantità e la qualità dei beni e servizi che una persona può ottenere in quanto suoi diritti sociali indipendenti dalla posizione nel mercato, tanto maggiore è il grado di decommodification.
  • Il grado di decommodification è massimo se i beni e servizi forniti dal WS permettono alle persone di vivere in modo dignitoso anche al di fuori di un rapporto di lavoro, diversamente il grado è minimo se i beni o servizi offerti dal WS sono molto limitati e marginali, e non consentono di vivere in modo decoroso al di fuori di un rapporto di lavoro.
  • Nelle economie pre-capitalistiche poche persone sono commodified poiché poche persone devono la propria sopravvivenza alla vendita del proprio lavoro in cambio di un reddito. Diversamente, nelle economie capitalistiche dell’800 si raggiunge il massimo grado di commodificazione del benessere in quanto la sopravvivenza è subordinata alla vendita sul mercato del frutto del proprio lavoro. Il ws ancora non esiste o è poco sviluppato.
  • Con l’introduzione dei moderni diritti sociali il benessere di de-commodifica.
• Il modo in cui le tre grandi istituzione che garantiscono la sicurezza sociale (stato, mercato e famiglia) interagiscono nella produzione di servizi sociali.
• Il modello di stratificazione sociale promosso dalle politiche sociali e sostenute dalle istituzioni: tipo e livello di struttura sociale per classi e disuguaglianza coerente con il ws.

Il ws è un “sistema di stratificazione” perché non solo interviene in una data struttura di disuguaglianze sociali per modificarle, ma è una forza dipendente dai rapporti di potere esistenti tra i gruppi sociali e produce nuove forme di stratificazione. Es: sistema dei poor laws (UK ‘600-‘800) che riguardava un severo means-testing tale per cui l’accesso era riservato ai più poveri e di conseguenza promuoveva il dualismo sociale tra i “poveri” e tutti gli altri.

Vi sono poi altri fattori distintivi tra i modelli di welfare state relativi a:

• Diverso grado di universalismo nella tutela dei diritti.
• La scelta delle forme di finanziamento attraverso contributi sociali e/o dalle imposte.
• La preferenza data alle diverse modalità di fornitura delle prestazioni (in moneta o in natura).

Influisce infine la struttura storica e politica che ha affrontata la società nel tempo. La struttura del ws dipende dai rapporti di forza e potere in una società tra i vari gruppi di interesse.

In relazione a questi criteri si sono quindi affermati o individuati tre principali modelli principali di WS:

Modello socialdemocratico o scandinavo

(Danimarca, Islanda, Finlandia, Svezia…)

Nel modello socialdemocratico i diritti sociali tendono ad essere generosi e universali, disponibili a tutti i cittadini, di conseguenza vi è un alto modello di decommodification. La qualità e la quantità dei servizi di welfare sono alti in modo da evitare anche la fuga delle classi sociali medio-alte verso il welfare privato che, di conseguenza, ha poco spazio di movimento. Questa impostazione richiede molte risorse e molti lavoratori nel ws e di conseguenza comporta una pressione fiscale molto elevata per finanziarlo. La forte e ampia offerta di servizi favorisce inoltre un’alta occupazione femminile. Tra le classi sociali vi è solidarietà che si esplica attraverso benefici universali e generosi per i cittadini accompagnati da una scarsa presenza di means testing.

Modello liberale o anglo-sassone

(Tipico degli Stati Uniti, Inghilterra, Canada e Australia)

Il modello liberale offre una tutela dei diritti sociali meno estesa che nel modello socialdemocratico o in quello corporativo, vi è quindi un forte ruolo del mercato nel determinare la vita delle persone. Il livello di decommodification è basso e i diritti sociali garantiti sono pochi. Lo stato favorisce il mercato per un duplice motivo: sia perché garantisce diritti sociali molto modesti (basse pensioni), sia perché sussidia schemi di welfare privati (es. assicurazioni sanitarie in USA). Di conseguenza il ruolo residuale del WS si esplica in programmi selettivi, riservati ai più poveri, di basso importo e scarsa qualità. La maggioranza della popolazione compra dal mercato beni e servizi che in altri modelli sono forniti dal ws pubblico, coloro che non riescono a comprare i servizi dal mercato vengono ausiliati dai trasferimenti del ws. È presente il means testing che di solito è molto severo. La stratificazione sociale è prodotta dal forte dualismo tra poveri che dipendono dal ws e il resto della società che ottiene i servizi di welfare dal privato, differenziati in base al reddito. Sono quindi incoraggiati schemi privati, sotto forma di assicurazioni private obbligatorie. I trasferimenti del ws danno benefici di importo molto limitato perché altrimenti scoraggerebbero il lavoro. Il finanziamento avviene tramite imposte.

