Riassunto esame Diritto amministrativo, Prof. Calcagnile Massimo, libro consigliato Manuale di Diritto Amministrativo; Manuale di Giustizia amministrativa, Cananea et al., Gallo

IL PERSONALE PUBBLICO

Le PA adempiono le proprie funzioni grazie all’opera delle persone che assumono cariche ele ve e

accedono agli impieghi nei vari uffici: secondo l’Istat, il numero di dipenden pubblici in Italia

corrisponde a meno del 15% del totale degli occupa ; il personale pubblico è distribuito in modo

ineguale tra vari compar dell’amministrazione (di più nell’istruzione, sanità ed en territoriali) e

geograficamente (di più nelle regioni a statuto speciale e nell’area della capitale); l’età media è

superiore ai 50 anni. Non esiste un regime giuridico unitario che regoli i dipenden pubblici, ma una

varietà di discipline: vi sono funzionari professionali ( tolari di uffici amministra vi so opos alla

loro direzione, assogge a al regime di diri o pubblico) e onorari (parlamentari, consiglieri regionali

e comunali).

All’organizzazione italiana si applicano i vincoli che provengono dall’ordinamento internazionale ed

europeo: l’accesso ai pubblici impieghi di regola è consen to anche ai ci adini degli altri Sta

membri, con la riserva operante a favore dei ci adini italiani; le disposizioni della CEDU sono

importan sia per quanto riguarda le libertà da essa tutelate, sia il diri o ad o enere un giusto

processo. A livello nazionale, le leggi che stabiliscono ineleggibilità, incompa bilità e decadenze sono

qualificate come norme di a uazione degli ar . 97 e 98 Cost. (e dei principi di imparzialità e buon

andamento qui contenu ), nei casi di tolari di cariche di governo, componen delle autorità

indipenden , membri di organi di garanzia della magistratura. La L 215/2004 prevede che le

incompa bilità riguardino gli organi monocra ci e collegiali, che le a vità incompa bili debbano

cessare al momento di assunzione delle cariche e impieghi pubblici. Sorge un confli o di interessi

quando il tolare di una carica di governo partecipa all’adozione di un a o trovandosi in situazione

di incompa bilità, e l’adozione dell’a o comporta un vantaggio sul patrimonio del tolare, coniuge,

paren entro il secondo grado, delle imprese o società da essi controllate, con danno per interesse

pubblico. Alle incompa bilità sono collegate situazioni di decadenza dall’ufficio.

Riguardo i rappor di lavoro con le PA, il lavoro pubblico è assogge ato a un diri o comune al lavoro

privato: se in passato il rapporto di lavoro era regolato dallo Stato e so oposto alla giurisdizione

esclusiva del giudice amministra vo, nel 1993 viene introdo a una disciplina con la quale

l’assunzione avviene con contra o individuale di lavoro. A fronte dell’abuso di contra a termine da

parte delle PA datrici di lavoro, il giudice ordinario ha riconosciuto il diri o al risarcimento del danno.

I rappor di lavoro dei dipenden delle PA sono disciplina dal cc e dalle leggi regolatrici dei contra

di lavoro subordinato, lasciando ampio spazio alla contra azione colle va (accordo tra datore e più

lavoratori per stabilire il tra amento minimo garan to e le condizioni di lavoro). Le controversie

ineren al conferimento e revoca degli incarichi dirigenziali (micro-organizzazione) sono devolute al

giudice ordinario (giudice del lavoro).

Le controversie, invece, riguardan i concorsi e i rappor di lavoro assogge a al diri o pubblico

(macro-organizzazione) sono assogge ate alla giurisdizione del giudice amministra vo. Il regime di

diri o pubblico, ex art. 165/2001 disciplina vari compar del personale pubblico in deroga rispe o

alla disciplina applicabile nel resto del se ore pubblico: si applica a magistra ordinari,

amministra vi e contabili, ad avvoca dello Stato, ambasciatori e diploma ci, prefe , professori

universitari, vigili del fuoco, militari, dirigen della polizia penitenziaria, per evitare che la

priva zzazione dei pubblici impieghi incida su figure professionali collegate con preroga ve sovrane

dello stato (es. amministrazione della gius zia) e per applicare la protezione cos tuzionale alla

libertà d’arte e scienza (per i prof universitari).

La norma va del 1993 ha dis nto tra indirizzo poli co-amministra vo (che concerne la definizione

di obie vi e programmi da a uare) e ges one (affidata questa ai dirigen , che comprende le a vità,

a e provvedimen che servono ad a uare l’indirizzo). Inoltre, si dis ngue tra la qualifica di

dirigente (a cui si accede mediante concorso) dall’incarico di dirigente (conferibile a sogge esterni

dell’amministrazione che soddisfino determina requisi procedurali e sostanziali). Vi sono dirigen

prepos agli uffici dirigenziali generali (prima fascia), e altri dirigen (seconda fascia): quelli di prima

fascia collaborano con i responsabili poli ci, definiscono gli obie vi da conseguire per gli altri

dirigen , a ribuiscono le risorse umane, finanziarie e materiali per il loro raggiungimento; gli altri

dirigen hanno compi incentra sulla ges one. I presuppos ineren alla responsabilità

dirigenziale sono: inosservanza delle dire ve, mancato raggiungimento degli obie vi, violazione

del dovere di vigilanza degli standard qualita vi e quan ta vi fissa . Tali presuppos vengono

verifica a raverso dei controlli.

