Riassunto esame Diritto regionale, Prof. Gambarara Daniele, libro consigliato Il principio autonomistico nella Costituzione, Daniele Granara

Capitolo primo – Il principio autonomistico nella forma di stato nella costituzione italiana

È bene ricordare che la svolta fondamentale della storia politica e giuridica è la nascita degli stati moderni, la quale, pur essendo il risultato di una più complessa e articolata evoluzione di fattori politici, economici e sociali, è convenzionalmente collocata dopo la pace di Westfalia del 1648. Gli stati si slegano dalla necessaria patrimonialità in capo al monarca ed istituiscono un potere pubblico, che, seppur concentrato, secondo il modello dello stato assoluto, nel sovrano, si distingue da quest’ultimo quale munus publicum (ufficio pubblico, interesse pubblico), che egli esercita a vantaggio della collettività. Ne consegue che in uno stesso Stato possono coesistere a questo punto anche confessioni religiose diverse, che il sovrano segue o rispetta. Dopo la pace di Westfalia 1648, infatti, lo Stato comincia ad avvicinarsi al suo popolo e in seguito passerà dall’esercitare compiti limitati, come quelli di ordine interno e difesa esterna (caratteristica dello stato liberale), ad assumere iniziativa economica e sociale. Peraltro anche lo Stato sociale si è evoluto ed è attualmente diverso rispetto alla sua conformazione originaria, essendosi trasformato in uno Stato regolatore, che stabilisce le regole della competizione economica e di quella sociale e ne controlla la corretta applicazione secondo schemi ed obiettivi identificabili nei principi di proporzionalità, ragionevolezza, efficacia, efficienza ed economicità.

All’origine di questa evoluzione, la nascita dello stato moderno è particolarmente rilevante, perché è stato il primo ad applicare la divisione dei poteri, fondata sul pensiero di Montesquieu, divisione che è rimasta quale grande valore di principio e che poi si è progressivamente adottata ai tempi ed alle necessità dello Stato. Il diritto regionale è una branca del diritto pubblico. Dobbiamo poi distinguere tra Stati unitari e Stati composti, in cui lo Stato unitario è quello che conosce una sola sovranità originaria, ossia quella dello Stato centrale, mentre lo Stato composto conosce più sovranità originarie, tipicamente quella dello Stato centrale e quella delle autonomie territoriali. Gli elementi dello Stato sono tre: il popolo, il territorio e la sovranità. Il primo elemento è quello personale costituito dall’insieme dei soggetti ai quali appartengono l’insieme dei diritti e dei doveri di cittadino. Quello di popolo è un concetto giuridico mentre popolazione è un concetto demografico e nazione è un concetto culturale.

Il popolo è l’insieme di coloro a cui appartiene la sovranità, ossia i cittadini, i quali hanno diritti e doveri di detto status, mentre al contrario si definisce straniero come colui che tali diritti e doveri non ha nei confronti dello Stato. L’autonomia politica è possibile grazie alla Costituzione, la cui grandezza consiste nel consentire idealità politiche diverse, quand’anche esse sono inconciliabili. Il grande pregio della Costituzione del 1948 risiede nel pluralismo, espresso principalmente nell’articolo 2 della Costituzione ai sensi del quale: “La Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell’uomo sia come singolo sia nelle formazioni sociali ove egli svolge la propria personalità, e richiede l’adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà economica, politica e sociale.”

Riconoscere significa affermare che i diritti sono già nell’uomo e gli consentono di esprimersi a seconda delle proprie capacità, aumentando il pluralismo. Ciò in particolare attraverso il lavoro, su cui la repubblica si fonda, ex articolo 1 della Costituzione. La Costituzione passa poi dal singolo alle formazioni sociali in cui egli manifesta la propria personalità. Principio pluralista (art. 2 Cost.) e principio autonomistico (art. 5 Cost), quali fondamenti della forma di stato italiana.

