Riassunto esame Diritto amministrativo, prof. Marchetti, libro consigliato Manuale di diritto amministrativo, Clarich

PROFILI ORGANIZZATIVI

L'organizzazione

Nozione, principi generali e fonti normative

L'organizzazione può essere definita come una unità di persone, strutturata e gestita sulla base costitutiva allo scopo di perseguire scopi comuni che i singoli non sarebbero in grado di raggiungere individualmente. Ogni organizzazione ha una propria struttura gestionale che stabilisce le relazioni tra le funzioni e i ruoli e attribuisce compiti e responsabilità ai singoli appartenenti. C'è una distinzione tra organizzazioni informali o di fatto (clan, gruppo sportivo, ecc.) e organizzazioni formali o di diritto (partito politico, fondazione, ecc.).

L'organizzazione politica è disciplinata nel nostro ordinamento da una pluralità di fonti che regolano la struttura degli apparati amministrativi in modo molto preciso rispetto alle organizzazioni private (associazioni, società, fondazioni).

L'organizzazione delle pubbliche amministrazioni è

citata nella Costituzione che esprime alcuni principi generali: il principio del buon andamento, il principio di imparzialità, il principio autonomistico.

Prima di tutto l'art. 97 Cost. contiene una riserva di legge relativa connessa all'organizzazione dei pubblici uffici e fonda i primi due principi sopra detti (comma 1).

Il principio del buon andamento è citato anche dalla Carta dei diritti fondamentali1. dell'Unione europea che richiama "il diritto a una buona amministrazione" (art. 41).

In esso ci sono diverse disposizioni legislative, come il divieto di aggravare il procedimento con adempimenti non necessari, la tempestività dell'azione amministrativa, il reclutamento del personale in base a concorso e secondo le esigenze effettive rappresentate nelle piante organiche, ecc.

Il principio di imparzialità, applicato all'organizzazione, prima di tutto si esprime nella regola2. del concorso per l'accesso

La Costituzione italiana stabilisce che l'ordinamento degli uffici pubblici sia regolato dalla legge (art. 97, comma 3). Questo significa che la politica non può interferire nell'amministrazione e che devono essere chiaramente definite le funzioni di indirizzo e controllo dei vertici politici e le funzioni di gestione riservate ai dirigenti.

Inoltre, la Costituzione prevede che siano stabilite per legge le competenze, le attribuzioni e le responsabilità dei funzionari pubblici (comma 2). La legge determina anche il numero, le attribuzioni e l'organizzazione dei ministeri (art. 95, comma 3).

La Costituzione assegna allo Stato la competenza esclusiva in materia di ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali (art. 117, comma 2, lett. g)) e degli organi dello Stato (lett. f)). Questa competenza comprende anche l'individuazione degli organi di governo e delle funzioni fondamentali comuni, delle province e delle città metropolitane (lett. e).

La Costituzione pone anche il principio autonomistico (art. 5) che ispira i rapporti tra Stato e enti territoriali. Esso va oltre il centralismo amministrativo e in cui lo Stato è superiore ad ogni altro apparato amministrativo. L'art. 114 rende chiaro che la Repubblica è composta, oltre allo Stato, dai comuni, dalle province, dalle città metropolitane, dalle regioni, definite come "enti autonomi" (art. 114, comma 2). Questo principio ha effetti su diversi punti: autonomia statutaria, titolarità di funzioni proprie distribuite in base al principio di sussidiarietà verticale (art. 118), autonomia finanziaria di entrata e di spesa (art. 119), potestà legislativa e regolamentare (art. 117).

Il principio di leale collaborazione tra i diversi livelli di governo, prevede obblighi di consultazione e informazione reciprochi, dovere di coordinamento, ecc. anche se non è espresso nella Cost., esso trova fondamento nella

giurisprudenza della Cortecostituzionale (sent. 25 ottobre 2000, n. 437) che lo ha ricavato dall'art. 4, comma 3, TUE. L'ordinamento e il funzionamento delle amministrazioni pubbliche è disciplinata da fonti normative sublegislative, ma anche da fonti non normative. A livello regionale gli statuti e le leggi regionali contengono una disciplina dell'organizzazione della regione e degli apparati regionali. Persone giuridiche, organi uffici La teoria dell'organizzazione si basa su tre concetti: persona giuridica, organo (e ufficio), persona fisica titolare dell'organo. In termini giuridici, personalità significa attitudine riconosciuta dall'ordinamento a diventare soggetto a diritti, cioè titolare di diritti e doveri giuridici. La personalità giuridica viene riconosciuta sia alle persone fisiche (dotate di capacità giuridica e di capacità di agire), sia alle persone giuridiche.

persona giuridica è un'organizzazione formale considerata dall'ordinamento giuridico come un soggetto di diritto separato dalle persone fisiche che ne fanno parte e dotato di una propria capacità giuridica.

Le persone giuridiche private si distinguono in base alla struttura associativa, dove prevale l'elemento personale, o di fondazione, dove prevale l'elemento patrimoniale. Anche tra le persone giuridiche pubbliche alcune hanno struttura prevalentemente associativa (federazioni sportive), altre natura essenzialmente patrimoniale (enti previdenziali).

