Riassunto esame Diritto dell'Unione Europea, Prof. Vitale Grazia, libro consigliato Diritto dell'Unione Europea- Strozzi, Mastroianni, Strozzi e Mastroianni

Le istituzioni dell'Unione Europea

Il quadro istituzionale dell'Unione europea, pur rimanendo invariato nel corso delle varie modifiche apportate nel tempo ai Trattati originari, si è arricchito di nuove istituzioni e di molteplici altri organi; appare oggi più omogeneo a seguito dell’abolizione della distinzione fra i tre “pilastri”, per quanto riguarda sia le loro funzioni che l’esercizio delle loro competenze.

Compiti delle istituzioni

Queste istituzioni che operano nell'ambito dell'Unione europea hanno il compito di promuoverne i valori e perseguirne gli obiettivi, nel rispetto degli interessi degli Stati membri (Consiglio), degli interessi propri dell'Unione (Commissione), degli interessi dei popoli degli Stati membri (Parlamento europeo) e nell'osservanza della legalità (Corte di giustizia), in un rapporto di reciproca cooperazione. Consiglio e Commissione sono chiamati altresì ad assicurare la coerenza tra le varie azioni necessarie per il perseguimento degli obiettivi.

Al quadro istituzionale originario si è aggiunta, con il Trattato di Amsterdam, la Corte dei conti, mentre il Trattato di Lisbona ha qualificato come istituzione anche la Banca centrale europea ed ha inquadrato a pieno titolo tra le istituzioni anche il Consiglio europeo, rimasto una figura esterna al quadro comunitario e che continua a svolgere un ruolo preminente di indirizzo per l'Unione. Il rispetto dell'equilibrio istituzionale nell'esercizio della propria competenza da parte di ogni istituzione costituisce un principio fondamentale del sistema giuridico dell'Unione accanto a quello di reale cooperazione tra le istituzioni che comporta un dovere di agevolare e non ostacolare l'esercizio delle competenze a ciascuna attribuite.

Ruolo del Consiglio

Ancora oggi risulta preminente il ruolo del Consiglio e la volontà degli Stati membri nel processo decisionale, ruolo certamente assai attenuato, in quanto, di norma, viene svolto con la partecipazione del Parlamento europeo. A completamento della struttura istituzionale si aggiungono altri organi con competenze soltanto consultive, oltre ai nuovi organi creati per la realizzazione dell'Unione economica monetaria, nonché la Banca europea per gli investimenti. Altri organismi e organi ausiliari sono stati creati nel corso del processo di integrazione mediante norme derivate, alcuni poi consacrati nei Trattati: Comitati, con una funzione consultiva in materie specifiche, Agenzie europee con compiti di sostegno al coordinamento dell'azione delle autorità statali in vari campi.

Principio di attribuzione

Le istituzioni esercitano le loro competenze in base al principio di attribuzione, ossia esclusivamente nei limiti di quelle espressamente conferite dai Trattati per realizzare gli obiettivi stabiliti e nel rispetto dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità, con l'ulteriore precisazione di qualsiasi competenza non attribuita all'Unione che resta agli Stati membri. La Corte di giustizia è chiamata a vigilare che gli atti delle istituzioni si mantengano entro il corrente esercizio delle competenze attribuite. Ma una volta accertato che una determinata competenza è attribuita all'Unione, resta da chiarire quali siano la natura e l’ampiezza, se cioè spetti unicamente alle istituzioni europee esercitarla o se coesista con le competenze degli Stati membri.

Ripartizione delle competenze

Prima del Trattato di Lisbona, le competenze non erano indicate espressamente, non erano attribuite in ragione delle materie, ma in ragione degli obiettivi da raggiungere, delle azioni da adottare, delle funzioni da svolgere. Ciò rendeva particolarmente problematica la determinazione della ripartizione di competenze tra Comunità e Stati membri. Il Trattato di Lisbona ha conferito maggiore organicità e chiarezza alla materia. Esso ripartisce le competenze in tre categorie e procede anche ad una loro elencazione: i settori di competenza esclusiva, quelli di competenza concorrente e quelli di competenza per azioni di sostegno.

Competenza esclusiva

a. Le materie rientranti nella competenza esclusiva dell'Unione sono indicati in modo tassativo:

• Unione doganale;
• Definizione delle regole di concorrenza necessarie al funzionamento del mercato interno;
• Politica monetaria per gli Stati membri che abbiano adottato l'euro;
• Conservazione delle risorse biologiche del mare nel quadro della politica comune della pesca;
• Politica commerciale comune.

