Riassunto esame Banca e sistema finanziario, Prof. Gai Lorenzo, libro consigliato L. Gai (a cura di), La banca. Profili istituzionali, operativi e gestionali. FrancoAngeli, 2020., L.Gai

Regolamentazione e vigilanza

Regolamentazione e vigilanza sul sistema finanziario: obiettivi, benefici e criticità

Il sistema finanziario costituisce la struttura attraverso cui si svolge l’attività finanziaria. Esso è composto dall’insieme organizzato di strumenti finanziari, intermediari finanziari e mercati finanziari.

Gli strumenti finanziari sono contratti che hanno ad oggetto diritti e prestazioni di natura finanziaria, consentono agli operatori economici di soddisfare bisogni di pagamento, investimento, finanziamento e gestione dei rischi.

Gli intermediari finanziari, tra cui le banche, sono aziende che svolgono attività di produzione, distribuzione e servizio connesse agli strumenti finanziari che possono essere anche negoziati in mercati specializzati, detti mercati finanziari. Dato il relativo impatto economico e sociale, il funzionamento del sistema finanziario avviene in un contesto di regole e di controlli. A partire dagli anni Novanta, il sistema finanziario è stato interessato da una forte spinta innovativa, che ha anche interessato il sistema delle regole e dei controlli cui questi sono sottoposti.

La principale preoccupazione che spinge i politici a regolare il settore bancario nasce dalla constatazione che l'industria bancaria poggia sulla fiducia del pubblico. Il contrasto tra la natura delle passività bancarie a breve e quella delle attività a lungo termine, risulta in un rischio di default superiore a quello di altri settori. Questo dà adito a preoccupazione in quanto, ad esempio, il collasso di un'istituzione bancaria causa un crollo di fiducia dei depositanti con il conseguente fenomeno delle cosiddette code agli sportelli e il potenziale contagio di tutto il sistema.

Il compito della regolamentazione è quindi di identificare e correggere le imperfezioni e i failures del mercato. Dall'altro lato si sostiene che la regolamentazione produce moral hazard, cioè incentiva un comportamento controproducente degli agenti, che, assumendosi rischi maggiori di quanto non farebbero normalmente, rendono l'intero sistema meno stabile e sicuro. Il moral hazard viene provocato dalla volontà dei governi di creare delle reti di salvataggio. Risulta in agency capture, cioè vi è il rischio che il regolatore sia influenzato dal regolato (istituzione finanziaria) poiché quest'ultimo ha capacità di lobbying molto superiori a quelle del beneficiario della regolamentazione (il risparmiatore); genera costi per conformarsi alle regole spesso notevoli che talora vengono integralmente trasferiti ai consumatori.

Gli obiettivi della regolamentazione sono: stabilità, efficienza e trasparenza.

Introduzione di regole che garantiscano:

• Microstabilità: solvibilità e liquidità degli intermediari finanziari (natura fiduciaria dell’attività bancaria)
• Macrostabilità: stabilità dei prezzi per salvaguardare la stabilità del sistema (natura fiduciaria del denaro)

E in grado di prevenire cartelli o abusi di posizione dominante e rimuovere gli ostacoli alla libera concorrenza.

Introduzione di regole in grado di proteggere gli investitori dai problemi di asimmetria informativa, mediante:

• Un’informazione trasparente e affidabile sugli strumenti finanziari
• Un’informazione trasparente e corretta sul comportamento degli intermediari finanziari nei confronti della clientela.

Evoluzione della regolamentazione bancaria e finanziaria in Italia

Il testo unico bancario: la genesi

Il testo unico in materia bancaria e creditizia (TUB), approvato nel 1993, rappresenta il momento di sintesi normativa tanto atteso. In 162 articoli vengono fissati gli sviluppi economici e normativi susseguitisi in più di mezzo secolo, eliminando oltre 130 provvedimenti legislativi. Il processo di evoluzione normativa fu il frutto di una fase di transazione economica e culturale che portò all'affermazione del concetto di impresa bancaria e di una regolamentazione non più strutturale (e dunque intrusiva e lesiva della libertà d'impresa) ma prudenziale, amica del mercato e favorevole all'esplicarsi delle sue dinamiche concorrenziali.

