Riassunto esame Finanza degli enti locali, Prof. Auteri Monica, libro consigliato Appunti delle lezioni e slide, Monica Auteri

Finanza degli enti locali

L’intervento dello stato nell’economia:

Concezione organicistica: i filosofi paragonano lo stato ad una visione naturale, l’individuo

perde valore in quanto individuo ma acquiesce valore in quanto membro di una collettività. Il

bene che l’individuo può avere è in base alla collettività. C’è una visione per cui la collettività

è posta sopra l’individuo stesso.

Concezione meccanicistica: in questa visione lo stato non è un organo della società ma è

un artificio creato dagli individui per giungere ad una determinata finalità. L’attenzione si

sposta dalla collettività all’individuo.

Queste concezioni portano al crearsi di modelli diversi di decentramento, gli ex paesi

comunisti partono da un unicum che si è andato a disgregare, con stati ognuno dotato della

proprie governance, gli stati sovrani, di contro, hanno rinunciato a parte delle loro libertà a

favore di organizzazioni sovranazionali, in questo caso si parte da tanti organismi che si

uniscono sotto una sola entità. Le tendenze sono sia decentramento che accentramento.

Cosa significa dal punto di vista del benessere della società utilizzare un modello rispetto

all’altro?

Se ci soffermiamo al decentramento, ciò che è successo in Italia quando lo stato ha

decentrato alcune funzioni, possono essere identificati tre modelli fondamentali:

Sistema funzionale: è detto sistema della deconcentrazione. Viene fatto l’esempio della

 Korea. In un sistema funzionale tipico degli stati centralizzati, sono organizzati in enti che

hanno competenza nazionale ma una sola funzione. Il decentramento funzionale

presuppone che ogni ente abbia valenza sulla nazione ma ha delle diramazioni locali.

Esistono i cosiddetti governi locali che hanno pochissima autonomia in quanto attuano

esclusivamente le direttive degli enti centrali. Il finanziamento dei governi locali avviene

con le imposte di scopo.

Le imposte di scopo si ha quando lo stato tassa un soggetto e il cui gettito verrà utilizzato

per un determinato scopo, esempio è tassare le sigarette con un gettito che andrà a

finanziare la ricerca contro il cancro ai polmoni.

Serve per finanziare il danno che l’azione sta creando.

Si presuppone che i beni e servizi siano uniformemente offerti su tutto il territorio, l’utilizzo

dei beni ovviamente non sarà uniforme. Il limite è la non uniformità della domanda.

L’efficienza di beni e servizi deve però essere calcolata in base a costi e benefici. Il limite è

la difficoltà nel controllare se la domanda è soddisfatta e se le articolazioni degli enti locali

eroghino in maniera efficiente.

Questo sistema è stato declinato in modo diverso in Francia e Giappone dove è stato

offerto un sistema prefettizio, dividendo il territorio nazionale in sotto territori con

determinati beni e servizi, e l’Italia fino al 1970, in cui nasce un decentramento rispetto

alle regioni. La collocazione influenza gli utenti ma non è esclusiva.

Sistema di devoluzione o decentralizzazione e spaziale: la distribuzione spaziale

 tiene conto sia della distanza spaziale che della densità. Devolve le responsabilità e le

competenze tra governo centrale ed enti subordinati, ad ogni livello corrisponde uno

stesso spazio fisico e una quantità di popolazione. I governi locali hanno una gestione delle

spese e delle risorse autonoma. Nel contesto storico abbiamo la devoluzione regionale, o a

livello locale.

Sistema federale: anche con variante confederale, tipico degli USA. I modelli federali e

 confederali nascono attraverso un accordo costituzionale, nei modelli federali gli stati

rinunciano ad una parte della loro autonomia creando una federazione, nei modelli

confederali la sovranità popolare viene nelle mani degli stati.

Vanno regolamentati molto bene i rapporti tra governi, l’autonomia e le responsabilità.

Abbiamo due tipi di federalismo:

Federalismo sociale o solidale: basato sull’idea di welfare state, garantire a tutte le

o realtà federate un livello omogeneo di welfare state.

