Riassunto esame Istituzioni di diritto pubblico, Prof. Esposito Gianluca Maria Carmelo, libro consigliato G.U. RESCIGNO, Corso di diritto pubblico, Bologna, Zanichelli , G.U. RESCIGNO

Capitolo 5: Lo stato come persona giuridica

Persona fisica e persona giuridica

Così definito un ente unitario riconosciuto dall'ordinamento come un soggetto di diritto autonomo, ossia dotato di capacità giuridica distinta da quelle delle persone fisiche che le costituiscono, insieme all'elemento patrimoniale. Lo stato italiano è una persona giuridica.

Nell'ordinamento italiano ogni persona umana, nel momento stesso in cui nasce, acquista la capacità giuridica, cioè la astratta e generale attitudine a divenire titolare di diritti e doveri. Il fatto che il neonato o il bambino non possa esercitare tali diritti riguarda una questione logicamente e in sostanza diversa, che va sotto il nome di capacità di agire. È chiaro dunque che una cosa è capacità giuridica, altra cosa è capacità di agire: la prima si definisce come astratta e generale possibilità di divenire titolare di diritti e doveri e si acquista per il solo fatto di nascere, e non si perde mai finché si vive; la seconda si definisce come astratta e generale capacità di agire nel mondo giuridico, e si acquista in generale e con la maggiore età.

La capacità giuridica è eguale per tutti cittadini: alla nascita tutti sono potenzialmente eguali, nel senso che tutti possono divenire titolare di tutti i possibili diritti e doveri. Status è una qualità personale che costituisce il presupposto di indeterminabili diritti e doveri ogni qual volta il diritto condiziona il godimento di essi all'esistenza di tale status; vi sono diritti e doveri che non si possono godere, esercitare, adempiere, e così via, se non si appartiene a quel certo status. Modernamente gli status si acquistano al sopravvenire di fatti determinanti e sono potenzialmente acquistabili da tutti purché si verifichino quei fatti retributivi dello status; in passato alcuni status si creavano all'atto della nascita, automaticamente, e quindi davano luogo a diverse capacità giuridiche.

Nel mondo del diritto i soggetti cui si rivolgono le norme che costituiscono i centri di interesse a cui si riannodano diritti, doveri, poteri e tutte le altre situazioni giuridiche soggettive ammissibili sono anzitutto le persone fisiche. La persona giuridica esiste come individuo non nel mondo fisico naturale, ma puramente del mondo giuridico.

Due esempi. Immaginiamo che più persone decidano di perseguire uno scopo comune mettendo insieme parte delle proprie sostanze e delle proprie energie; vi sarà dunque distinzione tra un patrimonio di una attività comune a tutti gli associati, e diversi patrimoni e diverse attività proprie di ciascuno associato.

Di qui una serie di problemi: come si fa a distinguere quando il singolo associato agisce per sé e impegna solo se stesso e quando invece agisce per tutti e impegna il patrimonio comune? Reciprocamente ogni estraneo alla associazione come fa ad essere certo di trattare con l'associazione nel suo insieme e non con il singolo associato? Tutte queste questioni vengono risolte attribuendo la personalità giuridica all'associazione come tale, che in tal modo diventa un soggetto distinto in tutto per tutto distinto e separato dai singoli soci.

La qualità di persona giuridica in Italia non si acquista per mera volontà degli interessati, ma:

• In base a norme di legge che prevedono chi e in quali occasioni può concedere la personalità giuridica. In Italia la personalità giuridica si acquista in due modi: o automaticamente per le società commerciali che rientrano nei tipi previsti dal codice come aventi personalità giuridica e che sono state costituite in conformità alla legge;
• Oppure mediante decreto di concessione da parte del capo dello stato (articolo 12 c.c.), per tutte le altre associazioni che non perseguono fini di lucro e per le fondazioni.

Naturalmente vi saranno necessariamente soggetti fisici incaricati di agire in nome e per conto dell'associazione. Tutto ciò che costoro faranno in quanto organi dell'associazione diverrà immediatamente attività di essa, che così avrà diritti, doveri, poteri esattamente come se fosse un'unica e unitaria persona fisica. Questa spersonalizzazione (nel senso di separazione dalla persona fisica) di un soggetto giuridico raggiunge il massimo in un altro caso, ancora più singolare.

