Riassunto esame Diritto pubblico, Prof. Marini Francesco Saverio, libro consigliato Diritto italiano ed europeo, Francesco Saverio Marini

Sezione I: I PROFILI COSTITUZIONALI

1. La pubblica amministrazione nella Costituzione: premessa

Una definizione di pubblica amministrazione manca, tanto a livello costituzionale quanto a livello di legislazione ordinaria. In dottrina la nozione viene declinata in senso soggettivo e oggettivo. In senso soggettivo, per pubblica amministrazione si intende quell'insieme di organi ed enti costituzionali per lo svolgimento di pubbliche funzioni. In senso oggettivo, per pubblica amministrazione si intende l'amministrazione attiva, vale a dire l'attività di realizzazione in concreto dei fini pubblici individuati dagli atti normativi e dagli organi ai quali spetta il potere di indirizzo politico, perlopiù attraverso l'esercizio di poteri autoritativi. La costituzione intitola espressamente alla pubblica amministrazione solo due articoli, il 97 e il 98, ma la disciplina costituzionale dell'amministrazione si può trarre solo da una lettura

dell’intero testo costituzionale. In ogni parte della costituzione possono rinvenirsi disposizioni riguardanti l’amministrazione. La dottrina è solita distinguere diversi modelli di amministrazione:

1. La pubblica amministrazione come apparato dirigente dal governo, che si evince dalle responsabilità del ministro per gli atti del proprio dicastero
2. La pubblica amministrazione come apparato indipendente del potere politico è regolata direttamente dalla legge, che si trae dal principio di imparzialità, dal principio del concorso per accedere il ruolo della pubblica amministrazione e dell’articolo 95 della costituzione, che pone i pubblici impiegati al servizio esclusivo della nazione; dal principio di responsabilità dei pubblici dipendenti previsto dall’articolo 28 della costituzione
3. La pubblica amministrazione come apparato decentrato territorialmente, che trova fondamento non solo nell’articolo cinque

Concorso che prevede la per l'inserimento nei ruoli della pubblica amministrazione. Con la conseguenza che ciò che rileva non è l'appartenenza del candidato ad un partito o la volontà popolare, ma il possesso di determinati requisiti attitudinali e professionali. In forza dell'articolo 97 della costituzione il principio di uguaglianza si sostanzia nel garantire a chiunque sia in possesso dei requisiti necessari, la possibilità di concorrere all'accesso ai ruoli della pubblica amministrazione. Si è ancora l'ordinamento delle forze armate argomentato che l'articolo 52, stabilendo che debbano informarsi allo spirito democratico della Repubblica, espliciterebbe una caratteristica dell'intero apparato amministrativo. Si potrebbe replicare che la norma considera un'amministrazione, quella delle forze armate, del tutto eccentrica rispetto alle amministrazioni civili e non è utilizzabile come fondamento di una interpretazione analogica.

Anzi, attraverso un ragionamento a contrario, può ritenersi che la costituzione applichi il principio democratico ad una particolare amministrazione in deroga ad una regola generale di segno opposto.

Un altro argomento di cui ci si avvale per sostenere la democraticità della pubblica amministrazioni regionali e locali amministrazione riguarda la disciplina delle vertici degli apparati amministrativi sono eletti, direttamente o indirettamente, dei cittadini. Sia nelle amministrazioni che fanno capo i ministri, sia in quelle da ultimo menzionate dagli enti territoriali, il modello costituzionale prevede la coesistenza di personale di provenienza politica e personale burocratico. La legislazione più recente ha affermato il principio della netta separazione tra le funzioni di indirizzo politico amministrativo e di controllo, a date ai vertici politici, e le funzioni propriamente amministrative, spettanti alla partecipazione del personale burocratico.

In neanche gli istituti che consentono al privato interessato alla formazione dell'atto amministrativo non sono da considerare come espressione di democrazie dell'amministrazione, né scaturiscono dal principio democratico, rappresentando essi piuttosto una garanzia preventiva di regolarità nello svolgimento di una funzione autoritativa. Il carattere non democratico dell'organizzazione della pubblica amministrazione trova conferma tanto nel principio di legalità, quanto nel principio di imparzialità, una delle cui applicazioni consiste nel vietare alla pubblica amministrazione di rappresentare gli interessi di una parte, seppur maggioritaria.

Il principio di legalità dell'amministrazione si ricava da una pluralità di norme costituzionali:

• Nell'articolo 97 per il quale i pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge
• Nell'articolo 100 che attribuisce alla corte dei conti il controllo

Qualsivoglia fonte del diritto dello Stato. Non bisogna confondere il principio di legalità con la riserva di legge, previsto dall'articolo 97 della costituzione, sull'organizzazione amministrativa e sulla definizione delle sfere di competenze, attribuzioni e responsabilità proprie dei funzionari. Per il primo, i provvedimenti della pubblica amministrazione devono fondarsi su una previa norma; la seconda stabilisce invece, con riferimento a quella determinata materia, che la previa norma non possa essere posta da una qualsiasi fonte, ma debba essere adottata con la forma della legge o dell'atto ad essa equiparato. Il principio della legalità dell'amministrazione non può ritenersi soddisfatto con la mera attribuzione del potere (da forma), parte della previa norma (legalità), dovendo le norme prefigurare il contenuto dell'atto amministrativo, fissando i parametri generali a cui questo deve ispirarsi (legalità sostanziale).

Questa distinzione ha introdotto la dottrina declinare il principio di legalità in tre diversi modi: il primo; in senso debolissimo, l'atto amministrativo è conforme alla legge ogniqualvolta non si ponga in contrasto con la stessa, sicché all'amministrazione è concesso tutto ciò che non sia impedito dalla legge, il secondo; in senso debole, l'atto amministrativo è conforme alla legge quando si fondi su una previa norma (legalità formale), il terzo; in senso forte, l'atto amministrativo è conforme alla legge quando la sua forma il suo contenuto siano preceduti dalla legge quantomeno nelle loro linee essenziali (legalità sostanziale).

La corte costituzionale ha posto il principio di legalità sostanziale alla base dello stato di diritto; tale principio induce ad escludere l'assoluta indeterminatezza del potere conferito dalla legge a un'autorità amministrativa, che si