Riassunto esame Organizzazione internazionale, Prof. Migliazza Maria, libro consigliato Diritto dell’Unione europea, Fausto Pocar

Organizzazione internazionale e diritto dell'Unione europea

È necessario, al fine di collocare i trattati istitutivi dell’Unione europea in una prospettiva storica, richiamare la situazione politico-economica degli Stati europei a conclusione del secondo conflitto mondiale. L’economia di questi Stati infatti appariva gravemente compromessa in seguito alle vicende belliche, non soltanto per le potenze sconfitte, ma anche per le potenze uscite vincitrici dal conflitto, alcune delle quali avevano dovuto sopportare lunghi periodi di occupazione militare.

La ricostruzione economica si poneva quindi essenziale anche per la più importante potenza economica mondiale, gli Stati Uniti d’America. Da un punto di vista economico, la ripresa economica dell’Europa aveva permesso la creazione di nuovi mercati verso i quali orientare le esportazioni statunitensi, venendo così incontro alle esigenze determinate dalla situazione di sovrapproduzione industriale americana. Da un punto di vista politico invece, molti americani vedevano nella ricostruzione europea l’occasione di creare in Europa una fascia di Stati legati economicamente e politicamente all’America, in funzione di barriera da opporre all’altro blocco politico-economico che si andava delineando tra i paesi dell’Europa orientale.

In questo contesto dunque, si inseriva la proposta di aiuti all’Europa avanzata dagli Stati Uniti nell’immediato dopoguerra, il Piano Marshall. La concessione di aiuti economici e finanziari era subordinata alla condizione che gli Stati europei utilizzassero tali aiuti congiuntamente; ciò evidentemente in funzione di creare un gruppo di paesi europei economicamente legati agli Stati Uniti. Non stupisce quindi il fatto che, pur essendo la proposta di aiuti americani estesa a tutti i paesi europei, compresi quelli dell’Europa orientale, questa sia stata rifiutata dall’Unione Sovietica; al Piano Marshall quindi finirono per aderire 16 Stati europei.

L'istituzione dell'OECE (1948)

I 16 Stati europei conclusero fra loro nell’aprile 1948 una “Convenzione per la cooperazione economica europea”, che prevedeva l’istituzione di un’Organizzazione Europea per la Cooperazione Economica (OECE) con sede a Parigi. L’organizzazione mirava a creare le condizioni per la realizzazione del comune programma di ricostruzione economica e di sviluppo della produzione industriale, e quindi la progressiva liberalizzazione degli scambi commerciali internazionali tra i paesi membri, sebbene con restrizioni quantitative e di altro genere sugli scambi delle merci e dei servizi sui movimenti di capitale, e un sistema di pagamenti internazionali, l’Unione europea dei Pagamenti (UEP), con la funzione di assicurare una compensazione automatica multilaterale dei pagamenti a periodi fissi.

L’OECE non si rivelò però in grado di risolvere tutti i problemi relativi a una cooperazione economica tra gli Stati europei, principalmente per due motivi: l’approvazione di alcune decisioni richiedeva l’unanimità dei consensi degli Stati contraenti, ma i dibattiti vertevano soprattutto sull’economia degli Stati membri che vedeva paesi notevolmente industrializzati e paesi quasi esclusivamente basati su un’economia di tipo agricolo; inoltre, mancava qualsiasi strumento idoneo ad assicurare con certezza l’attuazione delle deliberazioni dell’organizzazione da parte degli Stati contraenti. L’OECE dunque non poteva venire incontro alle esigenze di una più stretta collaborazione economica fra i maggiori Stati europei che era essenziale per lo sviluppo della loro economia; esigenze sentite in particolare modo dalla Francia e dalla Repubblica Federale di Germania, poiché quest’ultima cercava infatti di raggiungere un accordo con il governo francese che le permettesse di riprendere il controllo della produzione di materie prime, che si trovavano, per quanto riguarda l’acciaio, sotto il controllo alleato, mentre per il carbone, facevano capo all’Autorità internazionale della Ruhr. Questo orientamento tedesco, in un primo momento non favorito dal governo francese preoccupato dalla possibile rinascita economica tedesca, finì poi per apparire alla Francia come unica possibilità per cercare di mantenere sotto controllo l’ormai inevitabile ripresa economica tedesca e per sbloccare una situazione politica che rischiava di deteriorarsi.

