Riassunto esame Diritto amministrativo, Prof. Milo Giulia, libro consigliato Manuale di giustizia amministrativa, Clarich

OGGETTO DEL PROCESSO

Sorsero una pluralità di definizioni di oggetto del processo amministrativo (ormai in gran parte superate) e

tra le definizioni classiche può essere richiamata quella secondo la quale l’oggetto del processo è la verifica

dell’affermazione del ricorrente che esso ha il potere di provocare l’annullamento dell’atto. Si tratterebbe

dunque di un diritto potestativo all’annullamento (consente al titolare di modificare unilateralmente una

situazione giuridica), che però non è un «potere generico e astratto, ma nasce e si precisa in relazione alla

(affermata) esistenza di specifici vizi dell’atto amministrativo che di quel potere sono il fatto o i fatti

costitutivi».

- Tuttavia, man mano che si affermarono le ricostruzioni dell’interesse legittimo come una situazione

giuridica avente natura sostanziale, furono proposte definizioni dell’oggetto del giudizio che facevano

riferimento anche a quest’ultimo, oltre che al provvedimento impugnato.

Venne avanzata la tesi secondo la quale l’oggetto del processo amministrativo è il rapporto giuridico

amministrativo intercorrente tra il soggetto titolare dell’interesse legittimo e la pubblica amministrazione.

Infatti, se ogni sentenza è essenzialmente un «fatto d’accertamento» (il giudice non crea diritto ma verifica

e dichiara se il diritto esiste e come si configura), l’oggetto del giudizio non è tanto la situazione giuridica

soggettiva fatta valere nel giudizio, quanto il rapporto giuridico e l’utilità o il bene della vita del quale è

controversa la spettanza.

- Questa tesi trovava e trova ancor oggi pochi riscontri perché presuppone che il ricorrente e la pubblica

amministrazione debbano introdurre in via di azione o di eccezione tutti gli elementi di fatto e di diritto

che consentono un accertamento pieno e definitivo del modo di essere del rapporto giuridico

amministrativo.

- In realtà il Codice non consente la deduzione in giudizio e l’accertamento del rapporto giuridico

amministrativo nella sua integralità, specie quando l’amministrazione è titolare di un potere

discrezionale. Anche la giurisprudenza ha precisato che solo nei casi di poteri e provvedimenti vincolati il

giudizio ha per oggetto direttamente il rapporto amministrativo controverso.

Inoltre il Codice devolve alla giurisdizione amministrativa in generale le controversie relative a interessi

legittimi e a diritti soggettivi concernenti «l’esercizio o il mancato esercizio del potere amministrativo» e

specifica che alla giurisdizione generale di legittimità sono attribuite le controversie «relative ad atti,

provvedimenti o omissioni delle pubbliche amministrazioni».

Su queste basi l’oggetto del processo amministrativo è stato individuato e definito come la LEGITTIMITÀ

degli atti e dei comportamenti che ne costituiscono esercizio, in funzione della tutela dell’interesse

legittimo!!

All’interno di queste coordinate l’oggetto del giudizio nell’ambito della giurisdizione generale di legittimità,

perimetrato anzitutto nella domanda giudiziale, può essere definito come l’affermazione della titolarità di

un interesse legittimo – volto a conservare o ad acquisire, in forma specifica o per equivalente, un bene della

vita – che è stato leso da un atto o da un comportamento della pubblica amministrazione non conformi

alla norma attributiva del potere. La domanda giudiziale deve specificare il petitum, cioè il mezzo di

tutela richiesto (annullamento del provvedimento, risarcimento, condanna al rilascio del provvedimento,

ecc.) !!!!!

Il baricentro della definizione si sposta dunque dal provvedimento amministrativo all’interesse legittimo

fatto valere in giudizio e al bene della vita a questo collegato.

Il provvedimento impugnato rileva in modo strumentale, cioè soltanto ai fini dell’accertamento della

lesione dell’interesse legittimo, e l’ingiustizia della lesione dipende dall’illegittimità del provvedimento

impugnato in relazione ai vizi-motivi dedotti nel ricorso. L’annullamento del provvedimento illegittimo e

l’eventuale risarcimento dei danni sono funzionali alla rimozione della lesione.

Nel caso in cui non sia stato emanato alcun provvedimento (cioè nel caso di azione avverso il silenzio),

l’interesse legittimo pretensivo fatto valere nel giudizio subisce invece una lesione dal comportamento

inerte dell’amministrazione. La rimozione della lesione avviene attraverso l’accertamento

dell’inadempimento dell’obbligo di provvedere e della fondatezza della pretesa. Se è proposta anche

l’azione di adempimento il petitum include la condanna al rilascio del provvedimento richiesto.

La causa petendi

Il titolo della domanda o causa petendi della domanda si identifica con il fatto costitutivo (o i fatti

costitutivi) della situazione giuridica fatta valere in giudizio dal ricorrente. Nel caso dell’interesse legittimo

la causa petendi può essere desunta dalle posizioni legittimanti.

Tra le principali:

- La titolarità di un diritto soggettivo inciso da un provvedimento restrittivo (un decreto di

espropriazione o di apposizione di un vincolo)

- La presentazione di una domanda o istanza volta al rilascio di un provvedimento amministrativo

favorevole (un’autorizzazione o concessione)

- La partecipazione a una procedura concorsuale (per l’assunzione di dipendenti pubblici o per

l’aggiudicazione e la stipula di un contratto di appalto);

- La titolarità di un atto amministrativo autorizzativo oggetto di una revoca o di un annullamento

d’ufficio.

