Sentenza

R E P U B B L I C A I T A L I A N A

Consiglio di Stato

Sezione Prima

Adunanza di Sezione del 7 aprile 2020

NUMERO AFFARE 00260/2020

OGGETTO:

Ministero dell'interno.

Ordinanza del sindaco di Messina n. 105 del 5 aprile 2020. Annullamento

straordinario ex art. 138 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267. Richiesta di

parere. LA SEZIONE

Vista la nota n. prot. 17102/110/13 del 7 aprile 2020 con la quale il Ministero

dell’interno ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull’affare consultivo in

oggetto;

Vista la nota n. prot. 4082 del 7 aprile 2020 con la quale la Presidenza del Consiglio

dei ministri ha inoltrato la richiesta di parere al Consiglio di Stato, “autorizzata dal

Ministro dell'interno in esito alla deliberazione del Consiglio dei ministri di ieri, per l'avvio del

procedimento di annullamento governativo straordinario, ex art. 138 D.Lgs. 18.8.2000, n. 267,

dell'ordinanza sindacale di Messina 5 aprile 2020, n. 105”.

Esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Paolo Carpentieri;

Premesso:

1. Con la nota n. prot. 17102/110/13 del 7 aprile 2020 la Presidenza del Consiglio

dei ministri ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sulla proposta di annullamento

straordinario dell’ordinanza n. 105 del 5 aprile 2020, avente ad oggetto “Ordinanza

contingibile e urgente ex art. 50 D. Lgs. 267/2000. Misure urgenti per l’attuazione dei

D.P.C.M. 8/3/2020, D.P.C.M. 9/3/2020 e D.P.C.M. 11/3/2020. Attraversamento dello

Stretto di Messina attivazione del sistema di prenotazione online

www.sipassaacondizione.comune.messina.it. Revoca Ordinanza Sindacale n. 80 del 26 marzo

2020 e disciplina utilizzo banca dati finalizzata alla verifica delle condizioni per l’attraversamento

dello Stretto”.

2. L’ordinanza del Sindaco di Messina n. 105 del 5 aprile 2020 introduce l’obbligo

per “Chiunque intende fare ingresso in Sicilia attraverso il Porto di Messina (Rada San Francesco,

Porto Storico), sia che viaggi a piedi sia che viaggi a bordo di un qualsiasi mezzo di trasporto” di

registrarsi, almeno 48 ore prima dell’orario previsto di partenza, “nel sistema di

registrazione on-line www.sipassaacondizione.comune.messina.it, disponibile sul web e sulla pagina

istituzionale del Comune di Messina”, fornendo una serie di dati identificativi personali

e relativi alla località di provenienza, a quella di destinazione e ai motivi del

trasferimento, e di “Attendere il rilascio da parte del Comune di Messina, e per esso della

Polizia Municipale alla quale è demandata l’attuazione e la vigilanza sulla esecuzione della

presente Ordinanza, del Nulla Osta allo spostamento”. L’ordinanza esclude dal suo ambito

di applicazione “i mezzi di soccorso e [al]le Forze dell’Ordine e di Polizia che viaggiano per

motivi di servizio” e prevede poi un regime semplificato per i passeggeri viaggiatori c.d.

“pendolari dello Stretto” (per i quali la prenotazione on-line verrà eseguita solo la prima

volta senza bisogno di ripetere la procedura giornalmente). Al punto 8 dell’ordinanza

si prevede correlativamente che “Chiunque intende fuoriuscire dalla Sicilia attraverso i

collegamenti navali del Porto di Messina (Rada San Francesco e Porto Sorico) è tenuto a registrarsi

accedendo al portale www.sipassaacondizione.comune.messina.it prima dell’imbarco”.

L’ordinanza entrerà in vigore alle ore 00.01 dell’8 aprile 2020 e avrà efficacia fino al

13 aprile 2020, e sarà prorogabile qualora dovessero ancora sussistere i caratteri di

contingibilità ed urgenza che l’hanno determinata.

3. Il Ministero dell’interno, premessa un’ampia ricostruzione del quadro normativo

emergenziale vigente conseguente alla dichiarazione dello stato di emergenza

epidemiologica da COVID-19, deliberata dal Consiglio dei Ministri il 31 gennaio

2020, ha rilevato che “a seguito dell’emanazione del D.L. n. 19/2020 viene puntualmente

delineato il regime delle competenze, accentrando - stante la gravità e dimensione nazionale

dell’emergenza - a livello statale il potere di regolamentare gli interventi e le misure di contenimento,

in special modo per quanto riguarda le prescrizioni che incidono su diritti anche di rango

costituzionale, in relazione alle quali l’ordinamento ha, quindi, stabilito una clausola di

salvaguardia generale a tutela dell’unità dell’ordinamento della Repubblica . . . finalizzata a

contemperare l’esigenza di assicurare, alle Regioni e ai Comuni, adeguati ambiti funzionali volti a

consentire mirati interventi sui territori di competenza, rispetto all’evolversi localmente del rischio

epidemiologico, con l’esigenza di salvaguardare il ruolo dello Stato di garante dei livelli essenziali

delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali di cui all’articolo 117, comma 2, lett. m) della

Costituzione”. In tale contesto, ha osservato il Ministero, sarebbe ammessa per i

Comuni “esclusivamente la possibilità di intervenire con ordinanze all’interno e conformemente

alla cornice delineata dai provvedimenti statali ovvero da quelli regionali, questi ultimi nei limiti

specificati dalla disposizione di legge richiamata”.