L'istituzione della CECA (1950-1952)

In questa prospettiva, il 9 maggio 1950 il governo francese avanzò alla Repubblica Federale tedesca la proposta di mettere in comune la produzione del carbone e dell’acciaio: la proposta, meglio conosciuta come Piano Schuman, dal Ministro degli Affari Esteri Schuman, sottolineava l’intenzione di creare la prima tappa per eliminare la secolare opposizione tra Francia e Germania. Pur essendo rivolta specificatamente al governo germanico, la proposta era in realtà aperta a qualsiasi paese europeo: la Gran Bretagna rifiutò immediatamente, forse anche in considerazione del regime preferenziale in vigore con il Commonwealth, mentre aderirono i Paesi Bassi, il Belgio, il Lussemburgo e l’Italia, che vedeva nell’inserimento in un futuro accordo europeo la possibilità di collocarsi tra gli Stati economicamente più influenti in Europa. Il negoziato relativo al Piano Schuman portò, nell’aprile 1951, tra i 6 governi rappresentati, alla firma di un trattato che istituì la Comunità Europea del Carbone e dell’Acciaio (CECA), che entrò in vigore soltanto due anni dopo, nel 1952. Alcuni dei punti principali erano:

• L’instaurazione di un mercato comune del carbone e dell’acciaio: in particolare, si fondava sulla creazione di una zona di libero scambio tra i paesi membri, basata sull’abolizione, a determinate condizioni ed entro un determinato periodo di tempo, dei dazi di entrata e di uscita delle tasse e restrizioni quantitative alla circolazione dei prodotti; sull’abolizione dei provvedimenti che stabilivano una discriminazione tra produttori, acquirenti o consumatori, specialmente per quanto riguardava le condizioni di prezzo e di consegna e le tariffe di trasporto, e quindi in sostanza dei provvedimenti che ostacolavano la libera scelta del fornitore da parte dell’acquirente; sulla proibizione di aiuti concessi dagli Stati alle imprese o di oneri speciali da essi imposti; infine, sulla proibizione delle pratiche restrittive tendenti alla riparazione o allo sfruttamento dei mercati.
• L’attuazione di una politica economica e sociale comune.
• La creazione di istituzioni comuni: destinate a perseguire gli scopi del trattato e a garantire l’osservanza degli obblighi derivanti dagli Stati dal trattato stesso. In particolare, l’istituzione di:
  • Alta Autorità: un organo collegiale che aveva il compito di assicurare l’attuazione degli scopi e, a tal fine, disponeva di alcuni poteri, in particolare quello di emanare atti di carattere vincolante (decisioni e raccomandazioni) o non vincolante (pareri) nei confronti degli Stati membri della Comunità, delle imprese esercenti un’attività di produzione nel campo del carbone e dell’acciaio e, infine, delle imprese o dell’organismo svolgenti un’attività di distribuzione diversa dalla semplice vendita ai consumatori domestici ed all’artigianato. Le deliberazioni erano prese a maggioranza dei componenti: essa, insieme a ciò descritto sopra, rappresentava un’importante innovazione rispetto alle altre organizzazioni europee in precedenza considerate, le quali seguivano il principio di norma dell’unanimità. Inoltre, a differenza delle altre organizzazioni internazionali esclusivamente finanziarie, il trattato attribuiva all’Alta Autorità il potere di procurarsi i fondi necessari per il complimento della sua missione, stabilendo imposizioni sulla produzione del carbone e dell’acciaio e contraendo prestiti.
  • Consiglio speciale dei ministri: formato da un rappresentante del governo di ciascuno Stato membro, il quale era chiamato a esprimere pareri vincolanti – all’unanimità o a maggioranza semplice a seconda dei casi – sulle proposte più importanti presentate dall’Alta Autorità.
  • Assemblea comune: formata da delegati che i parlamentari di ciascuno Stato membro designavano periodicamente fra i propri componenti secondo la procedura fissata da ogni Stato. Il controllo periodico dell’Assemblea si esercitava attraverso la discussione della relazione generale presentata annualmente all’Alta Autorità, nonché attraverso interrogazioni scritte o orali all’Alta Autorità.
  • Corte di giustizia: formata da giudici nominati dai governi degli Stati membri, la quale era competente a giudicare sui ricorsi presentati da uno Stato membro, dal Consiglio o dall’Alta Autorità contro le violazioni del trattato, sui ricorsi per l’annullamento degli atti illegittimi dell’Alta Autorità proposti da uno Stato membro, dal Consiglio e, in determinati casi, anche dalle imprese o dalle associazioni di imprese contemplate nel trattato.

