Riassunto esame Diritto amministrativo, Prof. Bevilacqua Dario, libro consigliato Lezioni di diritto amministrativo, D'alberti

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Definizione di Diritto Amministrativo

Ramo del diritto che disciplina le pubbliche amministrazioni e i suoi rapporti coi

privati.

●​ Una norma che disciplina l’organizzazione e il funzionamento di una struttura

pubblica, un’amministrazione (come un ministero).

●​ Una norma che stabilisce in quali circostanze e a quali soggetti (privati) lo Stato

può erogare denaro pubblico per una finalità generale (es. promuovere la

diminuzione dell’inquinamento). Qui siamo nel rapporto tra P.A. e privati.

●​ Una norma che spiega il motivo per cui è stata adottata la decisione, sull’attività

delle P.A. ma che riguarda il rapporto coi privati. (es. espropriazione di un immobile).

●​ Una norma che dice che per decidere serve la convocazione di una conferenza di

servizi, riunione contestuale di più amministrazioni (altra norma sulla modalità di

attività delle P.A.). (es. voler installare un impianto per la produzione di energia

solare; serve un’autorizzazione della P.A.).

●​ Una norma che sanziona se viene violata una legge e impone una multa. Dunque

qui le norme stabiliscono come le P.A. debbano comminare sanzioni ai privati.

Riassumendo: le norme stabiliscono come le P.A. devono organizzarsi, individuando

caratteristiche e funzioni degli uffici del ministero; individuano finalità generali; regolano le

modalità con cui le P.A. agiscono (obbligo di motivare) e le garanzie da dare ai

destinatari e cittadini (ricevere spiegazione); individuano le procedure per rilasciare

un’autorizzazione.

Si occupa delle P.A. e dei soggetti che dal comportamento di queste possono ricevere

conseguenze positive o negative.

E’ meglio parlarne al plurale perché ne esistono diverse.

Sotto il profilo soggettivo vediamo le caratteristiche organizzative; profilo oggettivo: attività.

Ma il diritto amministrativo è più di questo. Nell’esempio dell’espropriazione, con che mezzo

le P.A. raggiungono la finalità generale del bene comune?? Col potere. Un potere pubblico.

E’ la macchina con cui lo stato agisce. E’ un potere autoritativo: il privato non può opporsi,

ma solo rivolgersi al giudice se la decisione è illegittima. Ed è un potere disciplinato dal

diritto, limitato da norme che circoscrivono l’esercizio di poteri pubblici.

Ma è più di questo. Nell'esempio dell’autorizzazione c’è il potere pubblico, ma le regole non

si limitano a limitare il potere pubblico e il come esercitarlo: riguardano un potere privato.

Dunque il diritto amministrativo va a limitare il potere privato, che potrebbe danneggiare

anche altri soggetti. Viene detto infatti anche diritto del terzo.

In nome di cosa il potere privato può essere limitato?? Gli interessi pubblici.

Nel caso in cui ci siano norme difficilmente interpretabili, la P.A. deve bilanciare e trovare

un equilibrio tra gli interessi privati e pubblici in gioco.

Es. Glass Steagall Act 1933. Il suo scopo primario era quello di stabilire una disciplina della

concorrenza dopo la grande crisi del 1929, per tutelare gli operatori del mercato e i

consumatori finali. Ma, soprattutto, il vero obiettivo della riforma introdotta, era stabilire limiti

per i privati e poteri (di vigilanza e sanzionatori) in capo alle autorità pubbliche, era di

contenere il potere ormai illimitato di soggetti privati.

La dialettica tra questi interessi deve essere disciplinata da regole (diritto amministrativo).

Queste regole però vanno declinate, osservate e interpretate. Le P.A. hanno un margine

di discrezionalità, in cui possono decidere e scegliere.

Alcuni caratteri che si trovano su alcuni libri, da definire meglio.

●​ Il diritto amministrativo è diritto pubblico interno, derivante dalla volontà dello Stato

(perché coinvolge direttamente lo stato). Ebbene non è più esclusivamente statale; si

è affermato un diritto amministrativo europeo e globale.

●​ E’ un diritto autonomo, con propri principi e regole diverse da altre branche del

diritto. No, perché si interseca con altri diritti.

●​ E’ un diritto comune, si riferisce a tutti i soggetti che fanno parte dell’ordinamento.

●​ E’ ad oggetto variabile, le P.A. seguono fini differenti a seconda delle epoche

storiche.

