Riassunto esame Diritto amministrativo, Prof. Antico Francesco, libro consigliato Compendio di diritto amministrativo , Garofali

CAPITOLO IV: LA TUTELA INNANZI AL GIUDICE AMMINISTRATIVO (G.A.)

1. L'Evoluzione Storica della Giustizia Amministrativa Italiana

La giustizia amministrativa italiana ha una storia complessa, segnata dal progressivo passaggio da un sistema di

contenzioso amministrativo (in cui era la stessa amministrazione a decidere sui ricorsi contro i propri atti) a un

sistema di giurisdizione affidato a organi giudiziari specializzati e indipendenti.

●​ 1.1. Profili Storico-Giuridici

○​ Periodo Pre-Unitario e Prime Fasi Unitarie: Prevalenza del sistema del contenzioso

amministrativo.

○​ Legge di Abolizione del Contenzioso Amministrativo (L.A.C. - L. 2248/1865, All. E): Soppresse

i tribunali speciali del contenzioso amministrativo e devolse tutte le controversie con la P.A. al

Giudice Ordinario, cui veniva però attribuito solo il potere di disapplicare l'atto amministrativo

illegittimo lesivo di diritti soggettivi, ma non di annullarlo. Questo sistema si rivelò insufficiente per

tutelare adeguatamente i cittadini contro gli abusi dell'amministrazione, specialmente per la tutela

degli interessi diversi dai diritti soggettivi.

○​ Istituzione della IV Sezione del Consiglio di Stato (L. 5992/1889): Per colmare il vuoto di tutela,

venne istituita la IV Sezione del Consiglio di Stato come giudice degli "interessi degli amministrati"

(poi definiti interessi legittimi), con il potere di annullare gli atti amministrativi illegittimi. Si creò

così un sistema di doppia giurisdizione: G.O. per i diritti soggettivi, G.A. (Consiglio di Stato) per

gli interessi legittimi.

○​ Istituzione delle Giunte Provinciali Amministrative (GPA): Come organi di primo grado della

giustizia amministrativa.

○​ Riforme del XX Secolo: Progressivo rafforzamento delle garanzie e dell'indipendenza del G.A.

○​ Costituzione Repubblicana (Artt. 103 e 113): Ha costituzionalizzato il sistema della giustizia

amministrativa, prevedendo il Consiglio di Stato e altri organi di giustizia amministrativa per la

tutela degli interessi legittimi e, in particolari materie indicate dalla legge (giurisdizione esclusiva),

anche dei diritti soggettivi. Ha sancito il principio della piena tutelabilità di tutte le posizioni

giuridiche soggettive nei confronti della P.A. e l'inammissibilità di limitazioni alla tutela

giurisdizionale per determinate categorie di atti.

○​ Istituzione dei Tribunali Amministrativi Regionali (TAR - L. 1034/1971): Come organi di primo

grado della giustizia amministrativa, con competenza territoriale, rendendo il sistema a doppio

grado di giurisdizione.

○​ Codice del Processo Amministrativo (D.Lgs. 104/2010): Ha riordinato e razionalizzato le norme

sul processo amministrativo, introducendo importanti novità e rafforzando gli strumenti di tutela.

●​ 1.2. Il Consiglio di Stato​

Come già visto, il Consiglio di Stato è un organo di rilievo costituzionale con una duplice natura:

○​ Organo Consultivo: Fornisce pareri giuridico-amministrativi al Governo.

○​ Organo di Giurisdizione Amministrativa:

■​ Giudice d'Appello: Avverso le sentenze dei TAR.

■​ Giudice in Unico Grado: In alcune materie tassativamente previste dalla legge (es. giudizio

di ottemperanza per l'esecuzione delle proprie sentenze o di quelle dei TAR non sospese,

alcune controversie relative al personale del Consiglio di Stato stesso).​

Le sue decisioni giurisdizionali sono impugnabili solo dinanzi alla Corte di Cassazione per i

soli motivi inerenti alla giurisdizione (art. 111, ultimo comma, Cost.). L'Adunanza Plenaria

del Consiglio di Stato ha una fondamentale funzione nomofilattica, risolvendo i contrasti

giurisprudenziali e enunciando principi di diritto.

