Riassunto esame Organizzazione dei servizi sociali, Prof. Pierucci Pierpaola, libro consigliato La rete dei servizi alla persona , Franzoni

Organizzazione dei servizi sociali: la rete dei servizi alla persona

Capitolo 2 - Successo e crisi del welfare state: la trasformazione dell'intervento sociale

Gli operatori che lavorano nei servizi sociali, sanitari, educativi e culturali esercitano la loro professionalità nel welfare state o stato sociale.

1.1 Modelli di welfare state

Nasce e si sviluppa nei paesi industrializzati. È una storia che comincia da lontano e che parte come risposta ai bisogni legati alla sussistenza. Si fa riferimento al fiorire di opere di assistenza nei comuni del Medioevo e alle istituzioni sanitarie del Rinascimento. Nel '700 si sviluppano forme di beneficenza laica ispirate al filantropismo illuminista. Da queste iniziative nasce l'idea che l'assistenza ai bisognosi si può svincolare da ogni presupposto religioso e trasferirsi agli stati. Con la fine dell'ancien régime nasce la beneficenza pubblica: il primo modo di intervento diretto dello stato in risposta alle necessità dei cittadini.

Solo dopo la rivoluzione industriale nasce la previdenza sociale, nata per far fronte ai bisogni della nuova classe sociale dei lavoratori, che spinti dal progresso a trasferirsi verso le grandi aree urbane intorno alle fabbriche si trovano a non avere più forti vincoli familiari e solidaristici ad affrontare la vecchiaia e la malattia da soli senza reddito né aiuto. Nascono così le prime casse mutue delle associazioni di lavoratori, che hanno l’obiettivo di garantire un reddito al lavoratore anche nei momenti di malattia e vecchiaia grazie ai contributi versati negli anni di lavoro.

È con la pubblicazione nel 1942 del Rapporto sulla povertà redatto da Lord Beveridge in Inghilterra che si pongono le basi per la moderna concezione di sicurezza sociale e si definiscono le linee dello stato sociale. La sua politica si estende oltre la previdenza e la beneficenza per coprire ambiti come la povertà, la malattia, l’istruzione. Il rapporto afferma che a ogni cittadino deve essere assicurata una soglia di sussistenza, un minimo di benessere in tutte le fasi della vita, dalla nascita alla morte. Con questo sistema i cittadini possono usufruire delle prestazioni a prescindere dai contributi assicurativi versati. Caratteristiche del welfare state di Lord Beveridge sono la forte tendenza redistributiva della ricchezza. Si introduce inoltre il principio dell’universalismo delle prestazioni. La politica sociale si fonda sulla solidarietà attraverso un massiccio intervento dello stato, il quale nei casi in cui venga meno il reddito di un cittadino garantisce per lui una soglia di sussistenza.

Il welfare state è un insieme di interventi pubblici connessi al processo di modernizzazione, i quali forniscono protezione sotto forma di assistenza, assicurazione e sicurezza sociale, introducendo tra l’altro specifici diritti sociali nel caso di eventi prestabiliti, nonché specifici doveri di contribuzione finanziaria.

Richard Titmuss distingue tre modelli:

• Modello residuale, in cui lo stato si limita a intervenire solo quando i due canali di risposta naturale, il mercato e la famiglia, entrano in crisi;
• Modello remunerativo, ciascuna categoria di individui (o lavoratori) è remunerata in relazione ai contributi versarti nel corso della vita lavorativa, si tratta di un sistema previdenziale basato su una pluralità di assicurazioni;
• Modello istituzionale-redistributivo, in cui i programmi pubblici di welfare costituiscono istituzioni cardine della società e forniscono prestazioni universali, indipendentemente dal mercato e dalla famiglia;

Maurizio Ferrante distingue tra:

• Modelli occupazionali (fondati sulla previdenza articolata per categorie di lavoratori, riconducibili al modello remunerativo) la solidarietà pubblica resta frammentata, ciascuna categoria di persone è infatti tutelata in quanto lavoratore e in relazione ai contributi che le sono stati versati nel corso della propria vita lavorativa. Si dividono in: puri, misti, combinati con sistemi di tipo universale;
• Modelli universalistici (riconducibili al modello istituzionale-redistributivo) determinano una complessa redistribuzione tra classi sociali, generazioni, persone portatrici di bisogni particolari e la popolazione intera. Si dividono in: puri, misti, combinati con sistemi di tipo occupazionale.

Il welfare state può essere interpretato come un’evoluzione parallela e coerente a quella dei diritti riconosciuti ai cittadini.