Quando la competenza è esclusiva, solo l'Unione può legiferare mentre gli altri Stati membri possono farlo solo se autorizzati dall'Unione o per recepire atti dell'Unione.

Competenza concorrente

b. In via residuale, le competenze attribuite dai Trattati hanno sempre carattere concorrente con quella degli Stati membri, in particolare nei seguenti settori:

• Mercato interno;
• Politica sociale;
• Coesione economica, sociale territoriale;
• Agricoltura e pesca, tranne la conservazione delle risorse biologiche del mare;
• Ambiente;
• Protezione dei consumatori;
• Trasporti;
• Reti transeuropee;
• Energia;
• Spazio di libertà, sicurezza e giustizia;
• Problemi comuni di sicurezza in materia di sanità pubblica.

Quando la competenza è concorrente, sia l'Unione che gli Stati membri possono legiferare, ma questi ultimi solo nella misura in cui l'Unione non abbia esercitato effettivamente la propria competenza escludendo così progressivamente quelle nazionali, o non abbia deciso di cessare di esercitarla. Una regola particolare vale per le competenze parallele, come in materia di aiuti umanitari, per le quali l'Unione conduce una politica autonoma senza con questo impedire agli stati membri di esercitare le loro competenze. Anche nel caso in cui permangono le competenze nazionali, il loro esercizio non è totalmente discrezionale, dovendo gli Stati membri conformarsi agli obblighi loro derivanti dall'appartenenza all'Unione, in particolare all'obbligo di cooperazione. Pertanto, gli stati membri dovranno astenersi dall'adottare misure che possono ostacolare l'azione dell'Unione.

Il Protocollo 25 sull’esercizio della competenza concorrente precisa che quando l'Unione agisce in un determinato settore rientrante in tale ambito, il campo di applicazione di questo esercizio di competenza copre unicamente gli elementi disciplinati dall’atto dell'Unione e non copre pertanto l'intero settore.

Competenza per azioni di sostegno

c. Inoltre, sono indicati altri settori, a finalità propria, per i quali l'Unione ha competenza solo al fine di svolgere azione di sostegno, di coordinamento o di completamento:

• Salute umana;
• Industria;
• Cultura;
• Turismo;
• Istruzione, gioventù, sport e formazione professionale;
• Protezione civile;
• Cooperazione amministrativa.

La sicurezza nazionale è invece espressamente riservata in via esclusiva alla competenza di ciascuno Stato membro. L'Unione ha altresì competenza per definire e attuare una politica estera e di sicurezza comune, compresa la definizione progressiva di una politica di difesa comune e per il coordinamento delle politiche economiche e occupazionali degli Stati membri.

Sistema basato sul principio di attribuzione

Questo sistema, basato sul principio di attribuzione, viene temperato dalla clausola di flessibilità (art. 352 TFUE), alla quale si è fatto ampio ricorso nella prassi comunitaria (c.d. competenze sussidiarie). In virtù di questa disposizione, qualora il Trattato non abbia previsto i poteri di azione richiesti, o anche quando quelli previsti siano insufficienti, l'Unione può adottare le disposizioni necessarie per realizzare uno degli scopi previsti dal Trattato a seguito di una deliberazione unanime del Consiglio su proposta della Commissione e previa approvazione del Parlamento europeo (senza dunque dover ricorrere alla procedura di revisione dei Trattati).

Tale disposizione ha lo scopo di sopperire alle eventuali lacune esistenti nel sistema dei poteri conferiti alle istituzioni per raggiungere gli obiettivi fissati. Utilizzando tale strumento, il Consiglio può dunque adottare atti normativi che impongono nuovi obblighi agli Stati o ai singoli, o attribuire nuovi poteri alle istituzioni, o creare nuovi mezzi di intervento, o creare nuovi organi. Le condizioni per l’utilizzazione della disposizione sono dunque, oltre all’unanimità del Consiglio, la previa approvazione del Parlamento europeo, la stretta correlazione dell’azione intrapresa con la realizzazione di uno degli obiettivi dell’Unione, la sua necessità in tale prospettiva e l’assenza di poteri d’azione previsti nei Trattati. Inoltre, le disposizioni adottate in base a tale articolo devono rispettare il principio di sussidiarietà: a tal fine, l'articolo 352, 2 comma, TFUE, dispone che la Commissione deve richiamare l'attenzione dei Parlamenti nazionali sulle proposte fondate su tale disposizione, quale ulteriore controllo “diffuso” circa il rispetto di quel principio.