Pubbliche Amministrazioni

Non c’è una definizione vera e propria di P.A.

Con riferimento all’attività (cura concreta di interessi pubblici) possiamo ricavare la

definizione oggettiva. Si mette in luce la funzionalizzazione dell’attività amministrativa,

diretta a un fine pubblico e specificato dalle norme.

L’aggettivo concreta presuppone che possa esserci una cura astratta dell’interesse pubblico

o una cura in astratto. La coppia concreto-astratto ci segnala che l’interesse pubblico viene

preso in considerazione su un doppio livello: il livello normativo, o della legge, in cui

l’interesse viene individuato e isolato come l’interesse di cui i pubblici poteri devono farsi

carico, e il livello amministrativo su cui è situato un apparato amministrativo che

quell’interesse deve curare in concreto.

Es. norma sulla tutela della salute. La Repubblica tutela la salute come fondamentale

diritto dell’individuo e interesse della collettività mediante il servizio sanitario nazionale. La

salute è qualificata come interesse della collettività dalla Costituzione: la cura concreta di

questo interesse viene però affidata alle strutture amministrative che concorrono a formare il

servizio sanitario nazionale, e prima di tutto le unità sanitarie locali.

E’ il diritto pubblico a disciplinare le P.A. La preferenza per il diritto pubblico ha un duplice

fondamento: da un lato dà poteri alla P.A. per soddisfare l’interesse pubblico quando il

privato sarebbe insufficiente. Dall’altro dà al privato mezzi di tutela contro

l’amministrazione, più efficaci di quelli con altri privati.

Definizione soggettiva di P.A; soggetti che formano il plesso organizzativo della P.A.

Le definizioni sono sfumate e si basano su elenchi. Unica cosa certa è che si usa il plurale.

Le definizioni variano se si segue un’interpretazione più o meno restrittiva. E’ importante

capire se sono P.A. perché in caso lo siano si applicheranno a esse le norme sulle P.A.

Un primo elenco su definizioni è quello dell’art.1 del d.lgs 165/2001. Tutte le norme della

disposizione si applicano a questi soggetti che sono P.A.

In altre norme abbiamo definizioni restrittive, che vogliono limitare il numero di soggetti

individuabili come P.A.

Perchè a volte è utile essere P.A. e altre volte no?? Ciò perché se lo è si applicano norme di

diritto amministrativo, sennò no.

Es. Art.45 del Trattato sul Funzionamento dell’UE. La libertà di circolazione dei lavoratori

non si applica al personale della P.A. Un cittadino italiano non può andare a lavorare

nell’esercito belga o francese, ma può lavorare in un ministero. Ciò perché si considerano

solo determinate P.A. e non tutte (l’esercito è legato alla nazionalità della persona).

Definizione restrittiva di P.A.

Seconda ora

La disciplina costituzionale dell’amministrazione pubblica

Sia le norme di diritto amministrativo che le amministrazioni pubbliche sono sottoposte alla

Costituzione. Essa si occupa di P.A. in più occasioni

Es. negli artt. 97,113,118.

Art.97 cost. individua i principi di imparzialità e buon andamento.

La costituzione regola le amministrazioni in 2 modi: in maniera diretta rimette alla legge

l’organizzazione degli uffici, stabilisce chi ne è responsabile, detta criteri per la dislocazione

delle funzioni; indiretta assegna ai privati diritti rispetto ai quali vi sono obblighi o limiti per

le amministrazioni.

●​ Es. Art.3 Cost c.2. “E` compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine

economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e l'eguaglianza dei

cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l'effettiva

partecipazione di tutti i lavoratori all'organizzazione politica, economica e

sociale del Paese” Il compito di assistenza sociale, assegnato genericamente alla

Repubblica, può essere reso effettivo solo da strutture di natura amministrativa.

●​ Es. Art.34 Cost. “I capaci e meritevoli, anche se privi di mezzi, hanno diritto di

raggiungere i gradi più alti degli studi. La Repubblica rende effettivo questo

diritto con borse di studio, assegni alle famiglie ed altre provvidenze, che

devono essere attribuite per concorso”. A stabilire i capaci sono le P.A.; in più le

provvidenze sono attribuite per concorso, disciplinato dal diritto amministrativo.

Altro aspetto è il principio democratico, che caratterizza il diritto amministrativo. Cosa

significa per la P.A. essere democratica??