• Diritti politici (diritto di volo, diritto a formare partiti, diritto ad essere eletti)
• Diritti civili (libertà, diritto alla proprietà privata)
• Diritti sociali, che riguardano la facoltà di ogni individuo ad avere accesso a un livello minimo di benessere e sicurezza (istruzione, salute, reddito).

È dunque il diritto alla cittadinanza che legittima l’erogazione di prestazioni di benessere.

1.2 Crisi e riprogettazione del welfare state

Il modello universalistico e quello occupazionale sono entrati in crisi perché sono cambiate le premesse socioeconomiche. Altri fattori che hanno influenzato la crisi del welfare state sono:

• Transizione demografica e sociale con conseguente aumento della domanda: la popolazione è più vecchia, si è innalzato il livello della speranza di vita e le nascite sono diminuite. È mutata anche la famiglia, con la quasi scomparsa della famiglia allargata e la prevalenza di famiglie nucleari, inoltre vi è stato un aumento dell’occupazione femminile, con conseguente domanda di servizi per l’infanzia e di cura per gli anziani. Inoltre molto rilevante è il fenomeno migratorio che interessa tutti i paesi occidentali con conseguente richiesta di servizi pubblici ad hoc.
• Offerta dei servizi: è aumentato in misura inversamente proporzionale il rapporto tra popolazione attiva (in età lavorativa) e popolazione inattiva (anziani e minori), con conseguente diminuzione di produzione di ricchezza e del gettito fiscale, che rende disponibili meno risorse per sostenere la spesa del welfare, che dovrebbe invece sostenere proprio il crescente numero di anziani.
• L’economia dei paesi occidentali non cresce più velocemente come in passato e perciò non è più in grado di ridurre sufficienti entrate fiscali da redistribuire sotto forma di protezione sociale. Inoltre le prestazioni erogate sono state giudicate non proporzionali ai sacrifici imposti ai contribuenti.
• Le aspettative e i bisogni dei cittadini che con gli anni sono diventate maggiormente raffinate e articolate.

I maggiori sostenitori del welfare state hanno sempre denunciato che esso ha fallito un obiettivo importante: quello di determinare un’effettiva redistribuzione della ricchezza. La crisi del sistema di welfare deriva dallo squilibrio tra bisogni e risorse disponibili, ma anche dall’incapacità del sistema di adattarsi ai nuovi bisogni emersi. Il modello universalistico è stato troppo rigido rispetto al cambiamento, il modello occupazionale si è dimostrato insufficiente rispetto alla tutela delle vecchie e nuove povertà, delle disuguaglianze.

La crisi del welfare ha portato gli stati a intraprendere nuove strade tra cui:

• Crescente collaborazione tra pubblico e privato, in cui operano diversi protagonisti come il volontariato, l’associazionismo e le cooperative sociali;
• La rimobilitazione della comunità come insieme di risorse e relazioni tra persone che consentono agli individui e alle famiglie di costruirsi autonomamente risposte ai propri bisogni, ma soprattutto permettono scambi e aiuti reciproci che migliorano la qualità della convivenza;
• Un nuovo equilibrio tra universalità e selettività intesa come limitazione all’accesso delle prestazioni in base a specifiche condizioni di bisogno e di reddito.

Da queste nuove interpretazioni si sviluppa il nuovo concetto di welfare society, espressione con cui si intende un assetto di protezione sociale entro cui si incontrano varie organizzazioni e agenzie finalizzate a obiettivi di benessere, in cui collaborano enti pubblici e organizzazioni del terzo settore, recuperando inoltre il ruolo della famiglia e delle reti primarie. Le politiche sociali sono dunque lo strumento per incentivare e indirizzare l’azione dei diversi soggetti che concorrono alla realizzazione del benessere e dunque a garantire i diritti sociali.

È inoltre importante che le politiche sociali valutino bene la selettività, e dunque l’individuazione dei destinatari (target), in quanto la destinazione di alcuni interventi solo alle classi meno abbienti rischia di ghettizzarli in quanto un welfare per i poveri rischia di diventare un welfare povero. Altri studiosi affermano che tuttavia nei momenti di scarsità delle risorse la selettività è il prezzo da pagare per garantire equità.

La recessione economica non ha solo messo in difficoltà lo stato sociale, ha anche mostrato la debolezza delle economie basate esclusivamente sui sistemi di mercato e ha messo dunque in luce l’importante ruolo della comunità e dei rapporti solidaristici e il ruolo di guida delle istituzioni pubbliche nel garantire giustizia ed equità sociale.

