Riassunto esame Diritto dell'Unione europea, Prof. Marino Silvia, libro consigliato Diritto dell'Unione Europea - 8^edizione, Daniele

DIRITTO DELL'UNIONE EUROPEA

Riassunto del testo di LUIGI DANIELE, 8^ edizione (2022)

realizzato da Davide Angelini

INTRODUZIONE

LE ORIGINI E LO SVILUPPO DEL PROCESSO D'INTEGRAZIONE

EUROPEA

1. Le esperienze di integrazione secondo il metodo della cooperazione

intergovernativa

È opportuno premettere un breve inquadramento storico e prendere coscienza dei passaggi più

importanti che hanno segnato i quasi settant'anni di vita delle istituzioni europee: dal Trattato di

Parigi del 12 aprile 1951, istitutivo della Comunità europea del carbone e dell'acciaio, al Trattato di

Lisbona del 13 dicembre 2007, alla recente riforma della governance economica adottata per far

fronte alla crisi economico-finanziaria degli ultimi anni, e infine allo shock dell'uscita dall'Unione

del Regno Unito (operativa a partire dal febbraio 2020).

L'ideale di un continente europeo non più diviso in tanti Stati perennemente in lotta tra loro si

afferma sin dal XIX° secolo, ma l'occasione per passare dai progetti alle realizzazioni concrete si

presenta soltanto alla fine della seconda guerra mondiale.

Inizialmente la cosa prende piede soltanto tra gli Stati dell'Europa occidentale, mentre gli Stati

dell'Europa orientale danno vita a forme di aggregazione alternative (il “Patto di Varsavia”, in

materia militare, e il “Comecon”, in materia economica) facenti riferimento all'Unione Sovietica.

A seguito della caduta del muro di Berlino (1989), e allo scioglimento dell'Unione Sovietica (1991),

tali Stati hanno cominciato a partecipare in misura crescente alle forme di integrazione di matrice

occidentale.

L'integrazione dell'Europa occidentale segue due metodi distinti: un metodo tradizionale, definito di

cooperazione intergovernativa, e un metodo innovativo: il metodo comunitario.

Le caratteristiche del metodo di cooperazione intergovernativa sono:

a) prevalenza di organi di Stati, le cui persone agiscono come rappresentati dello Stato di 1

appartenenza;

b) prevalenza del principio dell'unanimità (o per consenso) delle deliberazioni prese dagli

organi dell'organizzazione, che consente il potere di veto di uno Stato;

c) assenza o rarità del potere di adottare atti vincolanti, dato che normalmente gli atti presi

sono semplici raccomandazioni.

In ordine cronologico, il primo settore in cui trova applicazione il metodo della cooperazione

intergovernativa è quello della cooperazione militare.

Abbiamo come esempi l'UEO (Unione dell'Europa Occidentale) fondata col Trattato di Bruxelles

del 17 marzo 1949, cui aderiscono 10 Stati europei (Belgio, Francia, Germania, Grecia, Italia,

Lussemburgo, Paesi bassi, Portogallo, Spagna, Regno Unito). L'idea avanzata nel Trattato di

Amsterdam del 1997 di fare dell'UEO uno strumento attraverso cui attuare nell'ambito dell'Unione

Europea la PESC è stata abbandonata a partire dal Trattato di Nizza del 2001; l'UEO è stata

definitivamente sciolta nel 2011.

La NATO (Organizzazione del Trattato del Nord Atlantico), fondata col Trattato di Washington del

4 aprile 1949, è composta non solo da Stati europei, facendone parte anche USA e Canada. L'organo

principale dell'organizzazione è costituito dal Consiglio del Nord Atlantico composto da

rappresentanti permanenti degli Stati membri o, quando si riunisce a livello ministeriale, dai

Ministri degli esteri, dai Ministri della difesa o dai capi di Stato e di Governo. Le decisioni sono

prese per consenso (unanimità).

La cooperazione intergovernativa trova importante applicazione anche nel settore dell'integrazione

economica.