4. Il Ministero ha altresì evidenziato che “tale clausola di salvaguardia era stata già

introdotta dall’articolo 35 del decreto-legge n. 9 del 2 marzo 2020, il quale aveva espressamente

disposto che «..a seguito dell’adozione delle misure statali di contenimento e gestione dell’emergenza

epidemiologica da Covid-19 non possono essere adottate e, ove adottate sono inefficaci, le ordinanze

sindacali contingibili e urgenti dirette a fronteggiare l’emergenza predetta in contrasto con le misure

statali»”, ragion per cui “Compete al Governo centrale un ruolo di vigilanza affinché le misure

a tutela della salute adottate dagli enti territoriali non limitino arbitrariamente i diritti

fondamentali dei cittadini, tra cui la libertà di movimento la quale, come noto, è tutelata dall’articolo

16 della Costituzione in base a una riserva di legge di natura rinforzata”.

5. In tale contesto normativo, rileva il Ministero, l’ordinanza del Sindaco di Messina

n. 105 del 5 aprile 2020 presenterebbe molteplici profili di illegittimità e, “oltre a

esorbitare dal potere provvedimentale attribuito al sindaco dall’art. 50 del TUOEL e a denunciare

un evidente contrasto con le misure emergenziali statali” finirebbe per ledere “diritti

costituzionalmente sanciti” invadendo “per diversi aspetti, settori che la Costituzione assegna

alla potestà legislativa statale esclusiva” (tra i quali il Ministero evidenzia gli artt. 3, 117, e

118 della Costituzione, nonché la disciplina di derivazione comunitaria in materia di

protezione di dati personali, di cui al decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e le

materie statali dell’ordine e della sicurezza pubblica e della profilassi internazionale,

di cui all’art. 117, secondo comma lett. q), della Costituzione).

6. Conclude pertanto il Ministero che l’ordinanza del Sindaco di Messina n. 105 del

5 aprile 2020 sia lesiva dell’unità dell’ordinamento e invasiva di settori attribuiti alla

potestà legislativa statale.

7. Analogamente la Presidenza del Consiglio dei ministri, nella nota di trasmissione

n. prot. 4082 del 7 aprile 2020, nel condividere la richiesta di parere del Ministro

dell'interno, ha evidenziato come l’ordinanza sindacale di Messina 5 aprile 2020, n.

105 appaia fra l'altro affetta da un quantomeno triplice profilo di violazione

dell'articolo 3 del decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19, chiarendo che la sua

conseguente inefficacia, chiaramente statuita per legge, non elide “l’interesse governativo

all'annullamento, a tutela dell'unitarietà dell'ordinamento della Repubblica, occorrendo comunque

rimuoverla quantomeno per esigenze di chiarezza e univocità dei precetti cui i cittadini devono

attenersi”.

Considerato:

1. Il Ministero dell’interno ha chiesto il parere di questo Consiglio di Stato per la

proposta di annullamento straordinario dell’ordinanza del Sindaco di Messina n. 105

del 5 aprile 2020, ai sensi dell’art. 138 del testo unico delle leggi sull'ordinamento

degli enti locali di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 e dell’art. 2, comma

3, lettera p), della legge n. 400 del 1988.

2. L’art. 2, comma 3, lettera p), della legge n. 400 del 1988 include, tra le “Attribuzioni

del Consiglio dei ministri”, “le determinazioni concernenti l'annullamento straordinario, a tutela

dell'unità dell'ordinamento, degli atti amministrativi illegittimi, previo parere del Consiglio di Stato

e, nei soli casi di annullamento di atti amministrativi delle regioni e delle province autonome, anche

della Commissione parlamentare per le questioni regionali” (la seconda parte del periodo,

relativa alle regioni e alle province autonome, è stata, come è noto, annullata dalla

Corte costituzionale, con la sentenza 21 aprile 1989, n. 229, in ragione della

riconosciuta natura costituzionale dell’autonomia di tali enti territoriali).

L’art. 138 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, prevede che “In applicazione

dell'articolo 2, comma 3, lettera p), della legge 23 agosto 1988, n. 400, il Governo, a tutela

dell'unità dell'ordinamento, con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del

Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro dell'interno, ha facoltà, in qualunque tempo, di

annullare, d'ufficio o su denunzia, sentito il Consiglio di Stato, gli atti degli enti locali viziati da

illegittimità”.

3. La giurisprudenza è pacifica nell’ammettere la perdurante vigenza, con riguardo

agli enti locali, delle norme ora richiamate, pur dopo la riforma del titolo V della

Costituzione introdotta con la legge costituzionale n. 3 del 2001, in quanto

compatibile con le prerogative riconosciute agli enti locali dal nuovo Titolo V, se

applicate nelle materie riservate alla competenza esclusiva dello Stato (si vedano, tra

gli altri, i pareri di questa Sezione n. 1588 del 2010, n. 1675 del 2009, n. 1796 del

2008, n. 1707 del 2007, n. 1481 del 2006, n. 9771 del 2005, n. 1313 del 2003).

Tale orientamento merita in questa sede di essere senz’altro confermato, con

l’ulteriore considerazione che la perdurante attualità e rilevanza di tale istituto, in un

quadro di razionale equilibrio tra i poteri dello Stato e tra questi e le autonomie

territoriali, è resa particolarmente evidente a fronte di fenomeni di dimensione

globale quali l’attuale emergenza sanitaria da pandemia che affligge il Paese,