Modello corporativo o conservatore

(Tipico dei paesi dell’Europa centro-occidentale)

Tale modello viene ispirato dalle leggi di Bismark che creano il ws negli ultimi due decenni dell’800 in Germania in quanto introduce le prime assicurazioni sociali obbligatorie: nel 1883 viene introdotta l’assicurazione contro la malattia, nel 1884 l’assicurazione contro infortuni sul lavoro e nel 1889 l’assicurazione per le pensioni di vecchiaia e invalidità. La spesa per il welfare veniva finanziata dai contributi pagati dai lavoratori ed è riservata ad essi e ai loro familiari con l’obiettivo di rispondere alle forti pressioni dei lavoratori e depotenziarne i loro rappresentanti politici (ovvero voleva sottrarre ai movimenti socialisti il sostegno dei lavoratori) in modo da non compromettere l’autoritarismo dello stato. I datori di lavoro in questo modo non devono più occuparsi della sicurezza sociale dei loro dipendenti in quanto tale ruolo viene svolto dallo stato stesso.

In questo modello gli istituti di welfare sono nati e rimasti strettamente collegati alla condizione occupata dall’individuo nel mercato del lavoro, il programma di spesa è categoriale (contrapposta ad universale) in quanto i privilegi vanno a solo determinate categorie di cittadini. La famiglia ha un ruolo molto importante in quanto permette di accedere a ammortizzatori sociali informali. C’è una forte influenza ideologica derivante in parte dallo statalismo monarchico, come ad esempio i privilegi dati ai dipendenti pubblici, e in parte dalla dottrina sociale della chiesa che poneva al centro la famiglia come nucleo centrale per la determinazione del benessere e parallelamente la partecipazione delle donne al mercato del lavoro è molto limitata, lo stato è sussidiario quindi agisce dove la famiglia non può arrivare.

Tale modello adotta un livello intermedio di decommodification intermedio tra i due modelli precedenti, quindi c’è una minore ossessione per l’efficienza del mercato. La solidarietà è ristretta al solo ambito lavorativo e i programmi sono spesso frammentati e non rivolti all’intera comunità. La fornitura di servizi di welfare state mantiene e rafforza la stratificazione sociale esistente: alcune categorie sono più forti, rappresentate e protette di altre. La redistribuzione è soprattutto tra fasi diverse della vita delle stesse persone.

A questi tre modelli gli studiosi hanno proposto un ulteriore modello:

Modello mediterraneo

(Tipico dei paesi del Sud Europa, nel modello originale inclusi nel modello corporativo)

Secondo alcuni ricercatori i ws dei paesi dell’Europa del sud hanno tante differenze rispetto ai paesi del modello corporativo da meritare di far parte ad un gruppo a parte, può essere considerata la variante “povera” del modello corporativo in quanto vengono accentuati i caratteri negativi. In particolare abbiamo che i programmi di spesa sono fortemente categoriali e frammentati e parallelamente c’è una forte prevalenza della prestazione di moneta piuttosto che di beni e servizi in quanto è più semplice. Lo stato è “debole” ovvero soggetto o derivante da esperienze autoritarie, polarizzazione ideologica, soggezione della burocrazia statale al potere politico, clientelismo e influenza della chiesa. Alcuni gruppi sociali sono molto più favoriti di altri quindi c’è una forte categorialità.

Vi sono infine altri “modelli” aggiuntivi:

• Modello asiatico
• Modello sudamericano
• Modello dei paesi dell’Europa orientale (o dei paesi dell’ex blocco sovietico)

È ovvio che i paesi non adottano modelli puri ma si osservano mescolanze tra modelli. I paesi dell’area Ocse tendono comunque a raggrupparsi in tre gruppi, se visti in base a tre criteri: qualità dei diritti sociali, stratificazione sociale, relazione tra Stato, famiglia e mercato.

La distinzione tra i modelli di ws in base al loro grado di decommodification avviene in relazione a tre criteri base, in quanto la sola quantità di spesa sociale sul PIL non è un indicatore sufficiente.

• Regole che determinano l’accesso ai benefici: se l’accesso è semplice, poco dipendente dalla storia lavorativa e dai contributi versati e dalle condizioni economiche personali allora il grado di decommodification è alto. In caso contrario sarà basso. Inoltre è direttamente...