L'ambito di applicazione di tale articolo viene esteso a tutte le politiche definite nei Trattati: tuttavia è posto il limite secondo il quale, le misure adottate sulla sua base non possono comportare una armonizzazione delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri nei casi in cui i Trattati lo escludano. La Corte di giustizia ha riconosciuto la legittimità del ricorso a tale disposizione nei limiti in cui non comporti una deroga alla ripartizione dei poteri tra le istituzioni stabilite dai Trattati o un ampliamento della sfera dei poteri della Comunità. In ogni caso, tale disposizione non potrebbe essere utilizzata per l'adozione di disposizioni che conducono sostanzialmente ad una modifica del Trattato sfuggendo così alla procedura prevista. Ulteriore temperamento al principio di attribuzione deriva dal ricorso alla teoria dei poteri impliciti che comporta la possibilità di riconoscere all'Unione poteri non espressamente conferiti dai Trattati ma che risultino indispensabili per un esercizio efficace ed appropriato delle competenze già attribuite, dunque strumentali e funzionali per l'espletamento dei compiti e istituzioni o per coprire un effetto utile alle disposizioni dei Trattati.

Criteri regolatori dell'esercizio delle competenze dell'Unione

Principi di sussidiarietà e proporzionalità

I Trattati istitutivi non contenevano il criterio generale per regolare l'esercizio delle competenze della Comunità sia in relazione a quelle degli stati membri sia in merito all'ampiezza e intensità dell'azione che essa potesse esercitare. Il Trattato di Maastricht ha introdotto alcuni criteri destinati a regolamentare l'esercizio delle competenze ai vari livelli, in seguito rafforzati dal Trattato di Lisbona.

La sussidiarietà

Nell'Atto unico europeo il principio di sussidiarietà ha trovato per la prima volta esplicito riconoscimento solo nell'ambito della politica ambientale. Già il Parlamento europeo, nella risoluzione sul principio di sussidiarietà del 12 luglio 1990, sottolineava l'importanza del principio come “guida politica” per definire l'ambito di esercizio delle competenze comunitarie nei settori oggetto di competenze concorrenti e per legittimare il trasferimento di competenze degli Stati membri alla Comunità, sotto il controllo del Parlamento europeo stesso.

Il principio ha poi trovato formale consacrazione nel Trattato sull'Unione europea, ed è ora ripreso nel Trattato di Lisbona, ma è configurato più come limite all'ampliamento delle competenze dell’Unione che come principio generale sulla cui base legittimarne l’espansione. Una duplice condizione viene richiesta per l'esercizio delle competenze da parte dell'Unione: occorre non solo dimostrare che la sua azione realizza meglio le finalità perseguite, ma anche che gli Stati membri non siano in grado di farlo al loro livello, tanto interno che regionale o locale, e le due condizioni non sono necessariamente coincidenti.

Ne consegue che gli Stati membri mantengono la competenza primaria, nelle materie oggetto di competenza concorrente, rispetto all'azione dell'Unione: ogni avocazione da parte di questa del potere di intervenire, in luogo degli Stati, dovrà essere opportunamente giustificata e dimostrata, e potrà essere sottoposta al controllo delle altre istituzioni dell'Unione e degli stessi organi democratici dei singoli Stati membri.

La Commissione aveva emanato una Comunicazione nella quale tentava di conferire maggiore precisione al concetto di sussidiarietà e quindi di eliminare la sua ambiguità definendone la natura, la portata e i requisiti di applicazione, impegnandosi inoltre a giustificare sempre la conformità della sua azione al principio di sussidiarietà: ne risulta quindi un'accezione del principio in chiave restrittiva dell’azione dell’Unione, nel senso che le competenze nazionali sono la regola e quelle dell'Unione l'eccezione.

Questa impostazione non mancò di suscitare preoccupazioni di segno opposto, sottolineandosi il rischio di considerare il principio solo nella sua funzione negativa: esso avrebbe potuto prestarsi infatti ad abusi da parte degli Stati per bloccare politiche comuni già assegnate alla competenza dell'Unione, per sottrarsi agli obblighi già sottoscritti, per rifiutare o ritardare certi progressi nel processo di integrazione o ridurre la portata di decisioni prese.