1.3 Il welfare state in Italia

Nel sistema italiano si possono rintracciare elementi di beneficenza pubblica, previdenza sociale e sicurezza sociale:

• I contributi distribuiti dai comuni (pagamenti di bollette, gas, contributi una tantum per famiglie in difficoltà) possono essere classificati come beneficenza pubblica;
• Il sistema pensionistico è un sistema di previdenza sociale;
• Il servizio sanitario nazionale e la scuola sono esempi di un sistema sociale universalistico riconducibile alle garanzie di sicurezza sociale.

L’Italia secondo Ferrara rientra in un sistema misto, costituito in parte di un sistema universalistico di prestazioni e servizi, finanziati dalla fiscalità generale e in parte da servizi e prestazioni garantiti dai sistemi assicurativi definiti occupazionale. Un’altra caratteristica del welfare italiano sono le differenze a livello regionale, in cui coesistono territori nei quali i servizi hanno raggiunto standard elevati e altri che rimangono indietro su questo fronte.

È importante che le politiche sociali si muovano maggiormente per migliorare la distribuzione della spesa sociale, che è ormai pari alla media della spesa europea ma presenta una distribuzione interna ancora sbilanciata rispetto ad alcune voci, e in questo senso diversa dalla composizione della spesa degli altri paesi europei. Le spese per la vecchiaia sono pari al 51% rispetto una media europea del 38%; la spesa a sostegno della famiglia è la metà rispetto alla media europea; per la lotta all’esclusione sociale e quella che riguarda le abitazioni presenta differenze pari a un settimo circa rispetto alla media europea. La spesa per la sanità è in linea.

La scarsità delle risorse pubbliche implica però sempre maggiori tagli a queste voci di spesa, andando a minare ulteriormente il sistema di welfare. Il dibattito sul tema è rappresentato da espressioni come “altro welfare”, “secondo welfare” o “welfare aziendale”. L’idea fondante è che siano necessarie risorse provenienti dal privato che vadano ad aggiungersi a quelle pubbliche per costruire un nuovo e più efficiente sistema di protezione sociale.

Capitolo 2 - La "storia" dei servizi alla persona

Gli operatori che lavoravano nei servizi sociali e sanitari tra la fine degli anni ‘60 e l’inizio degli anni ‘70 hanno vissuto un’esperienza importante e possono testimoniare come il “nuovo welfare” sia stato il frutto di un movimento di idee dalle profonde radici etiche, che ha coinvolto operatori, amministratori, politici e uomini di cultura. L’obiettivo comune era quello di realizzare un modello di welfare di tipo universalistico che sapesse offrire reti protettive a tutte le persone, sulla base dei diritti a esse riconosciuti dalla Costituzione, superando l’approccio della beneficenza pubblica su cui si fondava la legislazione del passato.

2.1 Un'assistenza frammentata

Dopo il fascismo fu la legge 833/78, Istituzione del servizio sanitario nazionale, l’elemento di innovazione nel settore dei servizi alla persona, in quanto essa conteneva numerosi riferimenti al settore sociale e alla necessità di integrazione con quello sanitario, in mancanza di un’analoga legge per il comparto sociale. Nel periodo precedente a quello dell’approvazione della legge 833/78 l’assistenza sanitaria e sociale erano caratterizzate da frammentazione, in quanto venivano erogate da una molteplicità di enti separati e autonomi, divisi per categorie di utenti e tipologie di prestazioni.

Nacquero soprattutto in epoca fascista molti enti che si occupavano di infanzia e gioventù, di ciechi e sordomuti (ENPAS) per gli invalidi di guerra; altri enti si occupavano dell’assistenza integrata ai lavoratori; a livello locale operavano gli ECA (Ente comunale assistenza) e moltissime IPAB (Istituti Pubblici di Assistenza e Beneficienza).

Per i servizi sanitari era attivo un sistema mutualistico articolato per categoria di lavoratori sia per quanto riguarda il settore dei dipendenti pubblici come l’ENPAS (Ente Nazionale Previdenza e Assistenza Statali), sia per quanto riguarda l’impiego privato che copriva più della metà della popolazione come INAM (Istituto Nazionale Assistenza Malattie), l’INPS (Istituto Nazionale di Previdenza Sociale) il più importante ente previdenziale ancora oggi e l’INAIL (Istituto nazionale Assistenza Infortuni sul Lavoro) attivo ancora oggi.

Nel secondo dopoguerra la tutela contro la malattia veniva gestita da casse mutue private costituite dalle associazioni di lavoratori, come la cassa artigiani, agricoltori, commercianti ecc. ma anche per professionisti come geometri, farmacisti, architetti ecc, che ancora oggi svolgono una seppur limitata attività assicurativa.