La fase nella quale maturò la legge bancaria fu caratterizzata da una serie di dissesti a catena nel sistema bancario che costrinsero le autorità politiche a intervenire in una gigantesca operazione di salvataggio il cui momento centrale si ebbe nella costituzione dell'IRI, al quale vennero trasferiti i pacchetti azionari delle grandi banche in crisi. In questa situazione è stato naturale che la regolamentazione bancaria primaria venisse permeata da una concezione statalistica tendente a negare la libertà della banca, intesa come impresa, di crescere e operare secondo le sue scelte, nel timore che si ripetessero gli stessi errori.

Con il TUB vengono create le condizioni affinché l'assetto istituzionale del sistema finanziario italiano sposti il proprio baricentro dalle banche (sistema orientato agli intermediari o bank-based) verso le istituzioni e le attività non bancarie e verso i mercati mobiliari (sistema orientato al mercato o market-based).

L'individuazione delle finalità di vigilanza nel TUB

Il TUB marca un deciso cambiamento rispetto alla legge bancaria del 1936-38 sia nei principi fondanti sia nell'impostazione data all'attività di vigilanza. La qualificazione dell’attività bancaria come “funzione di interesse pubblico” è abbandonata lasciando spazio alla valorizzazione del suo carattere imprenditoriale.

Il principio guida della “sana e prudente gestione” garantisce la necessaria duttilità a un’attività di vigilanza fondata ormai su strumenti di tipo prudenziale. La costituisce è oltretutto un vincolo cui le Autorità creditizie devono attenersi nell’esercizio delle loro prerogative. Gli aspetti gestionali cui è necessario prestare attenzione sono: l’adeguatezza patrimoniale, il contenimento del rischio, le partecipazioni detenibili e l’organizzazione amministrativa e contabile.

Spetta all’Organo di vigilanza far rispettare questo principio capace di creare un sistema tendenzialmente stabile, efficiente e competitivo in grado di tutelare il risparmio pubblico. La concorrenza è infatti al tempo stesso, elemento di sollecitazione dell’efficienza e fattore di accrescimento della solidità sistemica.

Dal TUB al TUF: ripartizione delle competenze tra autorità di vigilanza

La vigilanza viene indirizzata alla sana e prudente gestione dei soggetti vigilati, alla stabilità complessiva, all'efficienza e alla competitività del sistema finanziario. È solo con la legge comunitaria del 1994, implementata nel nostro ordinamento dalla legge 52/1996 che afferma il principio di uniformità di disciplina rispetto ai servizi prestati.

Le banche oggi possono svolgere tutti i tipi di attività previsti per gli intermediari finanziari: banca universale. Hanno assorbito anche le funzioni degli istituti di credito speciale (specializzati nella raccolta ed erogazione del credito a medio-lungo termine).

• Despecializzazione operativa
• Despecializzazione temporale

L'ambito in cui si muove il legislatore è quello di un modello di vigilanza per finalità che distingue la stabilità dalla trasparenza del mercato. I controlli relativi al primo obiettivo rimangono affidati alla Banca d'Italia, mentre quelli relativi al secondo vengono attribuiti alla CONSOB.

La vigilanza bancaria e il governo della moneta

Le istituzioni di vigilanza sulle banche in Italia e in Europa sono: Banca d’Italia, BCE, EBA.

Banca d’Italia

La Banca d'Italia nacque (legge 10 agosto 1893, n.449) dalla fusione della Banca Nazionale con la Banca Nazionale Toscana e la Banca Toscana di Credito. Solo dopo la grande crisi del 1929, la quale fornì un'ulteriore conferma dell'alto grado di rischio connaturato con l'esperienza della banca mista, si spianò la strada per una profonda e radicale riforma dell'ordinamento creditizio italiano, permettendo così alla Banca d’Italia di avere un ruolo predominante.

Con la legge bancaria del 1936-38 vennero ampliati notevolmente i poteri di vigilanza bancaria. La Banca d'Italia fu dichiarata istituto di diritto pubblico con i compiti di:

• Emissione di moneta
• Attività di vigilanza sulle banche
• Prestatore di ultima istanza nei confronti delle aziende di credito
• Divieto di effettuare finanziamenti diretti all’economia privata

La Banca d'Italia è un istituto di diritto pubblico con un capitale di 7,5 miliardi di euro. La riforma nella governance della Banca d’Italia ne rafforza la connotazione privatistica. Ciascun partecipante non può possedere una quota del capitale superiore al 3% (condizione ancora non sempre rispettata); i soggetti partecipanti possono essere: banche, imprese di assicurazione e riassicurazione, fondazioni, enti e istituti di previdenza e assicurazione, fondi pensione.