Per quanto essenzialmente rivolta a soddisfare le esigenze della Francia e della Germania, la CECA si rivelò assai presto uno tra i più importanti fattori per la ricostruzione industriale dell’Europa, tanto che ben presto altri Stati, in particolare la Gran Bretagna, cercarono di giungere a un accordo con la nuova organizzazione, che si tradusse nel 1954 in un accordo di associazione. La particolarità del trattato CECA è che fu concluso per una durata di 50 anni: il 23 luglio 2002 l’organizzazione ha infatti cessato di esistere e tutte le sue attività e passività sono state trasferite alla Comunità europea (CE) e al Fondo di ricerca carbone e acciaio.

La Comunità europea di difesa (1952)

Il successo della CECA costituì un incentivo per tentare nuove realizzazioni nel campo della cooperazione europea: infatti, sulla spinta degli avvenimenti di quegli anni, caratterizzati dalla guerra fredda e dal conflitto coreano, prese forma un progetto francese di creare un esercito europeo collegato con istituzioni politiche comuni in Europa. Tale progetto si concluse con la firma a Parigi, nel maggio 1952, del trattato istitutivo della Comunità europea di difesa (CED), che prevedeva l’integrazione di corpi d’armata di 6 Stati membri sotto un comando unificato, il Commissariato, investito di poteri di azione e di controllo, assistito da un’Assemblea e da un Consiglio dei ministri, e il suo operato doveva essere controllato da una Corte di Giustizia, che avrebbe dovuto essere quella della CECA. L’art. 38 qualificava la Comunità come provvisoria, affidando all’Assemblea il compito di procedere a ulteriori studi per creare un’organizzazione di carattere definitivo.

Il trattato però non riuscì a raccogliere le ratifiche di tutti gli Stati contraenti, poiché l’Assemblea nazionale francese, probabilmente influenzata dal mutamento della situazione politica internazionale dovuto all’armistizio coreano e alla conclusione degli Accordi di Ginevra per la cessazione delle ostilità in Indocina nel luglio del 1954, votò una mozione presentata dall’opposizione con la quale si decideva a non passare alla discussione del trattato. A questa decisione, che pure sottraeva a un possibile controllo europeo l’ormai inevitabile riarmo tedesco, concorsero anche certe posizioni di europeisti convinti che preferivano gettare le basi di un’Europa unita sul piano economico piuttosto che su quello militare.

I trattati di Roma (1957)

Il fallimento della comunità di difesa portò a un periodo di stasi nelle iniziative tendenti a un’unione più stretta tra i paesi membri della CECA. Seguì quindi una fase di riflessione in cui i governi ebbero modo di rendersi conto che i tempi non erano maturi per un’unione di carattere politico che non presupponesse un’unione economica. In questa linea si tenne a Messina, nel 1955, una riunione di ministri dei 6 paesi, che si concluse con un rapporto presentato l’anno successivo, il “rapporto Spaak”, il quale accoglieva due progetti: la creazione di un mercato comune generale e l’istituzione di una comunità dell’energia atomica. Si decise di convocare a Bruxelles una conferenza per redigere i testi definitivi dei trattati a essi relativi e, in un tempo relativamente breve, si giunse alla firma il 25 marzo 1957 a Roma di due trattati che istituivano una Comunità economica europea (CEE) e una Comunità europea dell’energia atomica (CEEA o EURATOM).