L'occasione viene data dall'esigenza di gestire il cd Piano Marshall, un piano di aiuti finanziari

accordati dagli USA all'Europa, alla condizione che la loro gestione avvenga in maniera coordinata

fra tutti gli Stati beneficiari. Un nutrito gruppo di Stati dell'Europa occidentale danno così vita

all'OECE (Organizzazione Europea per la Cooperazione Economica) istituita col Trattato di Parigi

del 16 aprile 1948. L'OECE avrebbe dovuto trasformarsi in una zona di libero scambio tra gli Stati

membri. Tuttavia, gli Stati membri prendono due strade differenti: un primo gruppo (Austria,

Danimarca, Norvegia, Portogallo, Regno Unito e Svizzera) restano fedeli all'idea di una semplice

zona di libero scambio, e istituiscono con la Convenzione di Stoccolma del 4 gennaio 1960 l'EFTA

(Associazione Europea di Libero Scambio). Un secondo gruppo (Belgio, Germania, Francia, Italia,

Lussemburgo e Paesi Bassi) opta per forme di integrazione economica ancora più avanzate, dando

vita alle tre Comunità europee (CECA, CEE e Euratom). 2

L'integrazione europea nel settore della cooperazione politica, culturale e sociale vede anzitutto

l'istituzione del Consiglio d'Europa, il cui Statuto è approvato a Londra il 5 maggio 1949, e di cui

attualmente fanno parte 47 Stati, tra cui l'Italia.

Tra gli obiettivi dell'organizzazione vi sono il conseguimento di un'unione più stretta tra i suoi

membri, nonché la salvaguardia e l'attuazione degli ideali e dei principi che fanno parte del loro

patrimonio comune.

L'organo principale è costituito dal Comitato dei Ministri, nel quale siedono i Ministri degli esteri

degli Stati membri.

Lo strumento d'azione principale consiste nel predisporre e favorire la conclusione di convenzioni

internazionali tra gli Stati membri, spesso aperte anche all'adesione di Stati terzi.

Le convenzioni concluse dell'ambito del Consiglio d'Europa sono numerosissime e toccano i più

svariati settori.

Lo strumento di gran lunga più rilevante è la Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti

dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU) firmata a Roma il 4 novembre 1950. La

Convenzione prevede, da un lato, un catalogo dei diritti dell'uomo comune a tutti gli Stati contraenti

e, dall'altro, un meccanismo di controllo internazionale del rispetto di tali diritti imperniato sulla

Corte Europea dei Diritti dell'Uomo (Corte EDU).

I diritti garantiti dalla CEDU fanno oggi parte del diritto dell'Unione europea in quanto principi

generali.

2. L'integrazione secondo il metodo comunitario: le origini

La necessità di superare il principio dell'unanimità, e di attribuire alle proprie organizzazioni

maggiore autonomia, induce taluni Stati europei a sperimentare forme di cooperazione innovative,

dando vita a quello che è stato definito il metodo comunitario (il cui nome deriva dalla prima

applicazione avvenuta nell'ambito delle tre Comunità europee).

Le caratteristiche del metodo comunitario sono:

a) prevalenza degli organi di individui, i quali rappresentano se stessi, e non lo Stato di cui

sono cittadini;

b) prevalenza del principio maggioritario (maggioranza semplice, oppure qualificata), invece

del principio dell'unanimità;

c) ampiezza del potere di adottare atti vincolanti;

d) sottoposizione degli atti delle istituzioni ad un sistema di controllo giurisdizionale di

legittimità. 3

La nascita del metodo comunitario risale al 9 maggio 1950, data della Dichiarazione Schuman,

con cui il ministro degli esteri francese esprimeva la convinzione che “il contributo che un'Europa

organizzata e vitale può apportare alla civiltà è indispensabile per il mantenimento di relazioni

pacifiche...L'Europa non potrà farsi in una sola volta, né sarà costruita tutta insieme...Essa sorgerà

da realizzazioni concrete che creino anzitutto una solidarietà di fatto” (cd Europa dei “piccoli

passi”).

La proposta contenuta nella Dichiarazione Schuman viene accolta da sei Stati: Belgio, Francia,

Germania, Italia, Lussemburgo, Paesi Bassi, i quali danno vita alla Comunità Europea del

Carbone e dell'Acciaio (CECA), istituita col Trattato di Parigi del 18 aprile 1951.

Con la CECA si prevede l'istituzione di un mercato comune del carbone e dell'acciaio e di quattro

organi/istituzioni: l'Alta Autorità, il Consiglio speciale dei Ministri, l'Assemblea comune e la Corte

di Giustizia.

Il ruolo centrale è riservato all'Alta Autorità, organo di individui i quali agiscono in piena

indipendenza. L'Alta Autorità dispone di poteri deliberativi assai penetranti, e può emanare atti

vincolanti nei confronti dei destinatari (Stati membri e imprese del settore carbo-siderurgico).

Il Consiglio speciale dei ministri, composto da un rappresentante del governo di ogni Stato

membro, ha funzioni consultive rispetto all'Alta Autorità, talora mediante pareri vincolanti.

L'Assemblea comune riunisce i rappresentanti dei parlamenti nazionali e ha funzioni consultive.

La Corte di giustizia esercita funzioni di controllo giurisdizionale sulla legittimità degli atti o dei

comportamenti delle istituzioni comunitarie.

