Riassunto esame Diritto Pubblico, Prof. Cortese Fulvio, libro consigliato Diritto delle autonomie territoriali, Carloni

Riassunto esame di diritto delle autonomie territoriali

Introduzione ai poteri pubblici

Premessa: le autonomie territoriali

Si può prendere le mosse a partire dall’idea di un pluralismo giuridico ed istituzionale in cui, altri soggetti oltre allo Stato si fanno portatori di interessi pubblici ed in particolare si fanno carico degli interessi di una comunità presente su un territorio. Molti di questi enti operano per conto dello Stato, di cui sono un’articolazione, ed in questo caso si parla di enti strumentali. Alcuni enti però godono di uno spazio di manovra, che consiste nella possibilità di darsi un proprio indirizzo politico, e in questo caso si parla di enti autonomi. Nel momento che questo spazio di manovra è riconosciuto ad enti che operano all’interno di una specifica e delimitata area geografica entro uno specifico territorio, si parla di enti territoriali, per cui il territorio non è solo limite per l’esercizio ma è elemento costitutivo.

Profili generali ed invarianti

Enti territoriali ed enti locali

Provincie, Città metropolitane, Comuni sono tutti enti locali ed insieme agli enti regionali compongono la categoria più ampia degli enti territoriali. In ambito giuridico la definizione corrente viene dalla Carta europea delle autonomie locali, che parte dal concetto di collettività locali.

I contenuti della nozione di autonomia

Sempre muovendo dalla Carta europea, si coglie come un carattere essenziale e specifico degli enti territoriali sia quello di essere enti autonomi. L’autonomia di cui parliamo è carattere proprio degli enti territoriali, ma non necessariamente loro prerogativa esclusiva: si pensi ad esempio alle c.d. autonomie funzionali (come le Università).

Autonomia e autogoverno

L’autonomia ricomprende anzitutto l’autogoverno, ovvero il diritto di godere di un’autonomia che è in primo luogo quello di essere governati da propri rappresentanti, nucleo incomprimibile. Nella nozione di autonomia come autogoverno è racchiusa anche l’idea di ente rappresentativo: l’ente territoriale è espressione della propria comunità e da questa è delegato a curarne gli interessi e si pone come ente esponenziale, cioè che fa propri gli interessi della comunità che lo esprime.

Autonomia come non dipendenza

Va definito autonomia rispetto a chi e per cosa. La prima si può definire autonomia relazionale, rimandando al rapporto tra l’ente e lo Stato. L’autonomia istituzionale dell’ente è in questi termini un attributo che si può definire in termini negativi come di non dipendenza: se un ente opera per conto e nell’interesse di un altro ente e da questo riceve direttive e ordini siamo in presenza di un ente strumentale, per definizione non autonomo.

Le aggettivazioni dell’autonomia

L’autonomia può essere inquadrata come uno spazio di scelta, rimesso ad un ente i cui organi sono rappresentativi di una comunità ed al fine di curarne gli interessi. Ai fini anzitutto descrittivi si tende dunque ad aggettivare questa autonomia, per mostrarne i contenuti e le implicazioni, a partire dai profili che attengono alla vita interna dell’ente. L’autonomia riconosciuta alle comunità territoriali, deve arrivare ad assumere un rilievo maggiore, sia in termini formali di utilizzo di fonti di autonomia che si inseriscono nell’ordinamento giuridico e regolano le condotte dei cittadini e concorrono a definire i loro diritti ed interessi. Un tipo particolare è l’autonomia statutaria, ovvero la potestà di definire elementi essenziali della propria struttura, che assumono rilevanza non meramente interna. Dal momento che è ormai acquisita la centralità dell’organizzazione per la fruizione dei diritti, l’attenzione è ragionevole.

L’autonomia politica degli enti territoriali

L’autonomia politica è la maggiore espressione dell’autonomia, e consiste nella possibilità di fissare obiettivi e finalità di ordine politico, nel rapporto con la comunità di riferimento, anche in termini che sono diversi o addirittura contrastanti con l’indirizzo politico statale. Il principio di autonomia si lega però sempre al principio di unità e indivisibilità della Repubblica: la presenza, tanto più forte, di spazi di autonomia politica implica la presenza di adeguati meccanismi unitari.

