Riassunto esame Economia e gestione delle utilities, Prof. Amenta Carlo, libro consigliato Public utilities e infrastrutture. Profili economici e gestionali 2015, A.Gilardoni

Economia e gestione delle utility

Il ruolo economico dello stato

Il ruolo dello Stato, o come regolatore o come erogatore diretto di servizi, è sdoganato. Ci sta in questo settore. Quando lo Stato può entrare o meno in un dato settore? Alla fine del corso saremo in grado di capirlo.

“Tutto all’interno dello Stato, niente al di fuori dello Stato, niente contro lo Stato” – Benito Mussolini. Questo è il concetto manifesto del totalitarismo. In quel periodo infatti le libertà individuali non se la passavano benissimo. In quel periodo la totalità del popolo doveva identificarsi in un’unica figura che era lo Stato.

“Non penso che il governo abbia un ruolo nel dire alle persone come devono vivere le loro vite, forse lo può dire un ministro, un prete, Dio o forse c’è un altro insieme di codici morali, ma il governo non dovrebbe avere nessun ruolo” - Clarence Thomas (giudice della corte suprema americana). Queste sono due affermazioni completamente opposte. Il prof. Amenta pensa però che abbia ragione Clarence Thomas. Perché?

• Lo Stato si occupa del bene comune. Beh sì, è vero.
• I politici si occupano del bene comune. Ci mettiamo a ridere. Si mangiano i soldi. Abbiamo chiaro il tema degli incentivi personali.

Nella prima frase si è messa l’accento sul meccanismo collettivo, di cui si ha una visione idealizzata. Lo Stato, infatti, è un meccanismo collettivo, non ha una sua personalità! Lo Stato è quell’organizzazione che è composta da individui (i politici) che svolgono un ruolo nel quale sono chiamati da noi per occuparsi appunto del bene comune (bene pubblico).

Stiglitz (noto economista) dice che le caratteristiche dello Stato sono due:

• L’appartenenza allo Stato è universale: significa che chi è nato in Italia appartiene di diritto a questa organizzazione. È un atto involontario, nessuno decide di nascere qui; non deriva da una scelta l’appartenenza allo Stato.
• Lo Stato ha potere coercitivo sui cittadini: appartengo allo Stato e se non mi adeguo alle regole di questo lo Stato può punirmi e sanzionarmi.

Le conseguenze di questi due elementi è che lo Stato ha nei confronti dei cittadini quella che Stiglitz chiama “responsabilità fiduciaria dello Stato”, da cui derivano:

• Vincoli di natura occupazionale: lo Stato non riesce a licenziare, perché se licenzia dei dipendenti poi li deve comunque aiutare a sopravvivere.
• Vincoli di natura equitativa (trade-off tra equità ed efficienza): lo Stato sceglie sempre l’equità.

Le conseguenze della responsabilità fiduciaria:

• La prima è che mentre gli scambi sul mercato avvantaggiano sempre entrambi i contraenti (poiché lo scambio è volontario), nel caso dello scambio con lo Stato ciò non sempre accade perché tale scambio non sempre è volontario.
• La seconda conseguenza è che questa responsabilità fiduciaria comporta problemi nella scelta della leadership. Infatti, lo Stato sceglierà sempre leader che sapranno privilegiare l’equità all’efficienza.

Quando lo Stato può intervenire nel mercato?

Secondo gli economisti neoclassici (i quali sostengono che l’equilibrio del mercato si determini attraverso le forze interne del mercato a seconda dello spostamento della curva di domanda e della curva di offerta), ci sono tre casi in cui il mercato fallisce (fallisce perché ottiene un equilibrio di mercato in cui non minimizza i costi e l’utilità non viene ripartita tra gli operatori del mercato nel miglior modo possibile) e in cui lo Stato deve intervenire.