●​ 1.3. I Tribunali Amministrativi Regionali (TAR)​

I TAR sono gli organi di primo grado della giurisdizione amministrativa. Ne esiste almeno uno per ogni

Regione (con sezioni distaccate in alcune Regioni). Hanno competenza territoriale e funzionale a decidere

sui ricorsi proposti avverso atti, provvedimenti e comportamenti delle pubbliche amministrazioni che

ledono interessi legittimi o, nelle materie di giurisdizione esclusiva, diritti soggettivi.

2. L'Ambito della Giurisdizione del Giudice Amministrativo (Art. 7 c.p.a.)

L'art. 7 del Codice del Processo Amministrativo definisce l'ambito della giurisdizione del G.A., distinguendo tra

giurisdizione generale di legittimità, giurisdizione esclusiva e giurisdizione di merito.​

"Sono devolute alla giurisdizione amministrativa le controversie, nelle quali si faccia questione di interessi

legittimi e, nelle particolari materie indicate dalla legge, di diritti soggettivi, concernenti l'esercizio o il mancato

esercizio del potere amministrativo, riguardanti provvedimenti, atti, accordi o comportamenti riconducibili anche

mediatamente all'esercizio di tale potere, posti in essere da pubbliche amministrazioni."

3. La Giurisdizione Generale di Legittimità (Art. 7, co. 1 e 4, c.p.a.)

È la forma "naturale" e principale di giurisdizione del G.A. In questa sede, il G.A. conosce delle controversie

relative alla lesione di interessi legittimi da parte di provvedimenti amministrativi illegittimi.

●​ Oggetto del Giudizio: Verifica della legittimità dell'atto amministrativo impugnato, alla luce dei vizi di

incompetenza, violazione di legge ed eccesso di potere.

●​ Poteri del Giudice: Il G.A. può annullare l'atto illegittimo. Può anche condannare l'amministrazione al

risarcimento del danno per lesione dell'interesse legittimo (art. 30 c.p.a.) e adottare altre misure idonee a

tutelare la situazione giuridica soggettiva (art. 34 c.p.a.).

●​ Limiti: Di regola, il G.A. in sede di legittimità non può sindacare il merito delle scelte discrezionali

dell'amministrazione, né sostituirsi ad essa nell'adozione dell'atto.

4. La Giurisdizione Esclusiva (Art. 7, co. 1 e 5; Art. 133 c.p.a.)

In alcune materie particolari, tassativamente indicate dalla legge (elencate principalmente nell'art. 133 cp.), il

Giudice Amministrativo ha giurisdizione esclusiva. Ciò significa che, in tali materie, il G.A. conosce sia delle

controversie relative a interessi legittimi sia di quelle relative a diritti soggettivi.

●​ Ratio: La giurisdizione esclusiva è prevista per materie in cui l'esercizio del potere amministrativo è così

strettamente intrecciato con posizioni di diritto soggettivo che risulta difficile o opportuno separare le tutele

e attribuire a giudici diversi. L'obiettivo è concentrare la tutela dinanzi a un unico giudice specializzato.

●​ Materie di Giurisdizione Esclusiva (esempi dall'art. 133 c.p.a.):

○​ Risarcimento del danno per lesione di interessi legittimi e, nelle materie di giurisdizione esclusiva,

anche per lesione di diritti soggettivi.

○​ Controversie in materia di pubblici servizi (relative a concessioni, affidamenti, tariffe, qualità del

servizio).

○​ Controversie in materia di urbanistica ed edilizia (relative a rilascio e diniego di titoli abilitativi,

piani urbanistici, sanzioni edilizie).

○​ Controversie in materia di espropriazione per pubblica utilità (relative alla legittimità degli atti del

procedimento espropriativo; le controversie sull'indennità rimangono al G.O., salvo eccezioni).

