Riassunto esame Storia del patrimonio culturale, Prof. Pizzorusso Claudio, libro consigliato Costituzione italiana. Articolo 9, Montanari

Articolo 9 - Tommaso Montanari

Introduzione

La serie "Costituzione Italiana: i Principi fondamentali"

Perché leggere la Costituzione?

La Costituzione è una risposta a esigenze e aspettative che attraversano l’intera storia otto-novecentesca: nasce dalla volontà di lasciarsi alle spalle il totalitarismo e di costruire un nuovo ordine politico-sociale, capace di onorare le promesse che, negli anni della guerra, avevano alimentato la resistenza al nazi-fascismo. Serviva a questo scopo la messa a punto di dispositivi istituzionali che garantissero la partecipazione democratica, ma decisiva era l’enunciazione di principi e diritti che potessero assicurare a ogni cittadino le libertà fondamentali e l’accesso al patrimonio economico e culturale della nazione. Ai principi e ai diritti fondamentali è dedicata la prima parte della Costituzione. Entro la prima parte, i primi dodici articoli – che aprono il testo costituzionale – racchiudono i Principi fondamentali.

I primi dodici articoli della Costituzione

Rispetto ad altre costituzioni, la peculiarità di questa parte iniziale è che i principi riuniti non sono isolati in un preambolo, ma volutamente elencati nella sezione iniziale come parte integrante delle 139 norme della legge fondamentale della Repubblica italiana:

• Principi fondamentali, artt. 1-12;
• Parte I – Diritti e doveri dei cittadini, artt. 13-54;
• Parte II – Ordinamento della Repubblica, artt. 55-139;
• Parte IV – Disposizioni transitorie e finali I-XVIII.

Il Progetto di Costituzione della Repubblica italiana, presentato dalla Commissione dei 75 alla Presidenza dell’Assemblea Costituente nel 1947, prevede un capitolo di sette Disposizioni generali (poi Principi fondamentali). Nel corso del dibattito in Assemblea e nella successiva revisione furono inseriti, tra i Principi fondamentali, anche gli attuali art. 4, art. 5, art. 6 e art. 9. I tratti caratterizzanti di queste norme fondamentali erano già presenti nelle formulazioni emerse dalla Commissione dei Settantacinque che lavorò nel 1946, ma, al di fuori della Camera, il clima politico era profondamente mutato. Eppure, dai verbali emerge un clima di grande rispetto per le istituzioni che stavano per nascere e, soprattutto, di consapevolezza comune che quelle regole avrebbero dovuto durare nel tempo e valere per tutti i futuri cittadini della Repubblica: la Costituzione promulgata nel 1947 non può essere che una costituzione che guarda al futuro. La costituzione è un progetto, una promessa, di un nuovo e più giusto ordine politico-sociale: ad attuare il progetto, a mantenere la promessa, sono chiamati il legislatore e tutte le istituzioni della Repubblica. L’attuazione della Costituzione (ovvero il mantenimento delle promesse costituzionali) ha significato e significa anzitutto la realizzazione dei principi e dei diritti fondamentali. Sono essi l’elemento fondante e irrinunciabile dell’ordinamento: in quanto condizione stessa della democrazia costituzionale, essi sono sottratti al gioco delle mutevoli maggioranze parlamentari e non possono essere cancellati e nemmeno depotenziati da alcun processo di revisione costituzionale.

Introduzione all’art. 9

Secondo l’articolo 9 della Costituzione Italiana: «La Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e la ricerca scientifica e tecnica. Tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione». Nel 1948 la Costituzione ha spaccato in due la storia della cultura e della ricerca scientifica italiane, assegnando a spiagge e montagne, a musei, università e chiese una missione nuova al servizio del nuovo sovrano: il popolo. La storia dell’arte è in gran parte la storia del potere di re e papi, granduchi e tiranni, principi e banchieri. Ma il progetto della Costituzione ha cambiato questa storia, dando parole nuove a una tradizione secolare che suggeriva che proprio l’arte e il paesaggio fossero leve potenti per rimuovere gli ostacoli all’eguaglianza e permettere il «pieno sviluppo della persona umana» (art.3).