Forma di stato e costituzione

Dal punto di vista del diritto costituzionale, si è detto come la forma di stato sia data dalla combinazione dei principi fondamentali della costituzione, i quali sono l’immagine dello Stato e come tali. Infatti, i primi 12 articoli della Costituzione, i diritti inviolabili, e le libertà previste dagli articoli da 13 a 27 Cost. hanno le seguenti caratteristiche. Per prima cosa, sono non modificabili nemmeno con un procedimento di revisione costituzionale, con la conseguenza che nemmeno con la legge costituzionale si possono diminuire i livelli di tutela sanciti dai principi fondamentali, pena l’incostituzionalità della legge, seppur di rango costituzionale. Tali principi resistono anche alle norme dell’Unione Europea che entrano direttamente nel nostro ordinamento interno dei Paesi dell’Unione, prevalendo sulle fonti secondarie, primarie e anche quelle costituzionali tranne che sui principi fondamentali della Costituzione, che costituiscono un livello di tutela che il popolo ritiene essenziale, indisponibile e irrinunciabile di fronte a qualsiasi autorità. In ragione della loro non irrinunciabilità, esiste alcuna fonte che possa ridurre quelle garanzie, pena il realizzarsi di un colpo di stato, in senso giuridico, ossia di una nuova forma di stato, che non trova legittimazione nell’ordinamento precedente secondo i canoni del principio di legalità costituzionale ex articolo 138 Cost., ma che sarebbe imposta mediante riduzione di una garanzia irrinunciabile.

Il principio autonomistico

Infatti, se la forma di stato è il rapporto tra popolo e sovranità, ma se la sovranità di impone secondo il principio della forza e non della legalità costituzionale, si realizza il colpo di Stato, mediante un nuovo ordine non riconducibile al precedente. Vi sono almeno due disposizioni costituzionali (art. 2-5 Cost.) che incidono direttamente sul rapporto fra popolo e sovranità. Infatti, l’articolo 1 della Costituzione attribuisce al popolo la titolarità della sovranità, affermando che si esercita nelle forme e nei limiti della Costituzione, secondo la regola del principio rappresentativo, accanto al quale vi sono gli strumenti di democrazia diretta. Inoltre, ricordiamo che ciascuno Stato ha la propria forma. Infatti, i nostri principi fondamentali non potrebbero essere trasferiti in un altro paese, prendiamo ad esempio l’articolo 12 della Costituzione che rappresenta l’adesione ai valori del Primo e del Secondo Risorgimento da cui è nata la Repubblica (ossia la Resistenza) e all’idea dell’identità nazionale. Tale principio non è dunque trasferibile e indica come, per identificare la forma di stato, sia importante il concetto di nazione e non il dato geografico. Per quanto riguarda il principio pluralistico sancito dall’art. 2 Cost. può definirsi come principio generale dei principi fondamentali e misura l’ampiezza con cui la Repubblica afferma, in tutte le sue manifestazioni, il principio di libertà.

Principi generali e principi fondamentali

Per esaminare il principio pluralista sopra enunciato, occorre distinguere i principi generali da quelli fondamentali. I principi generali dell’ordinamento giuridico sono espressioni sintetiche di concetti che denotano l’appartenenza di un ordinamento ad una cultura giuridica. In altri termini, i principi generali distinguono una cultura giuridica da un’altra. Nel nostro ordinamento i principi fondamentali sono intesi in un duplice senso. I primi principi fondamentali della Costituzione identificano la forma di Stato e sono immutabili, mentre i secondi principi fondamentali della materia per l’esercizio della potestà legislativa concorrente da parte delle regioni sono frutto di scelte politiche operate con legge dello Stato e che possono cambiare, a seconda del mutare della maggioranza politica in Parlamento, con la conseguenza che per natura sono mutevoli nel tempo. Se le leggi statali modificano i principi fondamentali in materie a competenza legislativa ripartita tra Stato e Regioni abrogano le norme regionali che siano in contrasto con esse e che sia entrate in vigore in epoca precedente. I principi fondamentali della costituzione sono frutto della scelta politica dei Costituenti, della scelta politica costituzionale, sintesi di idealità anche tra loro configgenti e di diversa connotazione ma che trovano tuttavia una sintesi nel “patto costituente”, nel quale idee diverse si riconoscono. Al contrario i principi fondamentali della materia sono frutto di scelte politiche, di maggioranze parlamentari e sono mutevoli a seconda dei diversi programmi politici.