Federalismo liberale o competitivo: c’è separazione tra stato e società civile, gli

o stati si comportano come aziende in un mercato, offrendo mix di servizi e imposte che

può essere gradito dal maggior numero di persone. Si fanno anche concorrenza

verticale, che riguarda la gestione delle funzioni tra stati e stato centrale. Abbiamo

anche concorrenza orizzontale che si fanno gli stati pari tra di loro, sono analizzate con

modelli di spillover (yardstick competition) e modelli di resource flow (tiebout).

L’obiettivo di una forma di federalismo competitivo è sia la rivelazione di informazione

sia l’eliminazione di rendite (inefficienze).

Legge di Bryce: c’è la tendenza a centralizzare le funzioni di governo. Dal lato della

domanda si pensa che la gestione a livello centrale garantisca degli standard minimi. Dal lato

dell’offerta, una funzione di governo centralizzato semplifica i processi decisionali; in presenza

di confusione istituzionale o effetti di traboccamento (violazione del principio di equivalenza

territoriale) si va al livello superiore. Succede che questa centralizzazione a volte avviene per

deriva, con una riforma.

Ci sono diversi lavori di letteratura empirica che osservano il valore finanziario, sulla

letteratura empirica dal lato del prelievo e delle spese sono abbondanti perché più immediati.

Altri studi che hanno cercato di osservare il fenomeno sotto il profilo della base del personale,

osservando se questo aumenta o diminuisce al seguito di decentramento. Un altro indice per

la misura del decentramento è la produzione legislativa, se l’ente decentralizzato ha

possibilità di podestà legislativa. Si possono anche osservare una serie di dati locali sul totale

nazionale.

Gli studi più dettagliati hanno creato degli indici di decentramento:

Spesa locale (esclusi i trasferimenti) /spesa totale

 Spesa locale/PIL

 Gettito proprio locale/PIL (IMF)

 Gettito autonomo locale/PIL (OECD, 1999)



Il dibattito è ancora aperto perché ancora non c’è una misura che metta d’accordo tutti nella

scelta di un indice per la misura del decentramento. I risultati sono molto diversi tra di loro.

Non c’è neanche un accordo unanime sulla definizione di autonomia, l’OCSE ha proposto però

una classificazione in ordine di autonomia prendendo a riferimento l’effettiva autonomia

1. A: GL decide aliquote e base

2. B: GL decide solo aliquote

3. C: GL decide solo base

4. D: imposte in compartecipazione

5. E: GC decide aliquote e base di imposte locali

6. F: non classificabile (introdotta recentemente)

Perché misurare il decentramento? In generale possiamo dire che è importante perché ci da

una misura:

Della dimensione del settore pubblico;

 Del livello di corruzione: l’effetto di portare i politici più vicino ai cittadini può impedire

 coordinamento tra diversi livelli di governo ed esacerbare incentivi alla correzione per

burocrati.

Del livello di welfare raggiungibile: capire se il benessere del cittadino in un sistema

 decentrato migliora o peggiora, in teoria dovrebbe migliorare la situazione per via della

competizione tra enti e perché fornisce beni pubblici locali secondo le preferenze delle

collettività (teorema di Oates).

Del tasso di crescita: Davoodi e Zou ci dicono che c’è una correlazione negativa nei PVS,

 nulla nei PS. Attualmente il filone è ancora in discussione.

GC massimizza la propria utilità sfruttando illusioni fiscali e asimmetria informativa su costi e

benefici, aumenta componente spesa eccessiva finanziandola con le tasse e il benessere dei

cittadini si riduce.

La decentralizzazione ha 4 vantaggi:

1. Governo più vicino al popolo (Montesquieu): grande territorio: lobbies, potere a

individui con grandi fortune

2. Coinvolge i cittadini nella gestione degli affari pubblici (Toqueville): educa il

cittadino all’esercizio della libertà conferendo una visione pratica (non ideologica) del

governo della società. Putnam dice che i cittadini italiani sono legati alla tradizione civica

delle regioni italiane.

3. Decentramento rafforza la possibilità di controllo dei governati sui governanti

(Jefferson) (Secondo analisi oltreoceano). La distribuzione, non concentrazione, dei poteri

favorisce il buon governo.

4. Tutela minoranze etniche, un governo decentrato soddisfa le esigenze più disparate.

I 3 svantaggi della decentralizzazione:

1. Favorisce la creazione delle lobbies (Madison). In GL piccoli: pochi partiti ed è più

facile che uno prevalga su altri.

