Schemi appunti Diritto dell'Unione Europea

Nel tempo però queste procedure di comitato si sono via via proliferate e si sono

diversificate in maniera significativa, ma sono diventante sempre più incisive

soprattutto quando dovevano esprimere un parere vincolante nell’elaborazione di atti

di esecuzione, al punto che si mise in evidenza che da una funzione di mero controllo

che avrebbero dovuto assolvere i comitati, hanno invece acquisito una funzione quasi

cooperazione

di (qualcuno parlava di cooamministrazione) con la Commissione, cioè

questi comitati aiutavano la Commissione ad elaborare gli atti della funzione esecutiva

affinché questi fossero quanto più possibili efficaci.

La Corte di giustizia chiamata a pronunciarsi sulla regolarità degli atti adottati da

questa procedura un po’ particolare, ha chiarito la loro regolarità purché il Consiglio

non delegasse alla Commissione l’adozione di elementi essenziali. Ciò ha indotto gli

Stati, nella prima modifica del Trattato comunitario (atto unico), da un lato a

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formalizzare il potere della Commissione di esercitare funzioni delegate, dall’altro lato

ha cercato di ottenere una codificazione della Comitatologia. Questa codificazione non

è avvenuta con il Trattato ma con una decisione erga omnes ( le decisioni erga omnes

sono nate per cercare più o meno di integrare i trattati o come una sorta di sostituiti

degli accordi fra gli Stati) in materia di comitatologia del 1987.

La decisione erga omens era una norma che doveva andare a finire nel Trattato perché

è una norma di natura istituzionale in quanto crea degli organi, ma gli Stati per non

vincolarsi eccessivamente, nel trattato si sono limitati a dire che la Commissione

esercita anche le funzioni che vengono delegate dal Consiglio ed hanno demandato ad

un atto successivo la disciplina della comitatologia ed hanno trovato questa decisione

erga omnes come uno strumento che era già adatto perché senza avere applicabilità

vincolava tutti quanti gli Stati e quindi faceva sì che in qualche modo gli Stati

accettassero la legittimazione del ruolo dei comitati e del suo supporto all’esercizio

della funzione esecutiva della Commissione.

Le decisione erga onmes ribadiva ciò che aveva già detto la Corte di giustizia e cioè

che il Consiglio poteva delegare la Commissione il completamento o l’integrazione di

alcuni elementi NON essenziali della normativa di base, ma non poteva sforare quelli

che invece erano gli elementi essenziali in quanto questi ultimi dovevano essere

stabiliti sempre dal Consiglio.

Dopo aver posto questo limite che altro non era che una codificazione della

giurisprudenza della Corte di giustizia, questa decisione erga omnes andava a

descrivere le procedure di comitato, senza però porsi alcuna esigenza di carattere

organizzativo, per cui si limitava a rilevare le tipologie di comitato che si erano

sviluppate in ogni settore. Esse erano delle tipologie molto diversificate, tant’è che

all’epoca vi erano circa 87 comitati con delle regole diverse.

Come ben si può notare la decisione erga omens del 1987 non aveva risolto molti

problemi, né in termine di legittimazione dei comitati, né in termini di comprensione

del proprio ruolo e nemmeno in termini di felicitazione dell’adozione degli atti di

esecuzione.

Per di più, quando nel 1992 con il Trattato di Maastricht è stata introdotta la

“coodecisione” e nel 1997 con il Trattato di Amsterdam la procedura di coodecisione è

stata estesa, chiaramente, il Parlamento ha iniziato a rivendicare un controllo anche

sull’attività di esecuzione.

Tutto questo ha comportato che nel 1999 si è adottata una nuova decisione di

comitatologia che ha abrogato quella precedente del 1987. Questa nuova decisione

aveva dato un po’ di sistematizzazione perché prevedeva che le procedure di comitato

fossero soltanto tre, quindi indipendentemente da tutta la normativa di settore, le

tipologie di comitati dovevano lavorare con soli tre procedure:

1) Procedura consultiva: in tutte quelle materie in cui si prevedeva la procedura

di consultazione, la Commissione consultava il comitato per ottenere un parere

NoN vincolante, per cui la Commissione poteva comunque adottare l’atto di

esecuzione cui è stato delegato dal Consiglio;

2) Procedura di gestione: il comitato di gestione dava un parere vincolante alla

Commissione. In questi casi, se il Comitato esprimeva un parere negativo, la

questione poteva essere decisa dal Consiglio che poteva direttamente adottare

l’atto di esecuzione.

3) Procedura di regolazione: questa procedura dava un minimo spazio al

Parlamento, in quanto prevedeva che il Parlamento e il Consiglio potessero

3 controllare gli atti presentati dalla Commissione per verificare se questi ultimi

andavano ad incidere sulle competenze del legislatore.

Il Consiglio era coinvolto in questa procedura con due funzioni:

- Da un lato, una funzione di esecutore primario in cui generalmente delega alla

Commissione, ma se non è d’accordo con quest’ultima esercita il Consiglio

esercita lui stesso la funzione di atti di esecuzione, supportato dal Coreper.

- Dall’altro, il Consiglio insieme al Parlamento svolgeva un controllo di ‘legittimità’

cioè andava a verificare che la Commissione nell’esercizio della funzione

esecutiva delegata non andasse a sforare le competenze del Parlamento e del

Consiglio.