Principio pluralista

Il principio pluralista può definirsi come il principio generale dei principi fondamentali, poiché si ricollega direttamente al principio di libertà e di tutela delle diversità, anche personali. Esso conosce molte manifestazioni: individuali, nelle formazioni sociali e culturali, quasi in ogni aspetto della vita pubblica. Infatti, il Principio Pluralista può addirittura qualificarsi come un modo di porsi della stessa forma di Stato, delineando uno Stato policentrico, derivante da una grande intuizione dei costituenti, in contrapposizione al regime totalitario previgente. Il pluralismo è la vera opposizione al totalitarismo e ad ogni tentativo di imporre un pensiero unico ed un modello sociale, elevando a valore da rispettare la libera espressione della personalità umana, in tutte le sue manifestazioni libertarie. L’idea regionalista si collega direttamente al pluralismo e al concetto di libertà. Non esiste più la tradizionale teorica contrapposizione tra Stato Unitario e Stato Federale, perché quello che conta è l’esercizio concreto del potere, alla luce del quale la distinzione non regge più sotto il punto di vista del diritto costituzionale. Il principio pluralista si ricollega al principio di libertà e di tutela delle minoranze e delle diversità. Inoltre, tale principio fondamentale afferma il rispetto delle diversità, anche personali. Tant’è vero che conosce molteplici manifestazioni (a livello individuale, culturale, negli aspetti della vita pubblica, istituzionale) e per tale ragione, in contrapposizione al principio totalitario del precedente ordinamento, è un principio federale, che trova la massima manifestazione nel principio di libertà. Il riconoscimento delle formazioni sociali di cui si parla all’articolo 2 Cost. indica un concetto esteso e tendenzialmente indefinito perché molteplici e multiformi aggregazioni possono essere formazioni sociali (associazioni, sindacati). Il Principio pluralista è di carattere formale, si ferma alla definizione del metodo della tutela. Oltre alle formazioni sociali vi sono altre manifestazioni del principio di uguaglianza, che il diritto tutela, quali le minoranze linguistiche (Art. 6 Cost.), l’esistenza dell’ordinamento dello stato e della chiesa cattolica (c.d. pluralità degli ordinamenti giuridici, sancita dall’Art. 7 Cost), la pluralità delle confessioni religiose (Art. 8 Cost). In altri termini, il principio pluralista è il principio di libertà, delle diversità, e come tale presente in tutti i principi fondamentali.

Il principio autonomistico

A livello istituzionale, il pluralismo è sancito anche dall’art. 5 Cost. che contestualmente all’affermazione del principio di unità dello Stato: “Riconosce e garantisce le autonomie locali” e prevede che lo Stato adegui “I principi e i metodi della sua legislazione alle esigenze dell’autonomia e del decentramento”.

Il principio autonomistico ex art. 5 Cost. non è un principio secondario, ma di livello pari con quello pluralista, perché riconosce le autonomie locali, che sono espressione istituzionale del popolo, antecedente alla Repubblica, e unisce il principio unitario con quello federalista. In proposito, occorre precisare che i due principi non devono essere letti in contrapposizione. Infatti, se continuassimo a contrapporre il principio federalista a quello unitario, non potremmo parlare di federalismo nel nostro paese perché sarebbe in contrasto con gli artt. 2–5 Cost.