La CECA viene descritta come primo esempio di ente sovranazionale, dato l'ampio potere di

vincolare gli Stati membri e i soggetti degli ordinamenti interni.

I sei Stati fondatori della CECA provano a replicare la formula utilizzata per la creazione della

CECA anche nel settore della difesa, e istituiscono la Comunità Europea di Difesa (CED) col

Trattato di Parigi del 27 maggio 1952, trattato che, però, non entrerà mai in vigore a causa del

rifiuto dell'Assemblea nazionale francese di ratificarlo (anche a causa della perdita radicale e

immediata di sovranità che l'entrata in vigore del trattato avrebbe comportato).

Fallito l'esperimento della CED, gli Stati membri della CECA avanzano l'idea della creazione di un

mercato comune generale, nonché di un regime speciale per il settore dell'energia atomica.

Ciò porta alla firma a Roma, il 25 marzo 1957, del Trattato che istituisce la Comunità Economica

Europea (CEE) e del Trattato che istituisce la Comunità Europea dell'Energia Atomica (CEEA

o EURATOM). Le Comunità europee diventano così tre.

Anche le due nuove comunità prevedono quattro istituzioni: la Commissione (che corrisponde

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all'Alta Autorità CECA), il Consiglio, l'Assemblea parlamentare e la Corte di Giustizia.

Mentre il Trattato CECA è considerato un trattato-legge, in quanto stabilisce nel dettaglio tutte le

regole di disciplina del settore carbo-siderurgico, così che l'Alta Autorità eserciti un potere di tipo

amministrativo, i Trattati CEE ed Euratom sono considerati trattati-quadro, in quanto prevedono

l'attuazione dei principi e degli obiettivi ivi contenuti attraverso l'emanazione di veri e propri atti

normativi da parte delle istituzioni create, in particolare da parte del Consiglio.

3. Lo sviluppo dell'integrazione comunitaria europea: l'unificazione del

quadro istituzionale e l'allargamento a nuovi Stati membri

La complessità nell'avere tre Comunità dotata ciascuna di propri organi porta all'adozione,

contestualmente alla firma dei Trattati di Roma del 1957, di una Convenzione per effetto della quale

le tre Comunità hanno da subito in comune Assemblea parlamentare e Corte di Giustizia.

Nel 1965 viene firmato il Trattato di Bruxelles che istituisce un Consiglio e una Commissione unici

per tutte e tre le Comunità.

Da questo momento le tre Comunità hanno tutte e quattro le istituzioni in comune.

Dal 2002, scaduto il Trattato CECA, il settore carbo-siderurgico è stato assorbito nella CEE (già

divenuta CE a partire dal Trattato di Maastricht del 1992).

La CE cessa di esistere come ente autonomo, in quanto incorporata nell'Unione europea, con

l'entrata in vigore del Trattato di Lisbona nel 2009.

L'Euratom, invece, sopravvive ancora oggi come ente autonomo.

Nel frattempo hanno aderito alle Comunità europee numerosi nuovi Stati membri (e uno di loro ne è

poi uscito: il Regno Unito).

Attualmente fanno parte dell'Unione europea 27 Stati.

Questa la cronologia della loro adesione o uscita:

 nel 1973 hanno aderito Danimarca, Irlanda, Regno Unito;

 nel 1981 ha aderito la Grecia;

 nel 1986 hanno aderito Portogallo e Spagna;

 nel 1995 hanno aderito Austria, Finlandia e Svezia;

 nel 2004 hanno aderito Repubblica Ceca, Cipro, Estonia, Lettonia, Lituania, Malta, Polonia,

Slovacchia, Slovenia e Ungheria;

 nel 2007 hanno aderito Bulgaria e Romania; 5

 nel 2013 ha aderito la Croazia;

 A seguito del referendum sulla “brexit” del 23 giugno 2016, il Regno Unito ha esercitato il

diritto di recesso previsto dall'art. 50 TUE. L'uscita del Regno Unito è divenuta ufficiale il

31 gennaio 2020.

4. La riduzione del deficit democratico

Uno dei grandi problemi che la struttura istituzionale dell'Unione europea ancora oggi presenta è

costituito dal cosiddetto deficit democratico. Si sottolinea che il principio democratico fa parte dei

valori su cui l'Unione è fondata e che sono comuni agli Stati membri (art. 2 TUE).

Così come immaginata in origine, tuttavia, la struttura istituzionale non era stata prevista per

rispondere ai principi sui quali sono basati gli Stati moderni.