Il popolo elegge il Parlamento, che dà la fiducia a un Governo, che indirizza e controlla la

pubblica amministrazione. I giudici vigilano sul rispetto delle leggi e sono indipendenti.

Ora, se il Governo deve rendere conto al Parlamento e quest’ultimo deve rendere conto al

popolo è altrettanto vero che l’amministrazione deve rendere conto al Governo, ma in

modo molto diverso. Infatti il Governo deve avere la fiducia del Parlamento, mentre ciò non

accade con l’amministrazione e il potere esecutivo: qui l’accountability (rendicontabilità)

non è politica, ma istituzionale (c’è un rapporto ma non così stretto) e giuridica.

Le amministrazioni seguono l’indirizzo del governo, ma non sono legate ad esso da un

rapporto di fiducia. L’orientamento politico è importante, ma è limitato dalle norme.

Le P.A. ubbidiscono e sono sottoposte alla legge (diritto amministrativo) ma seguono

un indirizzo, un orientamento dettato dalla politica. Quindi servono 2 parti che si limitano

a vicenda. Se le amministrazioni seguissero solo la legge, quest’ultima dovrebbe definire

troppo, non lasciando quasi mai margine di scelta alle amministrazioni o andando troppo nel

dettaglio. Per questo serve anche l’indirizzo politico, che stabilisce priorità e tempi di

intervento e suggerisce interpretazioni. Se le amministrazioni seguissero solo la politica

sarebbero parziali, faziose, arbitrarie perché obbedirebbero al colore politico di volta in volta

maggioritario. Si tratta di un equilibrio delicato, che si vede in tutte quelle decisioni che non

sono completamente predeterminate da norme che lasciano spazio a interpretazioni, a

discrezionalità.

Es. Ministero delle Politiche Agricole. Esso ha 2 diversi obiettivi: la tutela e la promozione

dei prodotti alimentari di qualità e il sostegno e la promozione dello sviluppo rurale e

dell’economia agricola. Il Ministro, all’inizio di ogni anno, adotta una direttiva, con cui

programma le attività poste in essere dalla struttura a lui sottoposta. Con questa stabilisce

priorità, a seconda dell’orientamento potrà decidere di privilegiare uno o l’altro settore.

Questa è una scelta politica; da cui deriverà l’attività della struttura amministrativa, che

andrà verso una o l’altra direzione, a seconda della linea predisposta dalla politica.

Per questo la P.A. è inserita nel contesto democratico. E’ in un ordinamento giuridico

fondato sulla distribuzione dei poteri. Perciò a chi devono rendere conto delle loro decisioni?

Al vertice politico per ciò che riguarda l’indirizzo e l’orientamento dettato dalla politica

(accountability istituzionale);

Ai cittadini, in qualità di utenti e destinatari delle politiche (accountability amministrativa);

Al giudice, per ciò che riguarda i limiti stabiliti dalle norme. Quest’ultima è un’accountability

giuridica.

Fonti normative

Le fonti del diritto sono definite come quell’insieme di atti e fatti che un ordinamento

giuridico reputa idonei a modificare o innovare l’ordinamento stesso. Possiamo

elencarle secondo il criterio della gerarchia delle fonti. Queste sono ordinate secondo un

principio gerarchico, per effetto del quale una norma di grado superiore non può essere

modificata da una norma di grado inferiore:

• Principi fondamentali e diritti inviolabili sanciti dalla Costituzione;

• Costituzione, leggi costituzionali e di revisione costituzionale, altre fonti di rilievo

costituzionale (diritto primario dell’Ue e convenzioni internazionali);

• Fonti primarie (leggi ordinarie dello Stato e atti aventi forza di legge, leggi regionali);

• Fonti secondarie (regolamenti governativi, regolamenti regionali e degli enti locali);

• Usi e consuetudini.

Quando parliamo di fonti del diritto intendiamo indicare gli atti e i fatti da cui traggono

origine le norme giuridiche. In secondo luogo, la finalità delle fonti del diritto è duplice: da

un lato, costituire il sistema normativo di riferimento che regola la vita di una determinata

collettività (il c.d. diritto oggettivo); dall’altro, garantire la conoscibilità delle norme, in

modo che chiunque possa averne contezza e rispettare le prescrizioni impartite.

Fonti proprie del diritto amministrativo

Fonti secondarie, che comprendono gli atti espressione del potere normativo della PA.

