Riassunto esame Diritto costituzionale i, Prof. Conti Gian Luca, libro consigliato Manuale di diritto costituzionale I, Dal canto, Malfatti, Panizza, Pertici, Rossi

IL PARLAMENTO

INTRODUZIONE

Il ruolo del Parlamento nel sistema costituzionale e nella forma di Governo

La seconda parte della costituzione, denominata Titolo I, si apre con gli articoli relativi al

Parlamento, in cui esso viene ritenuto e disciplinato come l’organo centrale della forma di

Governo.

Il “nome” Parlamento è un termine antico che indica nel linguaggio moderno un organo di

tipo collegiale, rappresentativo del popolo di una data comunità, cui sono affidate funzioni

inerenti l'attività di governo di detta comunità, con specifico riferimento all'esercizio

dell'attività legislativa. Nella forma di governo parlamentare al Parlamento è attribuita non

soltanto la titolarità della funzione legislativa, ma anche l'indirizzo ed il controllo nei

confronti del governo, attività che hanno nell'istituto della fiducia il principale strumento di

realizzazione.

Il celebre ordine del giorno Perassi indica il sistema parlamentare come quello più idoneo ed

adeguato alla realtà sociale rimarcandone la massima rilevanza al Parlamento nonostante la

consapevolezza dei rischi, ovvero: indebolimento del ruolo del Governo e degenerazioni

politico/partitiche della sua azione.

Per comprendere il significato dell'importanza attribuita al ruolo del Parlamento dalla

Costituzione va considerato che esso costituisce l'organo direttamente rappresentativo del

popolo a livello statale (in quanto è l'unico ad essere eletto direttamente dal corpo

elettorale). I membri di entrambe le Camere del Parlamento vengono scelti sulla base di

affinità ideologiche/politiche, che trovano nei partiti luoghi e strumenti di individuazione ed

elaborazione. Ciò vale a connotare in modo chiaro il Parlamento come un organo “politico”

cioè come sede nella quale si svolge il dibattito politico e le parti politiche si incontrano e

confrontano. La rappresentanza è inoltre condizionata dal sistema elettorale utilizzato, il

quale è in grado di influire anche sul peso attribuito ai partiti politici. Comunque, il ruolo

“centrale” del Parlamento si correla strettamente con quello dei partiti politici, principale

strumento a disposizione dei cittadini al fine di concorrere a determinare la "politica

nazionale” (art. 49 Cost.).

Nello Statuto Albertino si parlava di “Parlamento” come alle due Camere che lo

costituivano. Si trattava di un Parlamento bicamerale, come nel caso repubblicano, con delle

differenze; in quanto una delle due Camere, il Senato, non era di tipo elettivo ma bensì di

nomina regia al fine di assicurare l’equilibrio del poteri, che si riteneva potesse essere messo

in pericolo dall'esistenza di un'unica Camera espressione della volontà popolare; e in quanto

la progressiva emersione dei tratti distintivi propri della forma di governo parlamentare

portò a concentrare il rapporto di fiducia nella camera elettiva escludendo il Senato da tale

funzione. Il fatto che il Re continuasse ad esercitare un potere sostanziale di incidenza

sull'indirizzo politico governativo è stata la ragione per cui il Governo non potè mai

giungere a trovare nel Parlamento, e in particolare nella Camera elettiva, la sua esclusiva

fonte di legittimazione. Nel periodo fascista, invece, il Parlamento subì trasformazioni che

ebbero ad oggetto sia le sue competenze che la sua struttura. Tra gli altri aspetti:

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1. Fu eliminato il rapporto di fiducia tra Governo e Parlamento con la prima delle leggi

fascistissime, la n. 2263/1925, che stabilì la responsabilità del governo nei confronti del

Re soltanto;

2. La produzione normativa di rango primario fu trasferita dal Parlamento al Governo (con

la l. n. 100/1926);

3. Fu attribuito al Capo del Governo il potere di intervenire sull'ordine del giorno delle due

Camere;

4. Trasformò la Camera dei deputati nella Camera dei fasci e delle corporazioni (l. n.

129/1939), per mutare il criterio di selezione dei deputati e per l'effetto di sottrarre ogni

forma di effettiva rappresentanza al Parlamento.

Alla luce di ciò, il costituente tende: ad attribuire un ruolo centrale al Parlamento

nell'ambito del sistema istituzionale e dei processi decisionali, a garantire effettiva capacità

rappresentativa ad entrambe le Camere e a prevedere istituti tesi ad impedire che si

realizzino, in futuro, operazioni di svuotamento del ruolo delle istituzioni parlamentari.

Dunque, il Parlamento si collega al principio fondamentale sancito nel primo articolo della

Costituzione, in quanto la sovranità, che appartiene al popolo, e da quest'ultimo esercitata

"nelle forme e nei limiti della Costituzione”: ed al Parlamento sono attribuite alcune tra le

funzioni fondamentali mediante cui detta sovranità si concretizza (funzione legislativa,

revisione costituzionale, fiducia al Governo, elezione del Presidente della Repubblica e di

parte della Corte costituzionale). Al contempo, però, il suo potere è limitato e controllato

dagli organi di garanzia (Presidente della Repubblica e Corte costituzionale) e può essere

altresì condizionato dal popolo mediante gli strumenti che questo può attivare direttamente

(soprattutto referendum abrogativi). La l. cost. n. 1/2020 ha prodotto una riduzione del

numero dei parlamentari (da 630 a 400 deputati e da 315 a 200 senatori elettivi). L'impatto

della riforma è evidente su diversi aspetti dell'organizzazione del funzionamento dei due

rami del Parlamento. Vengono in rilievo soprattutto le questioni attinenti alla composizione

degli organi interni delle Camere e alla costituzione dei gruppi parlamentari. Per quanto

riguarda i profili funzionali, troviamo implicazioni con riguardo la funzionalità delle

Camere. È agevole comprendere come possa avere un significato non trascurabile da questo

punto di vista il fatto che il grande carico di lavoro che grava sui due rami del Parlamento

dovrà essere in futuro sostenuto da un numero ridotto di componenti.