La Banca d’Italia riferisce annualmente alle Camere in merito alle operazioni di partecipazione al proprio capitale. L’utile netto è destinato:

• Alla riserva ordinaria fino al 20%
• Ai partecipanti al capitale fino al 6% del capitale
• Alla riserva straordinaria fino al 20%
• Allo Stato per l’ammontare residuo

Non può essere fatta rientrare, sotto il profilo giuridico-istituzionale, nella categoria degli enti pubblici o degli enti pubblici economici. Gli organi sono:

• L'assemblea generale dei partecipanti, con poteri simili a quelli dell'assemblea degli azionisti di una Spa. Si riunisce annualmente in sede ordinaria l'ultimo giorno lavorativo del mese di maggio per approvare il bilancio, autorizzare alla ripartizione degli utili e il pagamento del dividendo, previamente deliberato dal Consiglio Superiore. In questa sede vengono lette dal Governatore le “Considerazioni Finali”.
• Il consiglio superiore, composto dal Governatore e da 13 consiglieri nominati dalle Assemblee dei partecipanti periferiche. Rimangono in carica 5 anni e sono rieleggibili. I poteri del consiglio superiore sono assimilabili a quelli del CDA di una Spa. Su proposta del Governatore, il Consiglio Superiore nomina il Direttore Generale e i 3 Vicedirettori generali, rinnova i loro mandati e li revoca.
• Il direttorio, costituito dal Governatore, dal Direttore Generale e dai 3 Vicedirettori generali, cui compete la direzione effettiva dell'istituto con riguardo alle funzioni pubblicistiche.
• Il Governatore, presso cui sono concentrati larga parte dei poteri di gestione, è l'organo di vertice della Banca d'Italia e la rappresenta di fronte ai terzi. Nominato e revocato con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri previa deliberazione del Consiglio dei ministri e sentito il parere del Consiglio superiore della Banca d'Italia. Resta in carica per 6 anni rinnovabili una sola volta.

L'obiettivo della Banca d'Italia è il perseguimento della stabilità monetaria e finanziaria, requisiti fondamentali per uno sviluppo duraturo del sistema economico. A questo fine essa ha tradizionalmente svolto due principali funzioni:

• Politica monetaria: La Banca d’Italia partecipa alle decisioni di politica monetaria assunte a livello europeo. Essa cura l’implementazione sul territorio italiano delle decisioni europee di politica monetaria. Il Governatore partecipa al consiglio direttivo della Banca centrale europea.
• Vigilanza nei confronti delle banche: poteri di tipo regolamentare e poteri di controllo come: controlli documentali (vigilanza cosiddetta informativa) e controlli ispettivi.

La Banca centrale che ha competenze sulla vigilanza può ricavare dalle informazioni provenienti dagli intermediari indicazioni utili per la gestione della politica monetaria. Attraverso la pressione regolamentare sulle banche, la Banca d’Italia può favorire la trasmissione degli impulsi monetari. L’autonomia e l’indipendenza che la contraddistinguono non comportano un arbitrio istituzionale.

Eurosistema

L’introduzione dell’euro e l’avvio della terza fase dell’Unione Economica e Monetaria (1° gennaio 1999) comportano un profondo cambiamento nell’assetto istituzionale europeo. La Banca d’Italia, banca centrale della Repubblica italiana, è parte integrante dell’Eurosistema (entità composta da BCN dei Paesi partecipanti all’Unione Monetaria Europea + BCE)

BCE

Con l’introduzione dell’euro, funzioni come la conduzione della politica monetaria, emissione di banconote, gestione delle riserve valutarie, sono state trasferite all’Eurosistema, composto da tutte le BCN dei paesi dell’unione monetaria europea e dalla BCE, conservando alle BCN funzioni meramente esecutive (central banking).

Nell'ambito dell'Eurosistema la BCE ha il ruolo di guida mentre le BCN svolgono funzioni prevalentemente esecutive. Esso opera dunque secondo i principi dell'accentramento decisionale, in capo alla BCE e del decentramento operativo presso le BCN. Essa è un’istituzione atipica, non risponde ad alcuna autorità politica e gode della massima indipendenza.