Immaginiamo dunque che un ricco benestante senza eredi voglia destinare il suo patrimonio per scopi culturali; egli potrebbe attribuire per testamento tali beni ad una certa persona con obbligo di usarli per lo scopo voluto. Chi ci assicura però che costui, o gli eredi di questo, rispetteranno la originaria volontà del testatore? Il diritto ha costruito un mezzo semplice e potente per ovviare a tale inconveniente: sarà lo stesso patrimonio destinato ad un fine specifico a divenire persona giuridica autonoma e indipendente. Esso potrà svolgere il suo compito, senza essere toccato in niente dalle vicende personali di coloro che di volta in volta dovranno amministrarlo. Questa figura si chiama tecnicamente fondazione.

Stato come persona giuridica

Ora veniamo allo stato. Poiché si afferma comunemente che lo stato italiano è una persona giuridica. Il codice civile distingue tra persone giuridiche pubbliche e persone giuridiche private: rispetto a quelle pubbliche esso si limita a disporre che "le province e i comuni, nonché gli enti pubblici e riconosciuti come persone giuridiche godono di diritti secondo le leggi e gli usi osservati come diritto pubblico" (art.11 c.c.).

Tra le persone giuridiche pubbliche il codice civile non ricorda lo stato. Ma è ovvio che se lo stato italiano è una persona giuridica, esso è persona giuridica pubblica, ed anzi la persona giuridica pubblica per eccellenza. Il significato principale dell'articolo 11 è duplice: da un lato esso ribadisce il principio che il codice civile si occupa solo delle persone giuridiche private, mentre quelle pubbliche sono regolate dalle leggi e dagli usi osservati come diritto pubblico; dall'altro lato l'articolo 11 riflette implicitamente una situazione per cui non esiste un'unica e uniforme disciplina delle persone giuridiche pubbliche, o degli enti pubblici, ma tante specifiche discipline quanti sono i tipi di enti pubblici o addirittura ai singoli enti pubblici previsti e disciplinati da leggi sostitutive.

Dunque, se lo stato italiano è persona giuridica pubblica, ne consegue che le regole che lo disciplinano in quanto persona giuridica pubblica si ricavano dall'insieme delle leggi che disciplinano lo stato italiano, e non dal codice civile o da una legge generale sulle persone giuridiche pubbliche. Così è lecito ed è necessario chiedersi qual è la realtà sociale personificata nello e con lo stato.

In che senso lo stato è persona giuridica pubblica?

Lo stato non è ovviamente una fondazione, se non altro perché lo stato si dà gli scopi da perseguire, e non uno scopo predeterminato da altri. La ricostruzione tecnicogiuridica dello stato in termini di persona giuridica-corporazione è l'unità organica dei cittadini. Questa traduzione-trasposizione va respinta proprio perché qui si sostiene che lo stato non è l'unità organica dei cittadini.

Vale la pena di esaminare per questo aspetto un altro importante ente pubblico che pure è considerato persona giuridica: il comune. Anche qui non resta che definire il comune come la corporazione dei cittadini iscritti all'anagrafe comunale. Il comune, in questo modo, viene ricostruito come l'unità organica di quella collettività di base residente nel territorio comunale. Il comune delle origini era più propriamente una associazione che per la sua forza organizzativa e sociale conquistò poteri politici. Sostenere che quel comune di allora rientra nella categoria della corporazione è corretto e risponde alla realtà.

Il comune di oggi, come lo stato, è una ente burocratico quale la grande massa dei cittadini ha rapporti di scambio giuridico come un qualsiasi soggetto esterno distinto da lui. Vale la pena di esaminare un ente collettivo che sicuramente è una corporazione: una società per azioni.

Una società per azioni si presenta come un organismo sociale complesso nel quale ai nostri fini è opportuno distinguere tre livelli:

• L'insieme dei soci, proprietari delle azioni;
• I dirigenti della società, che possano essere soci, ma possono anche non esserlo;
• I dipendenti della società, cioè la massa di lavoratori che rendono possibile l'attività economica per cui è nata la società per azioni.