L’autonomia normativa degli enti territoriali

La nozione di autonomia, nel suo significato primario e più etimologico, intende il potere di darsi proprie leggi: un’accezione che fa riferimento non alla sovranità che è propria dello Stato bensì alla posizione dei soggetti cui l’ordinamento costituzionale riconosce in via derivata questo attributo. L’autonomia normativa discende dal riconoscimento di una potestà normativa ad enti diversi dallo Stato e ciò determina la coesistenza di una pluralità di ordinamenti giuridici particolari: l’autonomia definisce, quindi, una relazione tra ordinamenti, nella cornice unitaria statuale. Autonomia e sovranità sono come detto diversi ma nella concreta esperienza possono avvicinarsi. L’autonomia normativa si traduce nella possibilità di adottare atti normativi di diverso rango: aventi valore primario di legge, o più spesso atti secondari di tipo regolamentare. Aspetto importante è la specularità tra autonomia normativa e differenziazione normativa: se non vi è sostanziale disciplina differenziata, l’autonomia è riconosciuta in termini puramente formali.

Autonomie e forma di Stato

Il ruolo riconosciuto alle autonomie definisce la forma di Stato, ad intendere il ruolo riconosciuto ai poteri territoriali all’interno dello Stato. Queste forme possono essere composite, come lo Stato federale e lo Stato regionale, contrapposte alla forma dello Stato accentrato.

Regionalismo e federalismo

In presenza di enti territoriali che condividono con lo Stato competenze di tipo legislativo, si parla di Stato regionale o Stato federale. Tolto il criterio storico-politico, è difficile definire un netto discrimine tra realtà federali e regionali, che si collocano a ben vedere in un continuum di gradazioni di autonomia. Un criterio che si tende ad utilizzare, quella della presenza in capo allo Stato federale delle sole competenze enumerate, con clausola di residualità in capo ai soggetti territoriali autonomi (è comunque controverso: vedremo come in Italia questa clausola c’è ma rimaniamo uno Stato regionale).

Accentramento e decentramento, deconcentrazione

Il decentramento è il processo che porta allo spostamento delle funzioni in capo alle realtà territoriali autonome. L’autonomia definisce dunque il come, mentre il decentramento il quantum. Dal punto di vista giuridico, la forma più importante di decentramento è quella che riguarda l’organizzazione dello Stato ordinamento. Quando invece le funzioni sono riconosciute a soggetti non dotati di autonomia ma che sono soltanto articolazioni dello Stato presenti sul territorio, si parla allora di deconcentrazione (o decentramento burocratico).

Il conferimento di funzioni e la sussidiarietà

Il processo di decentramento istituzionale comporta l’attribuzione o la delega di funzioni ad un ente territoriale, questa dinamica può essere frutto di scelte che dipendono dall’ente di dimensioni maggiori e non solo da decisioni dello Stato. Il riconoscimento di funzioni mediante attribuzione con legge determina una maggiore stabilità di funzioni in capo all’ente titolare; nel caso di delega, invece, l’ente che le ha conferite resta presente. Il termine conferimento viene adottato sia per l’attribuzione che per la delega. In questo processo il principio che fa da criterio-guida è quello di sussidiarietà, nel senso di riconoscimento dell’esercizio delle funzioni al livello di governo più vicino al cittadino.

La cultura autonomista nella Costituzione

Fino alla Costituzione repubblicana del 1948 lo sviluppo del principio di autonomia e decentramento è stato molto povero nell’Italia unitaria. Proprio l’esistenza del regime, nel negarli in radice, aveva mostrato le virtù dell’autonomismo e del regionalismo. La percezione dello stretto legame tra autonomia e democrazia fu fortissima.