La coesistenza dei due principi non è nata da una logica di contrapposizione ma da una ragione storica. Quando la Repubblica si definisce come una e indivisibile, si rende omaggio al Risorgimento, ed in particolare al pensiero mazziniano, fautore dell’unità di Italia, e all’azione politica di Cavour per l’unificazione dello Stato nel Regno di Sardegna, anche se però quest’ultimo era lo stato preunitario con la legislazione più arretrata che fu estesa a tutta Italia, almeno per i primi anni dell’unificazione. Le prime leggi della unificazione sono i sei allegati del 1865. Se nel Risorgimento il principio federalista non ebbe successo, ciò è dovuto a ragioni storiche, di cui anche la Costituzione ha risentito, pur evolvendo attraverso i principi pluralista ed autonomista, verso un modello di esercizio diffuso del potere pubblico. L’idea Federalista, si trovava già nella Costituzione del 1948 e non era infatti sconosciuta ai Costituenti grazie anche ai rilevanti contributi della Dottrina. Il riferimento è al pensiero di Cattaneo per cui ogni stato preunitario aveva la sua velocità economica, sociale e politica, egli proponeva di creare uno Stato Federale, all’interno del quale i diversi stati avrebbero potuto competere con i loro sistemi socio economici, per migliorarsi a vicenda. Anche Gioberti preferiva uno Stato Federale al fine di salvaguardare lo Stato Pontificio, con l’indipendenza del Papa, per creare un supporto temporale a quello spirituale del papato, ritenendo che solo il primo poteva assicurare anche il secondo. Seppur tra loro diversi questi pensieri si scontrarono con quello invece mazziniano e piemontese dell’unità, secondo le quali, per costituire uno Stato Unitario, non si potevano ammettere idee contrastanti. Il risultato del Risorgimento e del processo di unificazione dell’Italia è uno stato unitario accentrato che era presente dal Centro sino alle periferie, mediante la figura del prefetto che dava le linee politiche che gli enti locali dovevano seguire senza alcuna autonomia. All’opposto invece l’idea pluralista della Costituzione ammetta le critiche e le diverse opinioni. L’art. 5 Cost. dunque infine prevede sì che la repubblica è una ed indivisibile, ma riconosce e promuove autonomie.

Il principio di sussidiarietà

Il principio di sussidiarietà era già implicitamente contenuto nella Costituzione prima di essere espressamente enunciato nell’art. 118 Cost. nel testo introdotto dalla riforma del titolo V della Costituzione avvenuta con la legge costituzionale 3/2001, questo dovrebbe essere considerato il principio ordinatore delle competenze pubbliche, tanto che la Costituzione, all’esito della riforma del 2001, lo ha citato espressamente. Tale principio è indicato espressamente e più volte, sia nell’art. 118 Cost. e sia nell’art. 120 Cost. sull’esercizio del potere sostituivo e in riferimento alla leale collaborazione.

Convenzionalmente si afferma che la sussidiarietà è un principio di derivazione comunitaria ma si può ritenere che vi siano elementi che consentono di affermare che tale principio poteva desumersi dalla Costituzione già prima della riforma del 2001. L’Unione Europea individua nella sussidiarietà il criterio di attribuzione e di esercizio del potere pubblico, quale riferimento per l’attuazione delle politiche comunitarie. È un criterio indispensabile per la costruzione di uno Stato Federale, pur essendo un principio molto più vasto che prima ancora che riguarda prima ancora che la distribuzione del potere pubblico, il ruolo del potere pubblico stesso. Il principio di sussidiarietà si inserisce nel rapporto tra autorità e libertà, affinché questo sia un rapporto non di contrapposizione, e che prevedeva la correttezza e l’imparzialità dell’esercizio del potere. Difatti l’applicazione di tale principio non solo alla distribuzione delle competenze pubbliche me anche al ruolo del potere pubblico e all’identificazione del rapporto tra principio di autorità e di libertà comporta che gli interessi pubblici o collettivi devono essere gestiti non dal potere pubblico ma da enti o associazioni privati. Infatti, è nel privato che si esprime la libertà, mentre il potere pubblico è sempre vincolato a scelte doverose. Il principio di sussidiarietà significa che il potere pubblico deve intervenire soltanto laddove gli interessi collettivi non possano essere ben gestiti dai soggetti privati, che sono i soggetti protagonisti della libertà. Ciò di cui stiamo parlando non è altro che il principio di sussidiarietà orizzontale secondo cui il potere pubblico deve generalmente astenersi dal perseguire interessi collettivi, quando rileva che i privati, singoli o associati (Art. 2 Cost.), gestiscano tali interessi con caratteristiche proprie dell’azione amministrativa, come quelle delineate dall’art. 97 Cost. e dall’art. 1 della legge 241/1990. Ai sensi dell’art. 1 “L’attività am...