Ebbene, dal punto di vista giuridico fanno parte della società per azioni solo ed esclusivamente i soci. La persona giuridica società per azioni si compone dei soci; tutti gli altri, non fanno parte della persona giuridica società per azioni, ne stanno fuori. La persona giuridica società per azioni unifica e organizza i capitalisti, rappresenta unitariamente il capitale; i lavoratori, e persino i dirigenti quanto pur i funzionari del capitale, non sono elemento costitutivo della persona giuridica, ma elemento esterno con cui la persona giuridica intrattiene rapporti inter privati.

Ritorniamo allo stato. È molto grande la tentazione di ricostruire lo stato borghese sulla falsariga di una società per azioni: gli azionisti dello stato, suoi proprietari e beneficiari della sua attività, sarebbero i borghesi; i dirigenti dello stato sarebbero i membri dell'apparato burocratico; dipendenti, la grande massa del popolo. Lo stato non è stato mai, è oggi meno di ieri, la corporazione dei borghesi.

Lo stato in conclusione non può essere considerato tecnicamente una corporazione in nessun senso, né come corporazione dei cittadini, né come corporazione dei funzionari dello stato, e neppure come corporazione della classe borghese. Se lo stato è persona giuridica, costituisce un tipo di persona giuridica che non è né corporazione né fondazione. La persona giuridica stato è l'apparato statale personificato: è l'organizzazione complessa stato riguardata unitariamente sotto il profilo giuridico, nel mondo dei rapporti giuridici tra questo apparato personificato (considerato quindi come unità) e tutti gli altri soggetti dell'ordinamento giuridico.

In conclusione, se lo stato è una persona giuridica: a) esso è una persona giuridica di diritto pubblico, disciplinata dalle specifiche regole proprie dello stato, e solo secondariamente e sussidiariamente dalle regole generali sulle persone giuridiche private; b) esso non è né una associazione né una corporazione, ma un apparato personificato; c) l'attribuzione della personalità giuridica allo stato vuol dire che vi sono almeno alcuni casi in cui lo stato nel mondo dei rapporti giuridici si presenta come un soggetto rigorosamente unitario distinto da tutti gli altri, e su questa base istituisce rapporti giuridici tra sé, in quanto unità, e gli altri.

Cominciamo da quei casi rispetto i quali lo stato sicuramente si presenta sulla scena dei rapporti giuridici come soggetto rigorosamente unitario, e quindi come una persona giuridica distinta da tutti gli altri soggetti giuridici esterni ad essa.

La proprietà, il bilancio, la responsabilità giuridica dello stato

È evidente che lo stato deve poter disporre di mezzi materiali per assolvere ai propri compiti, e quindi in questo senso, deve poter essere proprietario di essi. Questi mezzi vengono usati da quelle specifiche parti dell’apparato a cui servono, ma queste unità amministrative minori non sono esse proprietarie dei beni che pure usano: esse sono solo beneficiarie; proprietario unico è lo stato.

L’ordinamento italiano distingue tre tipi di beni dello stato: i beni demaniali, quelli patrimoniali indisponibili e quelli patrimoniali disponibili.

-Il bilancio dello stato. Nei paesi più sviluppati lo stato assorbe dal 30 al 50% del prodotto nazionale lordo: di qui la necessità dello stato di estorcere ai cittadini il denaro che gli è necessario. La destinazione delle somme da spendere a vantaggio delle diverse parti dell’apparato viene decisa contestualmente con un unico atto centralizzato: il bilancio dello stato. Il bilancio dello stato è unico e unitario: rispetto al denaro che circola per suo tramite e alle spese che esso compie lo stato italiano agisce come un soggetto tendenzialmente unico, e quindi come una persona giuridica.

-La responsabilità giuridica dello stato. L’espressione responsabilità giuridica senza altre specificazioni ha tre significati; l’uno connesso all’altro.

Anzitutto, vista astrattamente, come qualità dei soggetti giuridici, attitudine a rispondere per fatti imputabili secondo le norme, e cioè attitudine a subire le conseguenze negative riconnesse dal diritto a carico di un soggetto indicato come responsabile a seguito del verificarsi di determinati fatti.