In generale i controlli hanno ad ogge o il personale pubblico, la contra azione colle va, il costo

complessivo del lavoro pubblico. Sono svol da uffici interni alle amministrazioni. La verifica dei

controlli spe a al Corte dei con . I controlli non sono vol ad assicurare il rispe o della legalità, ma

a verificare che le risorse finanziarie des nate al personale non eccedano le previsioni di spesa:

perciò i controlli hanno ad ogge o non specifici a ma flussi di a vità considera

complessivamente per il mantenimento dell’equilibrio del bilancio. In caso di esito del tu o o in

parte nega vo dei controlli, non sono previste conseguenze che incidano sull’efficacia degli a , ma

misure di conoscenza in modo da perme ere di correggere il comportamento errato.

I tolari degli organi di governo sono espos : alla responsabilità poli ca nei confron del Parlamento

(ex art. 95 Cost.); alla responsabilità penale per i rea pici assogge a al tribunale dei ministri

(sezione specializzata del tribunale ordinario); alla responsabilità amministra va, su cui giudica la

CdC, in presenza di qualunque azione o omissione che compor un danno alle finanze pubbliche,

sussistendo anche il dolo o la colpa grave; alla responsabilità disciplinare, limitata ai dirigen e agli

impiega delle PA (per i magistra , militari e forze di polizia è assogge ata a regimi giuridici speciali).

Una determinata condo a può assumere so o uno o più profili di responsabilità.

Oltre a disfunzioni dei singoli is tu , nel tempo si è assis to anche ad anomalie: si registrano nel

caso in cui leggi, regolamen e prassi cercano di eludere o violano le norme di grado superiore di cui

dovrebbero assicurare l’effe vità. Ad esempio, nel caso di deroghe ulteriori al concorso pubblico.

La finanza pubblica è un altro ambito di ges one amministra va. Il prelievo fiscale è alla base dei

rappor tra contribuente e Stato, ma sono importan anche le entrate derivan da indebitamento,

riferite alle disposizioni della Legge di Bilancio (regolato dall’art.81 Cost.).

I principi nazionali di finanza pubblica sono enuncia da disposizioni cos tuzionali: l’art. 81 ribadisce

la funzione del bilancio di assicurare l’equilibrio tra entrate e spese e des nare le risorse disponibili

ai vari programmi di spesa; l’art. 53 stabilisce che tu sono tenu a concorrere alle spese pubbliche

in ragione della loro capacità contribu va; l’art. 97 stabilisce che le PA in coerenza con l’UE assicurino

l’equilibrio del bilancio e la sostenibilità del debito che è tra i più al dell’UE (anche la L 196/2009 ha

richiesto alle PA di concorrere alla realizzazione degli obie vi di finanza pubblica defini in ambito

nazionale in coerenza con i criteri UE); l’art. 119 amme e l’indebitamento solo per finanziare spese

e inves men , con esclusione delle spese corren . La legge di revisione cost. del 2011 ha emendato

l’art. 81 per delimitare il ricorso all’indebitamento, già al ssimo dall’inizio degli anni ’60. La L Cost

1/2012 ha emendato: l’art. 119 ribadendo l’autonomia degli en territoriali in ambito finanziario,

ma esigendo che ques rispe no i vincoli UE; inoltre ha emendato disposizioni degli ar . 81 e 97,

riguardan il principio di equilibrio del bilancio.

A livello europeo il tra ato di Maastricht ha stabilito principi sulle finanze pubbliche nazionali

(principio di stabilità, divieto di disavanzi eccessivi, procedura di vigilanza). Inoltre, con il pa o “euro

plus” del 2011 sono state approvate misure volte alla stabilizzazione della finanza pubblica.

Con l’obie vo di raggiungere un equilibrio finanziario, è necessario programmare e realizzare tu

gli interven necessari a garan re la stabilità della finanza e la sostenibilità del debito pubblico:

spe a al governo predisporre il disegno di legge di bilancio, al parlamento approvarlo, al governo

ges rlo a raverso i propri appara ed en a cui il MEF trasferisce le risorse necessarie. Questa regola

è stata spesso aggirata, con il parlamento che è intervenuto nell’assegnazione di fondi a fini

par colari e il governo che ha condizionato le leggi di spesa. Ha assunto una posizione primaria il

MEF che ado a decre di variazione di bilancio e coordina la distribuzione della spesa, interagendo

con gli en territoriali.

La cos tuzione prevede l’approvazione annuale della Legge di Bilancio, in caso contrario si ricorre

all’esercizio provvisorio del bilancio (per non più di qua ro mesi). Il ciclo annuale del bilancio inizia

con la presentazione del DEF (entro 10 aprile) alle camere che devono approvarlo; alla fine di

se embre va presentata la NADEF accompagnata da un’apposita relazione in caso di scostamento

dal documento originario; entro il 20 o obre va depositato in parlamento il disegno di legge di

bilancio, approvato entro la fine dell’anno; entro il 30 giugno dell’anno successivo va presentata la

legge di assestamento (per variare le entrate e spese stanziate nel bilancio). Intanto il MEF

predispone il rendiconto (in cui vanno esposte le risultanze della ges one finanziaria dell’anno

precedente) la cui regolarità è a estata dalla Cdc a raverso un giudizio di parificazione.

L'acquisizione delle entrate può essere coa va (di cui si occupa il diri o tributario) o convenzionale

(emissione di pres ). La spesa si ar cola in due categorie: di natura corrente o a nente agli

inves men . Le spese di inves mento sono più importan perché contribuiscono a far crescere la

ricchezza e non solo a distribuirla. Alla Corte dei con compete il controllo successivo sulla ges one

del bilancio, che riguarda le a vità svolte, le modal