1. La discussione all’Assemblea costituente e la nascita dell’art. 9

Il primo embrione di ciò che sarà l’articolo 9 comparve nel 1946. L’Assemblea costituente (eletta il 2 giugno) aveva nominato la Commissione dei Settantacinque ove i membri avrebbero redatto un primo progetto di Costituzione. A sua volta, questa commissione si era articolata in tre Sottocommissioni: la prima si sarebbe occupata di quella che sarebbero diventati i Principi fondamentali; la seconda di ciò che sarebbe diventata la Seconda parte della Costituzione relativa all’ordinamento dello Stato; la terza dei rapporti economico-sociali, cioè di quello che sarà il Titolo III della prima parte della Carta. La Prima Sottocommissione, dovendosi occupare dei diritti e dei doveri dei cittadini, affrontò anche il tema della scuola e della cultura: e i due relatori furono un intellettuale comunista, Concetto Marchesi, e un giurista democristiano, Aldo Moro. Tuttavia, il nodo che serrava Chiesa cattolica e scuola impedì che si arrivasse a una relazione unica. Moro si occupò solo di istruzione, mentre il testo consegnato da Marchesi recava un progetto in cui compare anche la prima formulazione del futuro art. 9: «Art. 6. I monumenti artistici, storici e naturali del Paese costituiscono un tesoro nazionale e sono posti sotto la vigilanza dello Stato». È a questa ascendenza che la versione definitiva dell’art. 9 deve due aspetti cruciali: l’unione di «arte e natura» sotto un unico concetto e l’idea che il potere pubblico debba vigilare anche sul patrimonio in proprietà privata.

Le prime reazioni non furono entusiaste: il presidente della Prima Sottocommissione, Umberto Tupini, «esprime il suo dubbio che questa materia debba far parte della Costituzione. Non c’è motivo, a suo parere, di dire che tali monumenti costituiscono patrimonio nazionale e sono sotto la protezione dello Stato, né c’è motivo che costringa a prendere in considerazione questa speciale situazione». Oggi appare sconcertante l’idea che non fosse necessaria una protezione pubblica di arte e ambiente, ma fino ad anni molto recenti è stato proprio l’atteggiamento passivo e minimizzante il maggiore avversario della battaglia per questi beni comuni. Al contrario vi era allora una certa disponibilità a sacrificare il paesaggio per gli affari. La risposta del relatore Marchesi al presidente Tupini chiama in causa per la prima volta uno degli argomenti principali sia della discussione in Costituente sia della esegesi successiva, e cioè il rapporto tra competenze dello Stato e competenze regionali nel governo del patrimonio culturale. Marchesi «osserva che la ragione che lo ha spinto a formulare l’articolo inserendolo nella Costituzione è la prospettata autonomia regionale. Per impedire l’eventualità che la regione possa disporre liberamente dei propri monumenti». Marchesi propose una nuova versione dell’articolo, così formulato: «I monumenti artistici, storici e naturali del Paese costituiscono patrimonio nazionale ed in qualsiasi parte del territorio della Repubblica sono sotto la protezione dello Stato». Questa versione – che vede la comparsa cruciale della parola «patrimonio» – mostra che l’attenzione di Marchesi si stava concentrando sul rapporto tra territori e azione dello Stato, quest’ultima non più definita «vigilanza», ma «protezione». Alla fine fu Aldo Moro a proporre una nuova formulazione che venne approvata all’unanimità dalla Sottocommissione: «I monumenti artistici, storici e naturali, a chiunque appartengono ed in qualsiasi parte del territorio della Repubblica, sono sotto la protezione dello Stato». Specificando che la proprietà privata dei monumenti non avrebbe rilevato in alcun modo.