• La responsabilità giuridica in questo significato precede ogni concreta vicenda di responsabilità: considerato che la "attitudine a" e quindi la responsabilità come potenzialità, come possibilità astratta e generale di "essere fatti responsabili se". Ovvero è la responsabilità nel senso positivo o negativo delle azioni svolte. Sotto questo aspetto la responsabilità giuridica è il risvolto della capacità giuridica, ma non necessariamente: si può essere giuridicamente incapaci e ugualmente responsabili, oppure capaci ed irresponsabili per certe classi di azioni e rispetto a certe conseguenze.
• Responsabilità giuridica, in un secondo senso, significa attitudine a subire specifiche sanzioni connesse a specifici comportamenti o fatti entro un rapporto giuridico determinato. A differenza che nel primo, si presuppone che il soggetto giuridico si sia impegnato in un determinato rapporto, cosicché egli non è più responsabile in astratto e in generale, ma responsabile specificatamente in relazione a quel determinato rapporto giuridico concretamente esistente; nello stesso tempo si presuppone, come nel primo caso, che tale specifica responsabilità sia pur sempre una responsabilità potenziale: non la soggezione ad una sanzione, ma la soggezione ad una possibile sanzione se accadranno determinati fatti.
• In un terzo significato responsabilità giuridica vuol dire l'attuale soggezione al potere sanzionatorio di altri: in questo caso si presuppone che il fatto che genera responsabilità sia avvenuto, e che dunque il soggetto responsabile sia tale non più in potenza ma in atto. Va notato però che anche questa responsabilità, per quanto attuale, disegna una possibilità, una qualità, una attitudine, e non fatto già accaduto. Colui che è responsabile perché ha effettivamente compiuto un illecito è passibile di una sanzione che, ma non è detto che tale sanzione gli verrà erogata effettivamente. La responsabilità giuridica disegna sempre una possibile conseguenza; ciò che cambia è il grado di tale possibilità: nel primo caso è una possibilità del tutto astratta, prima di ogni concreto fatto; nel secondo è una possibilità relativa ad un determinato rapporto ma prima che si sia verificato il fatto per cui si diventa responsabili; nel terzo è una possibilità attuale. Si è responsabili finché esiste la possibilità che si risponda; se si è risposto (cioè si è subita la sanzione), appunto per questo non si è più responsabili per quel determinato fatto accaduto.

La responsabilità giuridica si articola in categorie più specifiche: la divisione fondamentale è tra responsabilità civile e responsabilità penale. Non vi sono comportamenti che sono reati per loro natura, non vi sono sanzioni che sono penali e civili per una qualità intrinseca, naturale. Alcuni fatti sono reati, e altri illeciti civili perché così ha deciso il legislatore; alcune sanzioni sono pene, le altre sono sanzioni civili di nuovo perché così le ha considerate il legislatore. Normalmente nella responsabilità civile la colpa non è elemento determinante, nel senso che la colpa (cioè un comportamento dannoso difforme da quello che normalmente viene tenuto dalla media delle persone) può aggravare la responsabilità, ma spesso la responsabilità civile prescinde anche dalla colpa. Della responsabilità civile, di regola, il fatto che genera responsabilità è l'emergere di un danno patrimoniale. Nel diritto penale l'oggetto principale della regola non è mai il danno patrimoniale prodotto, ma il comportamento come tale, che si vuole comunque impedire.

Per questa ragione:

• La responsabilità penale è personale: subisce la pena proprio e solo colui che con il suo comportamento ha commesso il reato.
• Poiché nel diritto penale di regola l'elemento centrale è il comportamento, diventa determinante accertare lo stato psichico del presunto reo, e sapere se ha voluto consapevolmente l'evento delittuoso (cioè se il comportamento è stato ottenuto con dolo) oppure se l'evento si è prodotto senza consapevole volontà di esso attraverso pur sempre un comportamento volontario non conforme alle normali regole della prudenza (colpa). Vi sono reati dolosi.
• La sanzione penale non è proporzionale al danno economico ma viene determinata dal legislatore.