Convenzione europea e Costituzione europea

La convenzione europea consapevole della grande confusione dei poteri e della

gerarchia delle fonti che c’era nell’ordinamento europeo voleva mettere un po’ di

ordine.

Nel 2004 allora si previde una formalizzazione tra atti delegati ed atti di esecuzione e

una formalizzazione della funzione esecutiva, in particolare, poiché il Trattato

costituzione avrebbe voluto cambiare i nomi degli atti di base (il trattato costituzione

prevedeva che l’attuale regolamento dovesse essere rinominata “legge europea” e

l’attuale direttiva “legge quadro europea”). Recuperare il termine di ‘regolamento’

nella funzione esecutiva (dove si parlava di regolamenti delegati e regolamenti di

esecuzione). Quindi, gli atti regolamentari o a portata regolamentare erano atti della

funzione esecutiva, perché gli atti di base non si chiamavano più così ma si

chiamavano “leggi”. Come è noto però il Trattato Costituzione non è riuscito ad

entrare in vigore in quanto non ha raggiunto il numero necessario di notifiche.

Ciò ha comportato però che nel periodo di riflessione che si aprì dopo il secondo

referendum negativa e in vista del terzo cioè agli inizi del 2006, le istituzioni

comunitarie iniziarono a svolgere tutta una serie di azioni necessarie a far vivere in

qualche modo le riforme istituzionali. Tra queste riforme istituzionali ci fu l’adozione

della terza decisione di comitatologia del 2006. Questa decisione andava di fatto ad

anticipare una modifica del trattato costituzione perché in pratica introduceva una

nuova procedura c.d. regolamentazione con controllo che era una procedura nella

quale riguardava specificamente i casi in cui la delega alla Commissione non si

limitava agli elementi di completamento e di attuazione nel concreto, ma riguardava

l’integrazione e la modifica di elementi non essenziali della normativa. Ciò significava,

dunque, creare una procedura per quelli che sarebbero dovuti essere – se fosse

entrato in vigore il Trattato costituzione- gli atti delegati (come detto, già previsti dal

trattato costituzione).

Quindi, in questo periodo e fino al Trattato di Lisbona, si hanno 4 procedure di

comitatologia:

1) Procedura consultiva in cui il parere del comitato di comitatologia non è

vincolante;

2) Procedura di gestione in cui il parere del comitato è vincolante ma interviene in

appello il Consiglio;

3) Procedura di regolazione in cui il parere del comitato è vincolante e a parte il

controllo del Consiglio ci può esserci anche un controllo del Consiglio e del

Parlamento sul rispetto delle norme della legislazione;

4) Procedura di regolazione con il controllo che rafforza anche il potere del

Parlamento, perché se nella procedura di regolazione il Parlamento si poteva

4 limitare a segnalare l’esistenza, in questa nuova procedura con controllo,

quando il Parlamento segnalava un atto di comitatologia che violava le

competenze del legislatore, quell’atto non poteva proprio essere adottato.

Quindi in questa quarta procedura il Parlamento gli veniva data la possibilità

parere vincolante purchè fosse d’accordo con la posizione del Parlamento

anche il Consiglio.

Finalmente il Trattato di Lisbona ha risolto tutto questo riprendendo quelle che erano le

disposizioni del Trattato costituzione. Il Trattato di Lisbona ha introdotto finalmente gli

atti della funzione esecutiva all’interno del Trattato, formalizzando così la gerarchia

delle fonti e una parte della separazione dei poteri.

La distinzione tra atti delegati e atti di esecuzione:

- Atto delegati: vengono adottati dalla Commissione quando viene delegata dal

Consiglio e dal Parlamento a completare o integrare elementi non essenziali

della normativa.

La caratteristica degli atti delegati consiste nel fatto che la commissione non va

ad esercitare propriamente una funzione attuativa, ma va a condividere una

funzione “normativa” con il Consiglio e il Parlamento, un po’ come avviene con

la legge delega e i decreti delegati del nostro sistema italiano e proprio come

avviene nel nostro ordinamento gli atti delegati devono sottostare a tutte le

condizioni temporali, di oggetto, limiti posti dal Parlamento, il quale mantiene il

controllo sulla delega che può sostanziarsi anche in una revoca della delega. La

revoca della delega comporta che nel momento in cui la Commissione propone

un atto delegato e lo deve sottoporre al Parlamento ed al Consiglio; se questi

ultimi ritengono che quella proposta di atto abbia violato la delega possono

presentare delle obiezioni ed in questo caso l’atto non entrerà in vigore. Se

invece la Commissione adotta un atto che secondo il Parlamento ed il Consiglio

travalica i confini della delega allora possono revocare la delega.

La differenza tra obiezione e revoca è che nel caso dell’obiezione l’atto non

viene proprio adottato dalla Commissione, e quindi l’obiezione si limita solo a

quella proposta di atto; nel caso della revoca essa consiste nella eliminazione

del potere delegato, quindi la Commissione a partire da quel momento non

potrà più adottare atti delegati su quella funzione.

- Atti di esecuzione (art. 291): l’art. 291 afferma che spetta agli Stati adottar