I fallimenti dell’economia di mercato sono:

• Beni pubblici: un bene pubblico è un bene che ha le caratteristiche di non rivalità e non escludibilità, in termini di consumo. Un classico esempio è l’illuminazione stradale. Anche chi non paga usufruisce del servizio e in questi termini avviene il fallimento del mercato perché l’equilibrio non si determinerà.
• Esternalità: possono essere positive, negative, di consumo e di produzione. Le esternalità sono effetti involontari e indiretti di un’attività volontaria e diretta. Tipico esempio di esternalità negativa di consumo è il fumo passivo: io fumo e determino la quantità ottimale di sigarette da fumare, che rappresenta il mio equilibrio di mercato, sulla base del costo monetario che sostengo e sulla base del costo personale che incide sulla mia salute e sulla base del beneficio che ne ottengo in termini di soddisfazione. Tuttavia, quando io fumo volontariamente succede che involontariamente avveleno anche chi mi sta intorno. Questo costo sociale non viene però introdotto nel modello della mia utilità; se fosse introdotto la quantità di sigarette da fumare sarebbe inferiore. Lo Stato potrebbe intervenire con la tassazione pigouviana ad esempio.
• Monopoli: il monopolio è una forma di mercato dove c’è un solo soggetto che produce e che vende a più soggetti. In caso di monopolio c’è una parte di utilità prodotta che non viene appropriata né dal produttore né dal consumatore. Questa si chiama perdita secca del monopolio, e il monopolio va combattuto perché non è efficiente, perché crea questa perdita.

Stiglitz e altri economisti fanno una critica a questo approccio perché dicono che non sono solo questi i fallimenti dell’economia di mercato e quindi non sono solo questi i casi in cui lo Stato deve intervenire, bensì i fallimenti dell’economia del mercato sono pervasivi, sono tanti!

Come deve intervenire lo Stato?

• In maniera diretta: produce direttamente e fornisce beni e servizi.
• In maniera indiretta: controllo indiretto e regolamentazioni. Lo Stato entra e lascia i privati liberi di agire ma ne regolamenta le attività.

Quali sono i vantaggi dello Stato nel correggere i fallimenti del mercato?

• Potere di tassare: tassazione pigouviana.
• Potere di proibire.
• Potere di punire.
• Vantaggi nei costi di transazione: riesce a fare le cose spendendo meno.
• Riduzione problemi di free riding (scrocconi).
• Gestione efficiente di mercati con imperfezioni informative.

Fallimenti dell’economia pubblica

Cosa succede quando lo Stato interviene direttamente nell’economia?

• La relazione fiduciaria pone severi limiti alla politica dell’occupazione (lo Stato non licenzia!) e pone vincoli sui meccanismi di spesa (equità e non efficienza).
• L’attività di redistribuzione può causare ineguaglianze e attività di perseguimento rendite.
• Mancanza di competizione nel settore pubblico.

Ma allora chi deve guidare la società? Stiglitz dice: “I governi devono intervenire quando i mercati falliscono nel compito di soddisfare bisogni sociali, e il ruolo degli economisti consiste nel guidare i governanti nel compito di discernere in quali casi e con quali modalità l’intervento dello Stato ha maggiori probabilità di essere utile”. La risposta più giusta è però: NESSUNO, se non si vuole diventare nemici della libertà!

I servizi di interesse generale: l’analisi concettuale e il processo di integrazione europea

Le Utilities sono delle società che operano in un’industria nella quale esiste un monopolio naturale, il quale comporta la possibilità/necessità che sia una sola impresa a gestire un determinato prodotto o ad erogare un determinato servizio. Appunto perché vi è una sola impresa autorizzata ad operare, è importante che lo Stato intervenga a regolare, per far sì che il monopolio non venga esercitato a discapito dei consumatori e dei cittadini.

Quindi possiamo parlare di Utilities ogni qualvolta ci troviamo di fronte ad un servizio che è meglio che sia erogato da una sola impresa e che quindi è fortemente regolamentato dallo Stato per evitare comportamenti opportunistici da parte di quest’unico soggetto monopolista autorizzato ad operare. Parliamo di gas, acqua, energia elettrica, trasporto pubblico, igiene ambientale ecc.

Si tratta di attività di produzione e di erogazione di particolare rilevanza o essenziali per gran parte della popolazione. Questa è una definizione di servizio pubblico. Si tratta di imprese che hanno un’elevata rilevanza sociale ed economica. Sono dei servizi considerati essenziali perché sono importanti per la crescita del paese e per lo sviluppo stesso dell’individuo.

Appunto perché le utilities operano in settori particolarmente importanti, vi è la necessità che queste siano regolate tramite l’intervento dello Stato, che può essere diretto o indiretto.