Fu però in un’altra sottocommissione (la Seconda, addetta a elaborare l’ordinamento dello Stato e delle autonomie) che si snodò la vicenda del futuro art. 9. In questa sede, il presidente Terracini mise ai voti un articolo sulle competenze delle future Regioni proposto dal costituzionalista democristiano Costantino Mortari: «Compete alla regione la podestà legislativa nelle seguenti materie: 1) pesca e caccia; 2) opere pubbliche e urbanistica; 3) antichità e belle arti, archivi e deputazioni storiche; 4) turismo e tutela del paesaggio, industria alberghiera […]». Il dettato di Mortari inserisce per la prima volta nel dibattito tre aspetti destinati ad arrivare fino alla redazione finale: quello del patrimonio storico (archivi e deputazioni), fino ad allora non esplicitato; quello della «tutela» (diverso da vigilanza o protezione); e il concetto e la parola «paesaggio», ben presente nella legislazione italiana post-unitaria (es. la Legge Croce), ma fino a quel momento non recepito dalla proposta Marchesi-Moro. Sostanzialmente la Seconda Sottocommissione disegnava un’Italia con un patrimonio culturale non nazionale, ma regionale, così facendo l’embrione l’art. 9 rischiava di sparire del tutto. Perciò Marchesi fa osservare al Presidente che l’articolo in esame è oggi più che mai necessario, poiché la Seconda Sottocommissione, che si occupa delle autonomie regionali, ha attribuito alla competenza delle Regioni la protezione e la manutenzione dei monumenti che costituiscono patrimonio nazionale. Dichiara di non poter accettare questo principio e ritiene opportuno introdurre nella Costituzione un articolo che metta sotto la protezione dello Stato i monumenti artistici, storici e naturali delle Regioni.

Il Progetto di Costituzione che giunse in Assemblea nel 1947 conteneva il testo uscito dalla Prima Sottocommissione, ma con una importante integrazione che recuperava (declinandolo in senso statale e non regionale) un punto emerso nella discussione della Seconda Sottocommissione: la tutela del paesaggio. Così recitò quel che allora fu presentato come art. 29, inserito nella Parte I – Diritti e doveri dei cittadini, Titolo II – Rapporti etico-sociali: «I monumenti artistici e storici, a chiunque appartengano e in ogni parte del territorio nazionale, sono sotto la protezione dello Stato. Compete allo Stato anche la tutela del paesaggio».

L’art. 29 giunse in discussione e il primo a intervenire fu Edoardo Clerici, avvocato democristiano, il quale aveva presentato un emendamento per sopprimere l’articolo, che definì «disposizioni superflue e inutili e la loro ubicazione è errata nella parte che riguarda i doveri e i diritti dei cittadini – dice Clerici – forse si voleva dire che la libera proprietà dei privati ha dei limiti in quelli che sono gli interessi dello Stato per l’arte. Ma questo si dovrà eventualmente dire nell’art. 38, dove si stabilisce un limite alla proprietà privata; e siccome questa limitazione fu introdotta da noi con l’Editto Pacca, è inutile farne oggetto, come di una grande novità, nella Carta costituzionale. Se si voleva dire che il potere in questione dovrà restare allo Stato nei confronti dell’Ente Regione, allora questa è materia riguardante gli articoli nei quali si parla delle funzioni della regione». Un intervento in cui è facile riconoscere due nodi già incontrati: il rapporto tra Stato e autonomie territoriali e quello tra proprietà privata e tutela pubblica.

Di ben maggior peso furono le riflessioni di Tristano Codignola e Concetto Marchesi; l’intervento di Codignola fu particolarmente incisivo: «ritengo necessario che, prima di volare la questione delle autonomie regionali, stabiliamo in via di massima il principio che l’intero patrimonio artistico culturale e storico del nostro Paese sia sottoposto alla “tutela” e non alla “protezione” dello Stato: lo Stato non protegge, ma tutela». Prese parola anche il padre dell’art. 29, Marchesi: «È vano che io ricordi ai colleghi che l’eccezionale patrimonio artistico italiano costituisce un tesoro nazionale, e come tale va affidato alla tutela e al controllo di un organo centrale. Al Governo non spetta soltanto la tutela delle opere d’arte, ma spetta anche il restauro monumentale, con criteri che riguardano le singole opere d’arte. L’Assemblea Costituente voglia dunque modificare la proposta della Commissione dei 75 che si riferisce all’Ente Regione, affinché siano conservati alla Nazione i massimi musei e gallerie d’Italia e non siano sottratti al controllo nazionale i grandi centri di scavo e di restauro ai monumenti. Nessuna regione potrà sentirsi menomata se sarà conservato sotto il controllo dello Stato, al riparo di sconsigliati e irreparabili interventi locali, quel tesoro che costituisce uno dei nostri vanti maggiori». Il discorso di Marchesi fu efficace, e il dibattito si concluse con l’intervento risolutivo di Emilio Lussu: «io che credo di essere fra i più tenaci assertori della riforma autonomistica dello Stato, aderisco totalmente all’emendamento, il quale dice: “Il patrimonio artistico e storico della Nazione è sotto la tutela dello Stato”. Solo pregherei di voler sostituire a “Stato” la parola “Repubblica”: ciò lascerebbe impregiudicata la questione dell’autonomia regionale. Si è assolutamente garantiti: qui si parla di tutela, e non già di invadenza, pertanto possiamo votare tranquilli questo emendamento». Il risultato fu un nuovo testo: «Il patrimonio artistico e storico della Nazione è sotto la tutela della Repubblica. Compete allo Stato anche la tutela del paesaggio».