Inizialmente l'istituzione dotata di maggiori poteri era il Consiglio (dei ministri), composto dai

rappresentanti dei Governi degli Stati membri, e quindi del potere esecutivo, non di quello

legislativo.

In ciò consisteva il problema del deficit democratico: l'organo rappresentativo del potere legislativo,

l'Assemblea parlamentare (divenuta poi con l'Atto Unico Europeo del 1986 “Parlamento europeo”),

nasceva infatti con funzioni puramente consultive.

Si è assistito così a un lento ma inesorabile ampliamento dei poteri del Parlamento europeo, peraltro

sempre in una prospettiva di affiancamento al Consiglio e di condivisione di poteri tra le due

istituzioni.

Il sistema europeo è di tipo (in senso lato) bicamerale, e ciò per tenere conto della duplice fonte di

legittimazione su cui l'azione dell'Unione si fonda: da un lato la volontà dei cittadini, che si esprime

attraverso l'elezione a suffragio universale diretto dei membri del Parlamento europeo; dall'altro la

volontà degli Stati membri, che si esprime attraverso i rappresentanti dei rispettivi governi nel

Consiglio. La logica della doppia legittimazione è stata ribadita nel Trattato di Lisbona (art. 10

TUE).

L'ampliamento dei poteri del Parlamento europeo è avvenuto per tappe.

Col combinato dei Trattati del Lussemburgo (1970) e di Bruxelles (1975), noti come Trattati di

bilancio, vengono attribuiti al Parlamento europeo ampi poteri in merito all'approvazione del

bilancio unificato delle tre Comunità Europee: il bilancio viene infatti (ancora oggi) adottato

congiuntamente dal Consiglio e dal Parlamento europeo.

Poco dopo (1976) si decide di dare attuazione a una norma del vecchio Trattato sulla Comunità

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europea che consentiva il passaggio al suffragio universale diretto per l'elezione dei membri del

Parlamento europeo; in origine i membri erano invece designati da ciascun Parlamento nazionale tra

i rispettivi componenti.

Con l'Atto Unico Europeo (1986) si introducono due importanti novità con riferimento ai poteri del

Parlamento europeo:

a) la procedura di parere conforme, che impedisce al Consiglio di approvare determinati

atti senza l'approvazione parlamentare;

b) la procedura di cooperazione, che offre al Parlamento europeo maggiori opportunità per

influire sulle deliberazioni del Consiglio, essendo questo costretto, in taluni casi, a ricorrere

al voto unanime per superare l'opposizione parlamentare.

Col Trattato di Maastricht sull'Unione europea (TUE) del 1992, viene aggiunta un'ulteriore

procedura decisionale nella quale i poteri del Parlamento europeo divengono determinanti: la

procedura di codecisione; l'atto viene infatti approvato nello stesso modo o con lo stesso valore da

entrambe le istituzioni (Parlamento e Consiglio).

Il Trattato di Amsterdam del 1997 estende la procedura di codecisione a numerosi altri settori, e

viene resa più rapida ed efficace.

Il Trattato di Lisbona del 2007 estende ulteriormente il campo di applicazione della procedura di

codecisione, che viene ribattezzata procedura legislativa ordinaria, anche parzialmente al settore

della Cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale. Prevede altresì che i parlamenti

nazionali siano chiamati a svolgere un ruolo di controllo e di opposizione, sopratutto per quanto

riguarda l'applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità.

Il Parlamento europeo mantiene invece tuttora funzioni puramente consultive in alcune materie, e

ha poteri ancor più limitati con riferimento al settore della PESC.

Il deficit democratico costituisce pertanto un problema non ancora completamente risolto, come espresso

anche dalla Corte costituzionale federale tedesca nel 2009 (pronuncia sulla ratifica del Trattato di Lisbona)

secondo la quale l'Unione europea non ha ancora assunto “una struttura conforme al livello di

legittimazione di una democrazia costituita in forma statale”, mancando di “un organo di decisione politica

formato attraverso elezioni eguali per tutti i cittadini dell'Unione e capace di rappresentare in modo

unitario la volontà popolare”. L'attuale ripartizione dei membri del Parlamento europeo in contingenti per

ciascuno Stato membro “non garantisce che alla maggioranza dei voti espressi corrisponda una

maggioranza dei cittadini dell'Unione” in quanto “il peso dei voti dei cittadini di uno Stato membro a basso

grado di popolazione può superare di circa dodici volte il peso dei voti dei cittadini di uno Stato membro ad

alto grado di popolazione”. 7

5. La riemersione della dimensione intergovernativa

La riduzione del deficit democratico può essere vista come l'espressione di una tendenza volta a

ravvicinare sempre di più la realtà istituzionale dell'Unione a quella di uno Sta