Il 5% della popolazione di allora però non era tutelata dagli enti citati, di cui il 2-3% erano iscritti agli elenchi dei poveri dei comuni il restante erano benestanti e possidenti.

Nel 1970 si avviò un ampio processo di riforma per attuare il decentramento amministrativo alle autonomie locali in materia di beneficenza pubblica e di assistenza sanitaria e ospedaliera, così come già previsto dalla Costituzione. Furono la legge 382/75 e il relativo DPR n. 616/77 a realizzare il decentramento dallo stato alle regioni, alle provincie e ai comuni delle competenze socioassistenziali e sanitarie.

2.2 Le idee guida delle riforme: dalla legge 833/1978 alla "mancata" riforma dell'assistenza

L’approvazione della legge 833/78 ha introdotto nel nostro paese il servizio sanitario nazionale, organizzato nelle U.S.L (Unità Sanitaria Locale), basato sulla concezione universalistica del diritto alla salute per tutti i cittadini. Le idee guida innovative di tale legge furono:

• Prevenzione, in quanto i servizi dovevano intervenire non solo per riparare i danni già avvenuti ma anche per eliminare le cause stesse delle patologie, in modo da potenziare la salute e il benessere sociale;
• Lotta all’emarginazione, evitando interventi di tipo istituzionalizzante e cercando di promuovere la permanenza del malato psichiatrico, anziano, disabile nel proprio contesto di vita;
• Integrazione tra servizi sanitari e sociali, in modo da rispettare la globalità e l’unitarietà dei bisogni delle persone e evitare frammentazione e le sovrapposizioni tra gli interventi;
• Programmazione degli interventi;
• La partecipazione dei cittadini e utenti, ma anche di organizzazioni di cittadini, nel proporli e valutarli;
• Informazione capillare, sui bisogni della popolazione e sui servizi;

Servizi che nacquero in questi anni furono:

• Assistenza domiciliare ad anziani e disabili;
• Servizi di prevenzione del disagio e dell’emarginazione di tutte le fasce della popolazione, come Informa Giovani, centri sociali per anziani;
• In ambito sanitario nacquero i Consultori familiari (legge 405/75), che si occupavano di prevenzione di malattie sessualmente trasmissibili e di educazione sessuale;
• I servizi per le tossicodipendenze (legge 685/75);
• Gli asili nido;
• Le scuole materne a tempo pieno;

Il percorso di riforma ha contemporaneamente dovuto affrontare nuovi e crescenti bisogni della popolazione come:

• In ambito psichiatrico la deistituzionalizzazione e il progressivo superamento delle istituzioni totali (avvenuta con la chiusura dei manicomi prevista dalla legge 180/78) ha richiesto la progettazione di nuovi servizi territoriali sostitutivi;
• In ambito delle tossicodipendenze è stato necessario individuare capaci di rispondere ai bisogni di questa categoria di persone e al crescere dei bisogni legati all’AIDS;
• I bisogni delle nuove fasce di utenza degli extracomunitari, dei profughi ma anche dei popoli di etnia rom;
• I bisogni dei detenuti, che con la riforma dell’ordinamento penitenziario (legge 354/75) e l’istituzione degli Uffici per l’esecuzione penale esterna (U.E.P.E);
• I bisogni degli anziani non autosufficienti, sempre in crescita, che nonostante le teorie sulla deistituzionalizzazione, ha riproposto la necessità di aumentare le strutture residenziali e semiresidenziali, anche se ben diverse dalle precedenti.

A seguito della legge 382/75, in ambito sanitario le regioni istituirono le U.S.L, che in seguito divennero USSL (unità socio sanitarie locali), che oltre alle competenze di tipo sanitario ricoprivano alcune competenze di tipo sociale, secondo il principio di unitarietà e globalità dei bisogni. In questo modo il cittadino avrebbe avuto un unico interlocutore al quale manifestare le proprie esigenze ed esprimere la domanda di servizi.

Negli anni Ottanta molte regioni infine colmarono il vuoto normativo per il riordino delle competenze in materia socioassistenziale, che orientavano gli enti locali riguardo le competenze da delegare alle USSL. Negli anni successivi furono promulgate delle leggi nazionali settoriali, quali la legge 104/1992 Legge quadro per l’assistenza, l’integrazione sociale e i diritti delle persone handicappate, che, attingendo dalle esperienze delle diverse regioni italiane, proponeva linee guida valide su tutto il territorio nazionale.