○​ Procedure di affidamento di pubblici lavori, servizi e forniture (appalti pubblici).

○​ Controversie relative alla formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi amministrativi (ex

art. 11 e 15 L. 241/1990).

○​ Controversie relative al diritto di accesso ai documenti amministrativi.

○​ Altre materie specifiche (es. silenzio inadempimento, nullità dei provvedimenti).

●​ Poteri del Giudice in Sede di Giurisdizione Esclusiva: Il G.A. dispone di poteri più ampi rispetto alla

giurisdizione di legittimità. Può:

○​ Annullare l'atto amministrativo illegittimo.

○​ Accertare l'esistenza di diritti soggettivi.

○​ Condannare l'amministrazione al risarcimento del danno (sia per lesione di interessi legittimi che di

diritti soggettivi).

○​ Emanare sentenze dichiarative, costitutive e di condanna (simili a quelle del G.O.).

○​ Disporre mezzi istruttori più ampi (es. ammettere la prova testimoniale, sebbene con cautela).

●​ 4.1. Le Controversie Devolute alla Giurisdizione Esclusiva (Riferimento all'elenco dell'art. 133 c.p.a.a.).

●​ 4.2. Le Regole del Processo in Sede di Giurisdizione Esclusiva​

Il processo si svolge secondo le regole generali del c.p.a., ma con alcune specificità derivanti dall'ampiezza

della cognizione del giudice:

○​ Possibilità di dedurre la lesione di diritti soggettivi.

○​ Maggiore ampiezza dei poteri istruttori (art. 63, co. 3, c.p.a. ammette la prova testimoniale, ma il

giudice la esercita con prudenza e di solito attraverso consulenze tecniche o verificazioni).

○​ 4.2.1. Azioni Esperibili: In sede di giurisdizione esclusiva, possono essere proposte tutte le azioni

previste dal cp.a.a. (annullamento, condanna risarcitoria, nullità, silenzio) e, secondo

l'interpretazione estensiva, anche azioni di accertamento di diritti e di condanna a un facere

specifico, con maggiore ampiezza rispetto alla giurisdizione di legittimità.

○​ 4.2.2. Mezzi di Prova e Forme di Tutela Sommaria (Cautelare)

■​ Mezzi di Prova: Oltre alle prove documentali, alle verificazioni e alle consulenze tecniche

(comuni anche alla giurisdizione di legittimità), in giurisdizione esclusiva è ammessa, seppur

con limiti, la prova testimoniale.

■​ Tutela Cautelare Sommaria: Anche in giurisdizione esclusiva, è possibile chiedere al G.A.

l'adozione di misure cautelari (sospensione dell'atto, misure provvisorie) per prevenire un

pregiudizio grave e irreparabile nelle more del giudizio di merito (artt. 55 ss. c.p.a.).

○​ 4.3. La Giurisdizione in Materia di Diritto Sportivo​

Le controversie relative alle sanzioni disciplinari sportive e ad altri atti degli organi della giustizia

sportiva sono state oggetto di un complesso dibattito sul riparto di giurisdizione.

■​ L'art. 133, co. 1, lett. z-septies), c.p.a. (introdotto successivamente) devolve alla

giurisdizione esclusiva del G.A. le controversie aventi ad oggetto i provvedimenti del

Comitato Olimpico Nazionale Italiano (CONI) o delle Federazioni sportive nazionali non

riservati agli organi di giustizia dell'ordinamento sportivo ed escluse quelle relative ai

rapporti patrimoniali tra società, associazioni e atleti.

■​ Rimane una forte autonomia dell'ordinamento sportivo per le questioni meramente tecniche

e disciplinari interne, con una tutela giurisdizionale statale che interviene principalmente per

la lesione di posizioni giuridiche soggettive rilevanti per l'ordinamento statale (es. se la

sanzione sportiva incide su diritti fondamentali o sulla possi