Gli organi decisionali della BCE sono:

• Consiglio direttivo: formato dai Governatori delle BCN e dai membri del Comitato esecutivo, ha la responsabilità di adottare gli indirizzi strategici e prendere le decisioni necessarie ad assicurare l'assolvimento dei compiti affidati all'Eurosistema. In particolare, spetta al consiglio direttivo il compito di tratteggiare il quadro generale di riferimento per la politica monetaria unica.
• Comitato esecutivo: formato da un Presidente (che presiede anche il consiglio direttivo, rappresenta la BCE all'esterno e la impegna giuridicamente verso terzi con la sua firma), un Vicepresidente e 4 membri ordinari, tutti nominati dal Consiglio Europeo su raccomandazione dell'Ecofin (organismo comunitario composto dai ministri dell'Economia e delle Finanze di ciascuno degli Stati membri) che consulta il consiglio direttivo e il parlamento europeo. Il mandato dei 6 componenti, impegnati nella BCE a tempo pieno ed esclusivo, ha una durata di 8 anni e non è rinnovabile.

Ciascuna BCN concorre con il proprio Governatore a determinare le decisioni del Consiglio direttivo della BCE e dà attuazione a tali decisioni entro i confini del proprio territorio. A livello comunitario è stato esplicitato e formalizzato un principio generale: il principio di sussidiarietà: questo delimita l'iniziativa comunitaria (e l'accentramento dei compiti nazionali) entro i paletti della necessità e della proporzionalità dell'azione intrapresa rispetto ai fini attribuendo alle organizzazioni comunitarie solo le funzioni necessarie per poter conseguire obiettivi comuni.

L’indipendenza della BCE si divide in 5 profili:

• Istituzionale
• Soggettiva, riguardante le garanzie di inamovibilità dei componenti degli organi decisionali della BCE
• Operativa, intesa come capacità di definire gli strumenti e le procedure della politica monetaria unica
• Economica, definita come la capacità della BCE di finanziare le spese correnti e di investimento con i propri flussi di reddito, senza bisogno di interventi pubblici
• Funzionale, consistente nell'identificazione della stabilità dei prezzi come obiettivo primario dell'Eurosistema, gerarchicamente sovraordinato agli altri fini di politica economica e nella precisa individuazione dei compiti.

La crisi economica ha richiesto un rafforzamento della sorveglianza sul sistema finanziario europeo con la creazione di nuove istituzioni come l’EBA e il rafforzamento del ruolo della BCE come liquidity provider e dei relativi poteri di vigilanza (Unione Bancaria Europea).

EBA

Il 1° gennaio 2011 viene istituita l’Autorità Bancaria Europea (EBA – European Banking Authority), cui partecipano tutte le autorità di vigilanza bancaria dell’Unione Europea. Ha poteri di tipo regolamentare sul mercato unico a 27 e sede a Parigi. L'Autorità contribuisce a:

• Migliorare il funzionamento del mercato interno attraverso una regolamentazione efficace e uniforme
• Garantire l'integrità, la trasparenza, l'efficienza e il regolare funzionamento dei mercati finanziari
• Rafforzare il coordinamento internazionale in materia di vigilanza bancaria
• Impedire l'arbitraggio regolamentare e promuovere pari condizioni di concorrenza
• Assicurare che i rischi siano adeguatamente regolamentati e monitorati
• Aumentare la protezione dei consumatori

Rafforzato il ruolo della BCE come liquidity provider e nel 2011 viene istituito programma di Long Term Refinancing Operations a tre anni (LTRO 3y). La BCE si è impegnata a offrire alle banche linee di liquidità per 36 mesi al tasso dell’1% e ha ampliato il novero di titoli accettati in garanzia. La liquidità richiesta alla BCE è stata impiegata soprattutto nell’acquisto di titoli di Stato (e in depositi presso la stessa BCE); ciò ha permesso agli Stati europei di evitare crisi gravi, ma non ha affatto risolto il problema del credit crunch in Europa.

A giugno 2014 la BCE ha promosso un programma di rifinanziamento definito Targeted Long Term Refinancing Operation (TLTRO), di durata biennale e cadenza trimestrale, mirata e destinata all’utilizzo dal lato dei crediti. Agli intermediari era assegnato un plafond iniziale proporzionale all’ammontare totale dei prestiti erogati al settore privato.