Regolamenti

Atti aventi forza normativa, in quanto contenenti norme idonee a innovare l’ordinamento

giuridico. Essi soddisfano l’esigenza di porre regole di dettaglio destinate a dare

esecuzione o a puntualizzare le regole generali di rango legislativo. Il regolamento è

considerato un atto normativo dalla natura “ibrida” in quanto, da un lato, è atto

soggettivamente e formalmente amministrativo, perché adottato dal Governo, dall’altro,

invece, oggettivamente e sostanzialmente normativo, perché dotato dei tre caratteri tipici

degli atti normativi, ovvero la generalità, l’astrattezza e l’innovatività.

I regolamenti si distinguono dagli atti amministrativi generali. Questi, come i regolamenti,

sono caratterizzati dalla generalità dei destinatari. Ma proprio i destinatari non rimangono

sempre generali e indeterminati, anzi, sono determinabili a posteriori. La differenza è che

gli atti amministrativi generali (avendo natura di provvedimento amministrativo) sono volti

alla cura concreta degli interessi pubblici coinvolti.

I regolamenti non possono: derogare o contrastare con la Costituzione, né con i principi in

essa contenuti; derogare né contrastare con le leggi ordinarie, salvo che sia una legge ad

attribuire loro il potere, in un determinato settore e per un determinato caso; regolamentare

le materie riservate dalla Costituzione alla legge ordinaria o costituzionale (il caso della

riserva di legge); contenere sanzioni penali.

Il fondamento della potestà regolamentare è da rinvenire nella legge (nello specifico, l’art.

17 della legge 400/1988). Si distinguono in:

a)​ Regolamenti di esecuzione di leggi, d.lgs. e regolamenti comunitari, volti alla

puntualizzazione di una normativa preesistente attraverso norme di dettaglio;

b)​ Regolamenti attuativi e integrativi, a completamento di leggi e decreti legislativi

che prevedono disposizioni di principio, quindi al precipuo scopo di garantire una

migliore applicazione della legge e far fronte a lacune e incompletezze;

c)​ Regolamenti di organizzazione che disciplinano l’organizzazione e il

funzionamento delle P.A. sulla base di norme di legge;

d)​ Regolamenti indipendenti, che intervengono in materie non disciplinate dalla legge

e non oggetto di riserva di legge;

e)​ Regolamenti di delegificazione: facoltà, in capo al legislatore ordinario, di

autorizzare il Governo a emanare regolamenti volti alla disciplina di materie non

coperte da riserva assoluta di legge.

Statuti

Lo statuto è una norma che regolamenta l’organizzazione e l’attività di un ente ed è

espressione della autonoma potestà normativa dell’ente cui si riferisce (es. università).

Ordinanze

Tutti quegli atti che creano obblighi o divieti ed in sostanza, quindi, impongono ordini. Le

ordinanze, per essere fonti del diritto, devono avere carattere normativo, e cioè creare

regole generali e astratte. Spesso le troviamo più come azioni amministrative (es. del

sindaco).

Si distinguono in: 1) ordinanze previste dalla legge per casi ordinari; 2) ordinanze

previste dalla legge per casi eccezionali di particolare gravità, in cui sarebbe

impossibile l’utilizzazione e l’osservanza delle norme ordinarie; 3) ordinanze di necessità o

libere, emanate per far fronte a situazioni di urgente necessità. Libere perché non vengono

esemplati i casi concreti in cui esercitarle e nemmeno i limiti; le stesse autorità provvedono

con singoli atti.

Circolari

Norme interne, destinatari sono chi fa parte di una determinata amministrazione. Non sono

fonti del diritto. Norme relative al funzionamento o alle modalità di svolgimento dell’attività.

Esempio per capire il sistema delle fonti.

Prendiamo un dipendente pubblico, che lavora in un’autorità indipendente. Facciamo che

questa persona è anche uno studioso, che vorrebbe diventare professore universitario.

Vince un concorso come ricercatore a tempo determinato presso un’Università. Poiché al

termine del contratto non sa se sarà confermato o se il suo rapporto con l’Università

terminerà, il dipendente non se la sente di dimettersi e lasciare il posto fisso per un incarico

aleatorio. Quindi chiede l’aspettativa alla sua amministrazione. L’aspettativa è un

provvedimento dell’amministrazione, con cui il posto di lavoro viene conservato per tutta la

durata dell’altro incarico, senza retribuzione né anzianità. Nell’autorità dove lavora il nostro

aspi