Cap. 2 – L’autonomia territoriale nella Costituzione italiana: fondamenti realizzazioni e profili evolutivi

Fondamenti

Il principio autonomistico

Il principio autonomistico si trova ricompreso tra i principi fondamentali, individuabile all’art.5. L’autonomia territoriale, in base alle disposizioni di quest’articolo, assume un ruolo centrale:

• Si tratta di qualcosa che è anteriore alle istituzioni pubbliche nazionali e che è inserita necessariamente tra i fattori indispensabili al fine del raggiungimento dell’ambizioso programma personalistico e di trasformazione economica e sociale e democratica posto con l’affermazione del principio di eguaglianza sostanziale.
• L’autonomia territoriale riguarda direttamente sia i Comuni che le Provincie, sia indirettamente le Regioni.
• L’autonomia territoriale è condizione che obbliga lo Stato e le Regioni ad adeguare la propria organizzazione – che dev’essere il più decentrata possibile – così come i contenuti della loro legislazione e i modi con cui essa viene approvata.

Queste tre definizioni costituiscono la testa di ponte di tutta la disciplina autonomistica, che si trova collocata nel titolo V della parte II agli artt. 114 ss. della Costituzione. Allo stesso tempo, è proprio l’unità e l’indivisibilità della Repubblica a implicare che tutte le sue parti debbano cooperare nell’ambito del c.d. Stato comunità. All’interno della disciplina autonomistica risulta in tal senso centrale il principio di leale collaborazione (art. 120 C.), il quale comporta che Stato, Regioni, ed enti locali non possano esercitare le proprie competenze in modo esclusivamente autoreferenziale e reciprocamente indifferente.

Il sistema delle autonomie territoriali

La Costituzione del 1948 fornisce dunque un sistema di duplice natura. Da un lato la proiezione fortemente garantistica, che configura l’autonomia come un presidio ineliminabile; dall’altro lato la complessiva funzionalità dinamica, finalizzata alla costruzione progressiva di una nuova unità giuridica del Paese. Infatti, nell’assetto originario – che conoscerà una fase di avvio molto lenta che si protrae fino all’inizio degli anni 2000 – lo Stato manteneva quasi sempre un ruolo essenziale e decisivo. Pilastri di questo assetto erano:

• Le Regioni (elencate all’art. 131 C.), dotate di talune materie tassativamente indicate di potestà legislativa (c.d. concorrente, presente all’art. 117 C.).
• Le leggi regionali, in passato sottoposte prima del varo ad un controllo statale.
• Attribuzione alle Regioni di tutte le funzioni amministrative che lo Stato delegasse loro (c.d. principio del parallelismo tra funzioni legislative e funzioni amministrative), con possibilità che queste venissero normalmente delegate agli enti locali (art.118 C. vecchia forma).
• Controllo preventivo da parte dello Stato di tutti gli atti amministrativi (art. 125 C. v.f.).
• Definizione per via legislativa statale delle funzioni spettanti agli enti locali (art. 128 v.f.).

Essendo lo Stato, in questa concezione, il centro del sistema e baricentro dello stesso, allora questo sistema non poteva che evolversi in stretto rapporto alle dinamiche della politica statale, alla quale spettava, così, il compito di fare da volano della diffusione dell’autonomia repubblicana. A tale squilibrio non poneva rimedio nemmeno la previsione costituzionale circa l’elezione del Senato su base regionale (art. 57 C.).

Realizzazioni

Le vicissitudini del regionalismo italiano e i ritardi dell’ordinamento locale

L’affermazione stato-centrica del livello regionale

La costituzione vera e propria delle Regioni si individua nella l. 281/1970 e nel d.P.R. 8/1972, quindi con il formale trasferimento alle stesse delle competenze amministrative con l. 382/1975 e d.P.R. 616/1977. In questi testi il legislatore ha inteso conferire – con una sorta di operatività al contrario del principio del parallelismo – un confine di fatto prestabilito (almeno in partenza) alla potestà legislativa regionale, nei termini dell’allocazione voluta unilateralmente dallo Stato. Inoltre, una possibile interpretazione espansiva dei principi menzionati è stata ridimensionata dal giudice costituzionale: la Corte ha infatti consentito che i principi fondamentali della legislazione statale fossero desunti anche al di fuori dell’opportunità che lo Stato adottasse apposite leggi cornice. La Corte ha anche trasformato il limite dell’interesse nazionale da limite di merito in limite di legittimità, ampliando così lo scrutinio dello Stato sulle scelte regionali. Riguardo la competenza giurisdizionale, comunque, il giudice costituzionale si è immediatamente rivelato come arbitro a tutto tondo dei nascenti rapporti Stato-Regioni. Un primo tentativo di ripensare l’impianto conferendo alle Regioni una missione di programmazione da concretarsi a partire dal piano locale è avvenuta con l’istituzione della Conferenza Stato-Regioni (d.P.C.M. 12/10/1983), tentativo risultato tuttavia vano nel tempo.