La costituzione della persona giuridica privata avviene tramite negozio, cioè con un atto costitutivo sotto forma di accordo associativo, o nel caso di fondazioni, di atto unilaterale. Invece l'istituzione di enti pubblici avviene direttamente per legge nel caso di enti a statuto singolare, oppure tramite delibere amministrative in caso di categorie di enti previste da una legge generale (università, enti di ricerca, ecc.).

camere di commercio, ecc.). Per instaurare rapporti esterni, le persone giuridiche utilizzano gli organi, che possono essere definiti come centri di imputazione giuridica di competenza: la persona fisica titolare dell'organo ha il potere di esprimere la volontà della persona giuridica attribuendo ad essa l'atto e gli effetti da esso prodotti. Tra persona fisica e persona giuridica c'è un rapporto di immedesimazione (organica), nel senso che per mezzo della persona fisica nominata all'organo è la stessa persona giuridica che vuole e agisce. Rispetto all'immedesimazione organica, la rappresentanza stabilisce un legame meno forte perché l'atto è riferibile solo al rappresentante, mentre gli effetti dell'atto, sempre che esso rientri nei limiti della facoltà conferite al rappresentato, si attribuiscono direttamente a quest'ultimo. Se il rappresentante agisce senza averne i poteri o andando oltre il limite della procura,l'atto e i suoi effetti non si attribuiscono al rappresentato, salvo l'eventuale ratifica (artt. 1398 e 1399 cod. civ.). Le persone giuridiche utilizzano per la propria attività, oltre agli organi, gli uffici (o servizi), cioè unità operative interne definite da organigrammi, dotate degli strumenti necessari (locali, attrezzature, ecc.), alle quali sono addette una o più persone fisiche. A differenza degli organi, gli uffici svolgono un'attività che rilevanza semplicemente interna e natura strumentale rispetto a quella degli organi in senso proprio. Gli organi e gli uffici agiscono tramite persone fisiche. Alcune di esse ne divengono titolari; altre fanno parte del personale addetto che svolge l'attività di supporto al titolare dell'organo o dell'ufficio. L'assegnazione di una persona fisica a un organo o un ufficio, nel caso delle organizzazioni pubbliche, richiede un atto formale: la cosiddetta investitura nelcaso del titolare, ol'assegnazione in altri casi. L'atto è emanato a volte da vertici dell'apparato o anche, alivello meno elevati, dal dirigente dell'ufficio del personale.L'atto formale di investitura o di assegnazione stabilisce il rapporto di immedesimazioneorganica tra la persona fisica e l'organo o ufficio. In questo modo la persona fisica èassegnata all'organo o ufficio e la sua attività è direttamente imputabile a quest'ultimi e diconseguenza alla persona giuridica.Il rapporto di immedesimazione organica tra persona fisica, organo o ufficio e personagiuridica è un rapporto interno di tipo organizzatorio. Però la persona fisica è legata allapersona giuridica anche da un rapporto esterno, cioè dal cosiddetto rapporto di servizio (od'impiego). lOMoAR cPSD| 7389389Quest'ultimo è un rapporto giuridico bilaterale che contiene dei diritti (compenso, ferie, ecc.)e degliobblighi assunti dal dipendente nei confronti del titolare del lavoro. Si tratta di un rapporto che è disciplinato da un contratto individuale di lavoro in applicazione di un contratto collettivo. Il funzionario di fatto è colui che anche in assenza di un'investitura formale esercita di fatto funzioni pubbliche. Ci sono varie tipologie di organi e uffici. Gli organi possono essere interni o esterni. Gli organi esterni sono gli strumenti attraverso i quali la persona giuridica opera nei rapporti con altri soggetti dell'ordinamento. Tuttavia l'organizzazione degli apparati pubblici è sottoposta a una disciplina giuridica e gli uffici in cui essi è articolata pongono in essere atti che, anche se non sono rilevanti nei confronti di terzi, assumono un'importanza giuridica interna e sono imputabili alla persona giuridica. Per questo alcuni uffici possono essere qualificati come organi interni. Possono essere necessari e non necessari, a seconda che laloro istituzione sia prevista2. come obbligatoria dalle norme che disciplinano l'organizzazione dell'ente.In terzo luogo gli organi possono essere monocratici o collegiali.3. Nel primo caso all'organo è attribuita una sola persona fisica che ne assume la titolarità (es.il ministro, il sindaco del comune, ecc.).Nel secondo caso, ad esso è attribuita una pluralità di persone fisiche che esprimono la volontà dell'apparato attraverso delibere assunte sulla base di un procedimento formale.Quest'ultimo è disciplinato da norme che hanno termini per la convocazione, l'ordine del giorno, il quorum costitutivo, il quorum deliberativo, la verbalizzazione, ecc.Le modalità previste per la nomina dei componenti dell'organo collegiale variano a seconda dei casi.Gli organi collegiali costituiscono collegi perfetti (o reali) quando è previsto che essi possono operare legittimamente solo se sono presenti tutti i

componenti (es. commissioni diconcorso), anziché la metà più uno dei componenti (quoru