2. Una minore redistribuzione (compito tipico delle democrazie moderne): le politiche

redistributive funzionano poco se c’è un decentramento in ragione delle caratteristiche

omogenee di reddito. Minori competenze di GL e minori risorse.

3. Tutela delle minoranze può essere più difficile, l’integrazione sarà più difficile.

Costi amministrativi: 3 fasi

(J.S. Mill: sociologo?) limiti alla capacità amministrativa di GC → GL più efficienti

 Progresso innalza la MES del “governo efficiente” → rivalutazione di GC

 Divisione del lavoro,

o professionalizzazione,

o coordinamento

o informatica

o Oggi rivalutazione di GL perché

o Catena di comando corta

o Meno dispersione di info se salgono da GL a GC piuttosto che da GC a GL

o

Pensiamo che i governi locali, per poter essere indipendenti devono avere sia un’autonomia

tributaria che di spesa.

Le teorie del decentramento fiscale si dividono in:

Teorie tradizionali: lo stato veniva visto come benevolo, che agiva nell’interesse della

 collettività.

Teorie della seconda generazione: dopo la public choice si percepisce lo stato come un

 leviatano che non agisce più nell’interesse dell’individuo ma per massimizzare la propria

utilità. Politici e burocrati hanno quindi obiettivi propri.

Teoria tradizionale:

Lo stato veniva visto come benevolo, che agiva nell’interesse della collettività. Il vantaggio

principale di un assetto decentrato sta nel guadagno in termini di efficienza

consentito dal decentramento della funzione allocativa. Verrà studiato con il

teorema del decentramento di Oates. Al governo centrale viene riconosciuta una

maggiore efficacia nello svolgimento delle funzioni di ridistribuzione e di stabilizzazione

macroeconomica (Musgrave, 1959), possiamo decentrare le funzioni ma non quelle due

(redistribuzione e stabilizzazione).

Il nucleo centrale della teoria tradizionale del federalismo fiscale è il teorema del

decentramento di Oates (1972), che fornisce una giustificazione teorica all’esistenza di

diversi livelli di governo. Il problema delle competenze e dell’estensione territoriale degli Enti

è invece affrontato facendo ricorso ad alcune prescrizioni elaborate da Buchanan, nell’ambito

della teoria dei club (1965). Il collegamento tra il voto, come strumento per l’espressione

delle preferenze, e la fornitura di beni e servizi pubblici locali è quello stabilito dall’idea del

voto con i piedi, formulata da Tiebout (1956) a integrazione delle riflessioni di Samuelson

(1954-1955) nell’ambito della teoria dei beni pubblici.

Il decentramento fiscale viene anche visto come soluzione ai fallimenti del mercato. In

realtà, alla stregua dei fallimenti del mercato, i fallimenti del governo sono altrettanto

frequenti. In assenza, ad esempio, di tutte le informazioni necessarie a interpretare

perfettamente le preferenze sociali, l’operatore

pubblico prenderà quasi sicuramente decisioni non in

linea con le preferenze sociali. In questo caso, la figura

della frontiera di produzione, in cui sono rappresentate le

diverse possibilità di allocazione delle risorse tra beni

frontiera delle possibilità di produzione, ma è lontana dalla

allocazione A che massimizza la funzione di benessere

sociale.

Fallimento “informativo” del governo, una

rappresentazione sulla frontiera delle possibilità di

produzione —>

Il punto A è un punto di ottimo in relazione alla funzione di

benessere sociale.

Riconoscendo la carenza informativa del governo circa le preferenze dei cittadini, all’inizio

degli anni Settanta Oates (1972) stabilisce le condizioni secondo cui l’offerta decentralizzata

dei beni pubblici (non solo locali) è superiore, in termini di efficienza allocativa, rispetto

all’offerta centralizzata. Le principali assunzioni sono:

il governo centrale è capace di generare solo un’offerta uniforme in tutti i

 distretti locali;

il governo locale ha un vantaggio informativo sulle preferenze locali rispetto al

 governo centrale.

In base al teorema, l’offerta decentralizzata è superiore a quella centralizzata solo quando la

diversità delle preferenze tra i diversi enti locali è superiore alle esternalità generate dal

consumo dei beni pubblici.

Il governo decentrato nasce per correggere i fallimenti del governo centrale, uno di

questi fallimenti è il non poter offrire un servizio adatto alle comunità periferiche non sapendo

le loro preferenze.