In genere i servizi pubblici sono dei “servizi a rete” nel senso che hanno una distribuzione capillare (es: gas; energia elettrica ecc.) e in quanto tali rappresentano un monopolio naturale e ciò fa sì che siano dei settori in cui operano le utilities e in cui è necessario l’intervento dello Stato.

Aspetti caratteristici delle Public Utility

• Rilevanza numerica degli utenti: di solito sono imprese che hanno a che fare con molti utenti;
• Presenza di infrastrutture a rete, che collega tutti gli utenti;
• Presenza di monopolio naturale o legale per alcune attività;
• Regolamentazione dello Stato;
• Importanza di vari stakeholder (soggetti che hanno interesse nell’impresa).

Monopolio naturale

È quella condizione per cui la produzione di un bene/servizio può essere svolta in maniera più efficiente quando è un solo soggetto a produrla, quindi le condizioni del mercato sono tali per cui la compresenza di più soggetti rende meno efficiente la produzione di questo bene/servizio. Ci troviamo in una situazione in cui il monopolista è il più efficiente possibile!!

Si ha monopolio naturale quando osserviamo una curva dei costi medi di lungo periodo sempre decrescente. Significa fondamentalmente che ci sono delle economie di scala, ovvero i costi medi tendono a diminuire all’aumentare della produzione.

Nel caso delle utilities i costi fissi per la costruzione delle infrastrutture (che sono altissimi) fanno sì che i costi di gestione diventino poi bassissimi, perché i costi vengono distribuiti su tantissimi soggetti. Quindi questa curva non sale più; è discendente.

Nella situazione in cui la curva dei costi medi è decrescente in ragione delle economie di scala su costi fissi molto ingenti, il monopolista finisce con l’avvantaggiare non solo sé stesso ma anche i consumatori.

Monopolio naturale temporaneo

In ragione di innovazione tecnologica o superata una certa quantità io non sostengo più costi, non ho costi aggiuntivi, per cui la curva dei costi medi di lungo periodo diventa piatta, cioè costante. In questo caso può anche esservi spazio per la concorrenza. In ragione di questo possiamo dire che il monopolio naturale può essere temporaneo.

Monopolio naturale permanente

È un caso raro perché ci troveremmo sempre nella parte discendente della curva. Quando invece la curva si appiattisce è perché cambiano le condizioni tecnologiche e i costi fissi diventano meno rilevanti e quindi all’aumentare del volume la curva non scende più. In D1D1 ci sono le condizioni per un mercato competitivo mentre prima ci sono le condizioni per un monopolio naturale.

I servizi di interesse economico generale sono servizi di base forniti dietro pagamento (corrispettivo), come i servizi postali, acqua, gas, energia elettrica, e sono soggetti alle norme in materia di concorrenza e mercato interno europeo. Tuttavia, sono possibili deroghe a tali norme qualora sia necessario per garantire l’accesso dei cittadini ai servizi di base.

I servizi non economici, quali la polizia, la giustizia e i regimi previdenziali previsti dalla legge, non sono soggetti a una normativa europea specifica né alle norme sul mercato interno e la concorrenza.

I servizi sociali di interesse generale sono quelli che rispondono alle esigenze dei cittadini più vulnerabili, e si basano sui principi di solidarietà e accesso paritario. Essi possono essere sia di natura economica che non economica. Ne sono esempi i sistemi previdenziali, i servizi per l’occupazione e l'edilizia sociale.

I servizi universali sono servizi offerti a tutti gli utenti (es: l’acqua). In questi servizi devono essere garantite l’accessibilità, la continuità, la qualità e l’efficacia della prestazione.

Il libro bianco sui servizi di interesse generale (maggio 2004)

È un libro in cui si dà un quadro complessivo in cui devono operare le utilities:

• Consentire alle autorità pubbliche di operare nell’interesse dei cittadini.
• Realizzare gli obiettivi del servizio pubblico nell’ambito dei mercati aperti e competitivi.
• Garantire la coesione e l’accesso universale alle persone.
• Mantenere un elevato livello di qualità e sicurezza.
• Garantire i diritti dei consumatori e degli utenti.
• Controllare e valutare l’efficacia delle prestazioni.
• Rispettare la diversità dei servizi e delle situazioni.
• Aumentare la trasparenza.
• Garantire la certezza giuridica.