La Comunità Economica Europea (CEE)

Il trattato della CEE si poneva come obiettivo, tra gli altri:

• L’instaurazione di un mercato comune generale: che, a differenza di quello della CECA, si fondava sulla creazione di un’unione doganale e di una politica commerciale comune nei confronti degli Stati terzi. Questa liberalizzazione era relativa anche alla circolazione delle persone, dei servizi e dei capitali all’interno dell’area comunitaria: prevedeva quindi lo spostamento di qualsiasi persona sul territorio della Comunità indipendentemente dai motivi che l’hanno determinato, anche se essa concerneva ovviamente più i movimenti di lavoratori, autonomi e subordinati, persone giuridiche e società che avrebbero svolto un’attività industriale o commerciale nei paesi membri. Oltre a questo, il trattato indicava, ai fini dell’unione economica, una serie di interventi mirante l’adozione di politiche comuni in settori determinati, quali l’agricoltura, i trasporti, la concorrenza; proprio in merito a quest’ultima, in assenza di modelli europei ai quali far riferimento, il trattato si è ispirato alle norme anti-monopolistiche statunitensi: si è così stabilito il divieto di accordi fra imprese suscettibili di originare situazioni di monopolio o di oligopolio idonee a pregiudicare il commercio fra Stati membri, e sono state ideate misure atte a evitare che le imprese che si trovino in una situazione dominante sul mercato abusino di tale posizione per impedire l’attività di imprese minori. Complementare a questa politica era quella comune nel settore dei trasporti, data la palese influenza che il costo di trasporto delle merci ha tuttora sul loro prezzo, con la conseguenza che diverse condizioni di trasporto possono creare disparità di prezzo fra prodotti di eguale costo, venendo per ciò stesso a incidere sulla concorrenza tra le imprese produttrici o distributrici. L’intervento della Comunità in questo settore era inizialmente limitato ai trasporti ferroviari, su strada e per vie navigabili.
• Un’espansione continua ed equilibrata: tra cui l’istituzione di un’associazione dei paesi e territori d’oltremare, intesa a incrementare gli scambi e proseguire nello sforzo di sviluppo economico e sociale.
• La creazione di un Fondo sociale europeo: allo scopo di migliorare le possibilità di occupazione dei lavoratori e di contribuire al miglioramento del loro tenore di vita.
• L’istituzione di una Banca europea per gli investimenti: per facilitare l’espansione economica della Comunità mediante la creazione di nuove risorse.

Mentre il trattato istituente la CECA prevedeva un termine di durata, quello relativo alla CEE non era sottoposto ad alcun termine finale ed era anzi concluso per una durata illimitata.

La Comunità europea dell'energia atomica (CEEA/EURATOM)

Contemporaneamente alla creazione della CEE, i 6 Stati firmatari del trattato istitutivo di questa previdero, come già detto, anche quella di una Comunità europea dell’energia atomica (EURATOM), con l’obiettivo di “contribuire, creando le premesse necessarie per la formazione e il rapido incremento delle industrie nucleari, all’elevazione del tenore di vita negli Stati membri e allo sviluppo degli scambi con gli altri paesi”. A tal fine, si intese creare:

• Un mercato comune dei materiali e delle attrezzature speciali: con caratteristiche simili al mercato comune generale della CEE.
• Un mercato comune delle materie fissili (minerali e combustibili nucleari): con caratteristiche invece originali, poiché l’approvvigionamento sarebbe stato assicurato secondo il principio dell’uguale accesso alle risorse: cioè, oltre a vietare tutte le pratiche che avrebbero permesso una posizione di privilegio a determinati utilizzatori, si costituì un’Agenzia che disponeva le materie fissili speciali prodotte sui territori degli Stati membri; tale agenzia non poteva operare tra gli utilizzatori alcuna discriminazione fondata sull’uso che questi si proponevano di fare delle forniture richieste; soprattutto, la sua creazione conferiva un carattere particolare, ovvero quello di far riferimento a un ente che fungeva da intermediario necessario sia da parte del venditore, sia da parte dell’acquirente.

D’altra parte, la limitatezza delle risorse disponibili in materia nucleare imponeva di non fermarsi all’approvvigionamento e alla distribuzione di tali risorse, ma di creare anche una politica comune della ricerca nucleare tra gli Stati membri della Comunità. Era in particolare prevista l’approvazione di programmi, al massimo quinquennali, di ricerche le cui attività potevano, per motivi di ordine geografico o funzionale, essere esercitate in quattro sedi diverse: Italia (Ispra), Germania (Karlsruhe), Belgio (Mol) e Paesi Bassi (Petten).

Il trattato istitutivo della CEEA è stato concluso, come il trattato della CEE, per una durata illimitata ed è tuttora in vigore, anche se a esso sono state apportate alcune modifiche con il Trattato di Lisbona, secondo cui la gestione della Comunità è affidata all’istituzione dell’UE.