Comuni e Provincie tra prospettive riformatrici e contraddizioni politico-istituzionali

Rispetto a quelli regionali, i livelli comunali e provinciali hanno dovuto aspettare ancora più a lungo per vedere un’attuazione della legge generale prevista dall’art.128 C. ovvero la l. 142/1990. A partire dai primi anni ‘90 si è assistito ad una stagione fortemente riformatrice e in molti casi contraddittoria: Comuni e Provincie sono stati investiti, così come le Regioni (l. 439/1995), dall’introduzione di una forma di governo del tutto nuova. L’elezione diretta dell’organo monocratico esecutivo (l. 81/1993) non è stata in grado di rendere più penetrante ed efficace l’amministrazione, ma ha anzi indotto a credere che la vivacità degli enti locali dipenda principalmente da una dinamica di tipo elettorale autoreferenziale. Peraltro, nello stesso periodo delle riforme istituzionali a rafforzamento dell’autonomia territoriale molti dei più caratteristici compiti venivano fatti oggetto di significative riforme settoriali.

La preparazione e l’approvazione della grande riforma del 2001

Una nuova stagione di interventi legislativi

All’inizio della c.d. Seconda Repubblica, il sistema delle autonomie si è trovato in una posizione particolarmente ambigua. Rilanciato dalle significative riforme dell’inizio degli anni ‘90, si è presto allineato agli sconvolgimenti politici nella direzione di una stabilizzazione di tipo costituzionale. Snodo centrale di questa fase sono le leggi Bassanini (ll. 59/1997 e 127/1997), che intendono rilanciare l’autonomia locale e regionale nella prospettiva del radicamento graduale del federalismo amministrativo, da tradursi poi in una riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione. Viene introdotta quindi in questa stagione una nuova dinamica di decentramento (d.l.112/1998) e le riforme in questione hanno imposto al sistema un chiaro riorientamento governato dal principio di sussidiarietà e anche un processo di riordinamento degli enti locali tout court (TUEL d.l. 267/2000). Negli stessi anni ha trovato una disciplina di rango primario anche il funzionamento della Conferenza Stato-Regioni, regolata nel complessivo sistema delle Conferenze (d.l. 281/1997). La fase successiva sarebbe dovuta essere la bicamerale D’Alema con la chiusura del Senato.

La riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione

La riforma costituzionale si è realizzata con la l.c. 2/2001, approvata con il contributo determinante della sola maggioranza di Governo. Poco prima, con la l.c. 1/1999 si era provveduto alla soppressione della procedura di controllo degli statuti regionali da parte dello Stato. La riforma ridisegna integralmente il sistema delle autonomie locali, ribaltando formalmente il ruolo dello Stato nei confronti delle Regioni, e valorizzando il pari ruolo delle autonomie locali, specialmente sulla loro vocazione ad essere titolari privilegiate delle funzioni amministrative. I cardini della riforma sono:

• Rilancio della configurazione composita del sistema istituzionale repubblicano, articolato in parti aventi la medesima dignità istituzionale, e con la costituzionalizzazione di un nuovo ente locale, la Città metropolitana e di una peculiare condizione per Roma Capitale (114 C.).
• Ri-articolazione del criterio di distribuzione dell’esercizio della potestà legislativa tra Stato e Regioni ordinarie, con l’assegnazione al primo di un’elencazione tassativa di materie di intervento esclusivo e con riconoscimento alle seconde sia di una potestà concorrente in un nuovo e più ricco elenco di materie, sia di una generale potestà legislativa residuale (117 C.)
• Accreditamento delle Regioni al diritto dell’Unione Europea (art. 117, cc. 5 e 7 C.)
• Eliminazione del criterio dell’interesse nazionale come limite della potestà legislativa reg.
• Eliminazione dei meccanismi di controllo preventivo