Tutto ciò come si ottiene? Come fanno le autorità pubbliche (lo Stato) a garantire che le imprese coinvolte nella gestione di questi servizi rispettino questi principi? Il tema è quello della regolamentazione.

La regolamentazione può essere:

• A livello comunitario.
• A livello nazionale.
• A livello locale.

Quella comunitaria, tramite il discorso sulle fonti del diritto, assume una prevalenza rispetto alla normativa nazionale. La regolamentazione avviene perché molte attività economiche hanno un’elevata rilevanza strategica, sociale e competitiva. Le scelte di regolazione (se regolare o meno, quando e come regolare) sono nelle mani dei soggetti politici.

[Cassa depositi e prestiti è una società che ha l’incarico di gestire tutto il risparmio postale italiano. È gestita da una società dello Stato che investe questo risparmio, restituendo poi soldi alle poste.]

La regolamentazione (Stigler e Tirole)

Il primo a condurre degli studi sulla regolamentazione delle utilities fu Stigler. In uno studio del 1962 analizza le utilities del settore elettrico e dimostra come la regolamentazione, almeno nel settore elettrico (oggetto della sua analisi), risulti essere inutile ed inefficace sul prezzo dell’energia. Abbiamo infatti detto che lo Stato interviene ove vi siano esternalità o monopoli naturali. Ma le utility non sempre si trovano nella condizione di monopolio, perché inevitabilmente nel lungo periodo si creano situazioni di concorrenza (ad esempio ci possiamo riscaldare sia col gas che con l’elettricità), quindi la concorrenza stessa consente di avere prezzi più bassi.

Un’altra motivazione che Stigler dà è quella legata all’asimmetria informativa tra regolatore e regolato: il regolatore è un soggetto esterno alla società quindi ha a disposizione solo le informazioni che la società gli fornisce. Quindi Stigler conclude che il regolatore debba intervenire con la regolazione di prezzo solo quando il monopolio ha un potere esorbitante; quando non è così non vale la pena regolare perché la regolazione non riesce ad essere efficace.

Nel 1971, in un altro saggio, Stigler si occupa del rapporto tra regolatori e regolati e mette in evidenza come possano crearsi delle relazioni che fanno sì che quella regolamentazione diventi inefficace (si pensi alle motivazioni e agli incentivi personali). Stigler evidenzia la cattura del regolatore da parte dei regolati: mette praticamente in evidenza la possibilità che il regolatore, che dovrebbe mettere regole imparziali e dovrebbe essere inflessibile, viene in realtà catturato per incentivi personali da parte di coloro che devono essere regolati, e quindi non si cura più dell’interesse generale. Questo articolo è considerato un attacco allo Stato, il quale viene considerato appunto come una minaccia. Lo Stato, infatti, è una potenziale risorsa o minaccia per ogni industria nella società, perché può aiutare o distruggere un vasto numero di industrie.

Quali sono le politiche principali che un’industria cerca dallo Stato?

• Sussidi diretti in denaro.
• Controllo sull’entrata di nuovi rivali/concorrenti: ogni industria che ha abbastanza potere politico utilizza lo Stato per cercare di controllare l’ingresso di competitori nel loro settore, chiedendogli protezione attraverso l’introduzione di barriere all’entrata.
• Potere di controllo su prodotti complementari e prodotti sostituti.
• Controllo coercitivo dei prezzi: imposizione di tariffe.

Stigler evidenzia anche 3 limitazioni ai benefici politici:

• La politica ammette automaticamente nuovi potenti attori nel circolo dell’industria protetta: infatti la politica cercherà sempre più consenso e questo in qualche modo impone una concorrenza anche nell’accaparrarsi i benefici politici.
• Le salvaguardie procedurali hanno comunque un costo: infatti il pubblico ti dà i sussidi o ti scherma dall’arrivo di concorrenti (quindi ti protegge) ma ti impone comunque dei costi, come ad esempio un vincolo di assunzione o il divieto di licenziare.
• La distribuzione del controllo tra le imprese dell’industria stessa.

Quindi il ragionamento di Stigler in questo saggio è che per tutte queste ragioni succede che il regolato riesce a catturare il regolatore, quindi il regolatore non agirà più nell’interesse pubblico, bensì nell’interesse dell’industria.