SEZIONE I

L’ORGANIZZAZIONE

I. Il sistema bicamerale

Il “Titolo” della Costituzione dedicato al Parlamento si articola nella Sezione I dedicata a

“Le Camere” e nella Sezione II dedicata a “La formazione delle leggi”, affermando che esso

è composto da due Camere: la Camera dei deputati e il Senato della Repubblica.

La Costituzione del 1948, a differenza dello Statuto Albertino, parla del “Parlamento” come

un’unità funzionale delle due Camere e conferma l’opzione bicamerale.

La Commissione Forti si espresse a favore di un sistema bicamerale in quanto la presenta di

una seconda Camera avrebbe garantito un maggiore equilibrio nell'organizzazione dello

Stato ed avrebbe consentito altresì di meglio salvaguardare e dare attuazione ai principi

costituzionali. 98

Quanto ai criteri di composizione delle due Camere, nel testo costituzionale troviamo

nell’art. 56 che la Camera dei deputati “è eletta a suffragio universale e diretto” e nell’art.

57 che il Senato è invece “eletto a base regionale”. Quest’ultima ha l’intento di fare della

seconda camera una sede di rappresentanza per le autonomie regionali.

Per quanto riguarda invece la differenziazione delle funzioni prevalse la soluzione di

attribuire ad entrambe le Camere gli stessi poteri, così che i principali atti parlamentari

devono essere il frutto della concorde volontà dei due rami: si parla perciò di bicameralismo

paritario, eguale o, ancora, perfetto. Le uniche differenze che furono previste tra Camera e

Senato riguardano:

- Il diverso numero dei componenti

- La presenza, al Senato, di senatori non eletti ma a vita (gli ex Presidenti della Repubblica

e i 5 senatori nominati dal Capo dello Stato ex art. 59)

- Elezione del Senato “a base regionale”

- Differenze in ordine all’elettorale attivo e passivo

- Diversa durata della legislatura (5 anni per la Camera e 6 per il Senato, con lo scopo di

differenziare gli equilibri politici tra le due Camere).

Quest’ultima previsione, tuttavia, non ha mai avuto applicazione, in quanto già dalle prime

legislature (1948-1953 e 1953-1958) alla fine della legislatura della Camera il Presidente

della Repubblica sciolse anticipatamente anche il Senato, e con la l. cost. n. 2/1963 tale

differenziazione fu abolita e la durata di entrambe le Camere fu portata a 5 anni.

La l. cost. n. 2/1963 riveste una grande importanza anche in ordine alla questione del

numero dei parlamentari. Il testo originario della Costituzione non ne determinava un

numero fisso. Fu la succitata legge costituzionale a stabilire che la Camera dei deputati si

componesse di 630 deputati e il Senato della Repubblica di 315 senatori elettivi, mentre la l.

cost. n. 3/1963 stabiliva che nessuna Ragione potesse avere un numero di senatori inferiore

a 7 (anziché 6) e che il Molise avesse 2 senatori. La l. cost. n. 1/2001 aveva

successivamente stabilito che 12 deputati e 6 senatori fossero eletti nella circoscrizione

Estero. Recentemente la l. cost. n. 1/2020 ha modificato le disposizioni concernenti la

composizione delle due Camere. Adesso è previsto che “il numero dei deputati è di 400, 8

dei quali eletti nella circoscrizione Estero” (art. 56, 2° comma) e che “il numero dei senatori

elettivi e dei 200, 4 dei quali eletti nella circoscrizione Estero” (art. 57, 2° comma),

prevedendosi altresì che “nessuna Regione o Provincia autonoma può avere un numero di

senatori inferiore a 3” (art. 57, 3° comma). La medesima legge ha modificato anche l’art. 59

Cost., che dopo la riforma del 2020 , al 2° comma stabilisce che “il numero complessivo dei

senatori in carica nominati dal Presidente della Repubblica non può in alcun caso essere

superiore a 5”.

Nonostante l'iniziale giudizio negativo che sottolineava l'inefficienza del sistema

parlamentare in generale, il sistema bicamerale ha prodotto e produce effetti positivi perché

la “doppia lettura” di un testo legislativo consente un ripensamento di quanto provato, la

correzione di possibili errori, il rimedio ad affrettate valutazioni politiche. Frequentemente il

doppio passaggio parlamentare ha consentito di rimediare a tali soluzioni, e per tale ragione

il sistema bicamerale paritario produce, come già detto, effetti positivi.

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II. Il Parlamento in seduta comune

L’idea originale di quello che noi oggi conosciamo con il termine di "Parlamento in seduta

comune" era quella di un'Assemblea nazionale dove i membri delle due Camere potevano

riunirsi. Ad esso erano conferiti diverse funzioni tra cui: la nomina dei giudici costituzionali;

l'elezione al proprio interno di metà dei componenti del Cons