Il principio di sussidiarietà può configurarsi oggi sempre più come un principio “costituzionale” dell'integrazione europea: esso rappresenta il criterio fondamentale chiamato a regolare la ripartizione dell'esercizio delle competenze fra Unione e Stati membri nei settori di competenza concorrente, escludendo che la prima possa intervenire in tali materie salvo quando si verifichi la duplice condizione ora ricordata. L'esercizio di una competenza concorrente da parte dell'Unione non comporta tuttavia che essa divenga automaticamente esclusiva nella materia in questione e probabilmente neanche definitiva. In virtù del principio di sussidiarietà, tale esercizio è consentito soltanto in ragione dell'obiettivo perseguito e del perdurare delle condizioni che ne hanno motivato l'esercizio.

La disciplina sovranazionale può riguardare anche solo alcuni aspetti della materia e deve limitarsi esclusivamente a quelli per cui l'azione dell'Unione si dimostri necessaria. Gli altri aspetti permangono a pieno titolo nella sovranità degli Stati membri, a meno che e finché non si verifichino le condizioni richieste dal principio di sussidiarietà per un trasferimento anche di essi al livello superiore. La sussidiarietà, se correttamente intesa, opera come criterio di smistamento o di distribuzione dell'esercizio di determinate competenze tra i vari livelli in relazione alle esigenze concrete che si pongono, con riferimento alla specifica azione o al singolo aspetto da disciplinare.

Si tratta, pertanto, di un criterio dinamico che da un lato, può certamente favorire uno sviluppo dell'azione dell'Unione europea, ma dall'altro può portare a un suo ridimensionamento o abbandono, riattribuendone parzialmente o totalmente la competenza ai livelli inferiori quando non trovi più giustificazione perseguire certi obiettivi al livello superiore. È evidente che non potrà parlarsi di violazione del principio di sussidiarietà quando l'Unione intervenga in materie oggetto di competenza concorrente mediante atti che, nella sostanza, non risultano lesivi o invasivi delle competenze statali: ad esempio attraverso raccomandazioni agli Stati membri, comunicazioni o direttive contenenti principi generalissimi.

Il rispetto del principio concerne essenzialmente le azioni, gli interventi normativi capaci di vincolare la condotta degli Stati membri, dunque l'assunzione della titolarità ad esercitare concretamente determinati poteri. Più l'azione sarà dettagliata, specifica, incisiva, maggiormente dovrà rispettare e risultare conforme al principio di sussidiarietà. Il problema centrale è rappresentato dall'individuazione di meccanismi di controllo che garantiscano una corretta applicazione del principio di sussidiarietà. Fino al Trattato di Lisbona, l'unica garanzia azionabile era il ricorso alla Corte di giustizia da parte dello Stato membro, di un'istituzione o eventualmente anche di un privato, abilitati ad impugnare l'atto normativo per eccesso di potere, sostenendo il mancato rispetto dei limiti posti dal diritto dell'Unione all'esercizio del potere normativo, tra i quali rientra il principio di sussidiarietà; oppure per violazione del diritto dell'Unione, dal momento che la sussidiarietà deve considerarsi un principio fondamentale sancito nei Trattati.

La Corte, investita del compito di decidere se l'azione dell'Unione sia effettivamente necessaria e idonea per una migliore realizzazione dell'obiettivo previsto, viene chiamata ad esprimere una valutazione di merito e di opportunità, o di natura essenzialmente politica. Si tratta di un giudizio che non richiede solo un'indagine complessa e articolata, ma presuppone anche di trovarsi nell’improbabile condizione di padroneggiare un insieme di dati ed elementi collegati alle diverse situazioni presenti nei vari ordinamenti giuridici degli Stati membri, come lo stato delle legislazioni nazionali o locali, situazioni economiche o sociali complesse, la capacità degli apparati amministrativi interni a realizzare il fine voluto dal diritto dell’Unione; valutazione che, oltretutto, può trovare reale riscontro e conferma solo a posteriori. Il vizio derivante da una violazione del principio di sussidiarietà potrà essere sollevato davanti alla Corte e certamente questa potrà verificare la legittimità o meno dell’intervento.