L’oggetto del giudizio è perimetrato anzitutto dal ricorso, integrato dall’eventuale introduzione di motivi

aggiunti. Ma anche l’amministrazione resistente e gli eventuali controinteressati possono concorrere a

definirlo, ampliando il materiale sottoposto alla cognizione del giudice e dunque l’accertamento

contenuto nella sentenza, attraverso tre strumenti:

1. L’eccezione PAG 45

2. Il ricorso incidentale PAG 46

3. La domanda riconvenzionale PAG 47

Occorre soffermarsi in modo analitico su ciascuna di queste componenti.

3. Il contenuto del ricorso. I motivi

Iniziando dal ricorso, il Codice indica il suo contenuto minimo. Ai fini che qui interessano rilevano

soprattutto:

1. l’indicazione dell’oggetto della domanda 3. i motivi di ricorso

2. l’esposizione sommaria dei fatti 4. l’indicazione dei provvedimenti chiesti al

giudice.

• Quanto all’OGGETTO della DOMANDA il ricorso deve indicare anche l’atto o il provvedimento

eventualmente impugnato. Questa specificazione NON è necessaria in particolare quando il ricorso è

proposto avverso il silenzio dell’amministrazione o viene proposta un’azione risarcitoria autonoma.

• Per quanto riguarda i FATTI, essi vengono specificati nel ricorso, sono posti a fondamento delle

domande e devono essere provati dal ricorrente. L’esposizione dei fatti deve essere sommaria, ma

comunque sufficientemente precisa, in modo tale da consentire al giudice di avere una percezione esatta

della controversia e della corrispondenza tra la realtà fattuale (così come rappresentata nel ricorso) e

quella successivamente accertata nella fase istruttoria e ricostruita nella sentenza. La narrazione dei fatti

può essere più o meno sintetica anche in relazione alla complessità della vicenda e al numero e alla

tipologia delle censure formulate.

• I MOTIVI di RICORSO consistono nei singoli vizi di legittimità (vizi-motivi) rientranti in una delle

tipologie dell’incompetenza, della violazione di legge o dell’eccesso di potere. Tali motivi devono essere

SPECIFICI, ossia devono essere chiaramente enunciati ed individuati nel ricorso. Motivi generici sono

inammissibili. Inoltre devono essere indicati, sempre a pena di inammissibilità, distintamente, cioè in una

parte del ricorso dedicata e chiaramente separata in particolare da quella relativa al fatto.

Una questione teorica dibattuta è se ciascun motivo di ricorso costituisce una causa petendi autonoma e

dunque un’azione autonoma, oppure se una pluralità di motivi dedotti in funzione di un unico effetto di

annullamento del provvedimento impugnato diano origine a una causa petendi unitaria, identificandosi

così in un’unica azione.

L’unicità della domanda

Nell’interpretazione giurisprudenziale si è affermata la tesi secondo la quale la domanda fondata su più

ragioni (o motivi) è unica. La domanda giudiziale è considerata una sola, perchè ha un unico obiettivo:

ottenere l’annullamento dell’atto (effetto cassatorio). La pluralità di domande proposte dalle parti è

determinante solo in funzione della richiesta di annullamento di più provvedimenti: se i provvedimenti

oggetto del ricorso sono più d’uno e distintiò, allora si ha un’azione per ogni provvedimento impugnato.

- Per esempio, se si impugna un regolamento (atto generale) e contemporaneamente l’atto applicativo che

concretamente incide sul ricorrente, si ritengono proposte due distinte azioni, anche se incluse nel

medesimo ricorso.

Questa ricostruzione è in linea con quella prevalente in tema di azioni costitutive (efficacia costitutiva =

crea, modifica ed estingue un rapporto giuridico) nel processo civile. Per queste ultime la causa petendi può

includere uno o più fatti costitutivi di un unico diritto potestativo (per esempio, l’annullamento di un

contratto viziato sia da incapacità sia da errore), con la conseguenza che respinta una prima azione non è

ammessa una seconda azione fondata su fatti costitutivi non dedotti nella prima azione (e ciò in base alla

preclusione del dedotto e del deducibile).

I motivi di ricorso vanno inquadrati nel contesto dei principi della domanda e della corrispondenza tra

chiesto e pronunciato.

1. In base a tali principi il giudice amministrativo è obbligato, di regola, a scrutinare, in caso di

accoglimento del ricorso, TUTTI i vizi-motivi e le correlate domande di annullamento. Il giudice NON

può limitarsi a esaminare un solo motivo.

2. Il giudice non può porre alla base della sua decisione profili di illegittimità del provvedimento

impugnato non dedotti nel ricorso, ampliando così d’ufficio l’oggetto del giudizio. La sentenza sarebbe

viziata da ultrapetizione.

3. Per contro, in conformità alla regola del iura novit curia, il giudice può invece riqualificare i motivi di

ricorso sussumendo la fattispecie concreta dedotta in un diverso parametro normativo, dando così

rilievo al contenuto sostanziale della domanda. Si ha un bilanciamento tra il princi