Bene pubblico locale: gode della non rivalità e non escludibilità.

Bene pubblico locale: rivalità e non escludibilità sono limitate territorialmente

(illuminazione pubblica) e spesso sono beni misti o impuri (congestione stradale) governo

centrale non ha abbastanza informazioni sulle preferenze locali.

Guardando nuovamente alla frontiera delle possibilità di produzione, in presenza di modeste

esternalità e di differenze nelle preferenze tra enti locali, l’offerta decentrata dovrebbe

consentire a un governo benevolente la possibilità di muoversi dall’allocazione B verso

l’allocazione A.

Quando c’è un fallimento informativo si ha il fallimento a livello centrale, può essere risolto da

un decentramento.

Il fallimento di tipo “informativo” non è l’unico e, soprattutto, non è il più importante

fallimento che `e possibile riconoscere nell’attività del governo. E l’idea stessa di governo

benevolente a essere lontana dalla realtà.

Realtà in cui l’operatore pubblico non è un’entità astratta, ma un gigante fatto di persone,

burocrati e politici; che persegue il proprio interesse o quello di una particolare lobby, il più

delle volte non in linea con l’interesse più generale della collettività. Come mostrato con la

figura della frontiera di produzione, in questo caso il governo è inefficiente e non riesce a

raggiungere la frontiera delle utilità realizzando l’allocazione C.

La teoria delle scelte pubbliche:

L’idea di un governo non benevolente irrompe sulla scena all’inizio degli anni Ottanta in un

clima dominato negli Stati Uniti dalla politica economica di Regan che sosteneva la riduzione

dell’intervento pubblico nell’economia e un restringimento della spesa pubblica.

In particolare, Brennan e Buchanan propongono “l’ipotesi del Leviatano” in base alla

quale il governo, dipinto come un mostro mitologico (il Leviatano appunto), usa il suo potere

monopolistico di imporre tributi a scapito dei cittadini facendo crescere in modo inefficiente la

spesa pubblica. Brennan e Buchanan, quindi, sostengono l’importanza delle norme

costituzionali volte a regolare e limitare l’attività del governo; tra queste, il

decentramento del potere di imporre i tributi è considerato, grazie alla possibilità

di stimolare la concorrenza fiscale tra gli enti, un potente strumento per

addomesticare il Leviatano.

Lo stato sembra un mostro così grande da fagocitare tutto ciò che gli capita, soprattutto la

libera iniziativa economica. Si dice che, al contrario, lo stato dovrebbe essere minimo.

Il modo in cui il decentramento fiscale stimola la “qualità” dell’attività di governo può essere

studiato da punti di vista diversi e operare attraverso diversi meccanismi. L’enorme mole di

letteratura teorica ed empirica che

studia la relazione tra il decentramento e la qualità dell’attività di governo può essere

suddiviso in tre grandi filoni:

la teoria classica;

 la teoria delle scelte pubbliche;

 le teorie di seconda generazione.



Di seguito andremo a considerare gli aspetti chiave di questi tre filoni teorici seguendone

l’evoluzione dal punto di vista cronologico.

I primi studi che sostengono l’esistenza di un effetto positivo del decentramento fiscale sono

nati nel periodo immediatamente successivo alla Seconda Guerra Mondiale, in risposta al

problema del fallimento del mercato di fronte all’offerta dei beni pubblici, problema

formalizzato rigorosamente da Samuelson (1954).

Tiebout (in risposta al problema di Samuelson) (1956) propose una soluzione semplice che

può essere sintetizzata in questo modo: “l’erogazione decentrata dei servizi pubblici,

combinata con la mobilità dei cittadini, risolverebbe il problema dell’allocazione efficiente dei

beni pubblici. Infatti, i cittadini scelgono la comunità dove risiedere guardando alla

qualità/quantità dei servizi pubblici offerti e al livello di tassazione locale imposto dalle varie

giurisdizioni.”

Il modello di Tiebout

Alcune delle condizioni fondamentali:

Nessun effetto di traboccamento: le attività di governo non generano esternalità.

 Completa mobilità: gli individui sono completamente liberi di spostarsi e hanno

 informazioni perfette relativamente alle imposte e ai servizi di ciascuna collettività locale.

Esiste u