A quel punto, l’Assemblea iniziò la discussione di un art. 29-bis proposto dal deputato democristiano e professore di ingegneria all’Università di Napoli Giuseppe Firrao. Egli difese la necessità di inserire il seguente articolo come parte dell’art. 29: «La Repubblica promuove la ricerca scientifica e la sperimentazione tecnica e ne incoraggia lo sviluppo». L’Assemblea approvò la proposta, destinata a dar forma al primo comma del futuro art. 9.

L’Assemblea arrivò a discutere dell’art. 111, e dunque della possibilità di affidare alle Regioni un qualche potere legislativo in fatto di patrimonio artistico. In questo caso il discorso più lucido fu quello del deputato democristiano e architetto Florestano Di Fausto: «l’articolo 111 conferisce podestà legislativa integrativa per adattare le leggi della Repubblica alle esigenze peculiari delle varie regioni. Tra le materie di competenza degli articoli 109-110-111 sono: l’urbanistica, l’antichità e le belle arti. Si infirma quindi il principio basilare, quello della diretta tutela unitaria, sa parte dello Stato, del patrimonio della Nazione; patrimonio il quale trascende non solamente il carattere regionale, ma spesso anche il carattere nazionale per assurgere a importanza mondiale. […] L’anarchia si scatenerebbe attraverso gli interessi di parte se la vigilanza centrale venisse a cedere, con la compromissione della dignità della nostra cultura. Pertanto, chiedo la soppressione delle voci “urbanistica” dall’art. 109 e “antichità e belle arti” dall’art. 111 del Progetto di Costituzione, confermando il senso dell’art. 29 già approvato: che la tutela del patrimonio artistico resti integralmente nell’ambito dell’ordinamento nazionale». Nelle parole di Di Fausto si intravede il contesto storico in cui parla e decide la Costituente: quella delle città storiche italiane distrutte dai bombardamenti, nel pieno del dibattito sulla ricostruzione, tra modelli storici consolidati e pulsioni speculative del momento. È grazie alle parole di Di Fausto che viene messa agli atti della Costituente la realtà storica per cui l’art. 9 costituzionalizza non solo le leggi di tutela dell’Italia unita, ma anche il sistema di tutela: in particolare, l’amministrazione delle Belle arti.

Questa motivata opposizione al regionalismo culturale ebbe successo. Si arrivava così alla fase ultima dei lavori dell’Assemblea: il 22 dicembre 1947 ai deputati fu consegnata questa versione del testo rielaborato: «La Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e la ricerca tecnica. Tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione». Quel giorno si prese la decisione cruciale di farla apparire nella serie dei Principi fondamentali. Così divenne art. 11 (poi il 9 dopo un riordino dei Principi fondamentali) e fu approvato, insieme a tutto il resto della Costituzione. In quel periodo il presidente della Repubblica provvisorio fu Enrico De Nicola e il presidente del Consiglio dei ministri fu Alcide De Gasperi, il quale intervenne in aula pronunciando parole impegnative: «Il Governo ora, fatta la Costituzione, ha l’obbligo di attuarla e di farla applicare: ne prendiamo solenne impegno». Tuttavia, negli anni successivi, l’impegno di De Gasperi fu largamente disatteso e l’art. 9 non trovò attuazione ed efficacia normativa almeno fino ai primi anni '70. Ai costituenti è dunque sfuggito completamente il significato, l’importanza del problema della conservazione della natura, le sue implicazioni urbanistiche e sociali, i suoi rapporti con la salute pubblica. Nonostante il disastro del patrimonio e dell’ambiente italiani, negli ultimi trent’anni è apparsa evidente l’importanza e la lungimiranza con cui la loro tutela fu inserita nei Principi fondamentali: «I principi fondamentali che sono sanciti nell’