Politiche ambientali UE e PAC

UE (2) e fondi degli Stati Membri (3). Particolare enfasi viene data all’integrazione degli

obiettivi climatici nei diversi programmi UE, per il raggiungimento dei quali la Commissione

UE prevede una quota di spesa pari ad almeno il 25% del bilancio pluriennale (30% dal 2027).

Il principale strumento che finanzia direttamente la politica ambientale UE è il programma per

“l’obiettivo generale del programma

l'ambiente e l'azione per il clima (LIFE) 2021-2027:

consiste nel contribuire al passaggio a un’economia pulita, circolare, efficiente in termini di

energia, a basse emissioni di carbonio e resiliente ai cambiamenti climatici, anche mediante

la transizione all’energia pulita, contribuire alla tutela e al miglioramento della qualità

dell’ambiente e all’interruzione e all’inversione del processo di perdita della biodiversità, in

modo da favorire lo sviluppo sostenibile”. Il programma LIFE 2021-2027 sarà strutturato in 4

sottoprogrammi: Natura e biodiversità; Economia circolare e qualità della vita; Mitigazione e

adattamento ai cambiamenti climatici; Transizione all’energia pulita. Finanzia soprattutto

progetti di buone pratiche, progetti pilota, tematiche legate a conservazione habitat e specie

o alla promozione di tecnologie per economia circolare.

Per il periodo 2021-2027 l’UE ha previsto di destinare il 33.17% del bilancio a iniziative legate

al clima, ossia circa 356,4 miliardi di euro su un totale di 1 074,3 miliardi. Inoltre, nel 2020

l'UE ha introdotto lo strumento Next Generation EU, un pacchetto di finanziamenti per la

ripresa post-COVID-19 di 807 miliardi di euro che prevede di destinare almeno il 37% del

budget alla transizione ecologica (circa 17,5 miliardi); combinando i due bilanci si ottiene un

ammontare complessivo di 373.9 miliardi di euro destinati all’ambiente e risorse naturali.

Politica Agricola Comunitaria (PAC): l’agricoltura è un settore produttivo con delle

peculiarità negative, che costituiscono il cosiddetto “problema agricolo”: offerta agricola

frammentata (bassi profitti), fattori di produzione rigidi (terra, lavoro), produzione soggetta ai

fattori climatici e ambientali, variabilità dei prezzi e dei redditi, domanda rigida (produzione di

beni essenziali), offerta rigida, relazioni con ambiente, territorio e clima (genera e subisce

esternalità negative). In passato sono state adottate politiche agricole per diverse ragioni:

redditi agricoli progressivamente più bassi, invecchiamento popolazione agricola, ridotto

capitale umano e capacità imprenditoriale, sottoccupazione (eccesso offerta vs domanda di

lavoro, oggi non più), ridotta innovazione tecnologica, agricoltura meno efficiente degli altri

settori. Oggi, invece, una politica agricola esiste per altre ragioni: sicurezza e salute

alimentare, aumento della popolazione mondiale dagli attuali 7 mld a circa 9 mld nei prossimi

30 anni (2050), vincolo superfici agricole, gestione del territorio, servizi ecosistemici e servizi

sociali (multifunzionalità agricoltura), cambiamenti climatici e inquinamento (agricoltura

subisce impatti, ma è anche un settore impattante in termini di emissioni, uso del suolo,

inquinamento). L'UE, Giappone, Svizzera sono Paesi che adottano politiche protezionistiche e

incentivi sull'agricoltura per il fatto che i campi agricoli sono piccoli e non hanno forti

economie di scala; gli USA, Cina, Sudamerica e Australia sono invece grandi esportatori di

prodotti agricoli e, poiché l’agricoltura produce ricchezza, il settore agricolo viene tassato e

non incentivato! “il ruolo del settore primario è rimasto fondamentale per le

- Multifunzionalità dell’agricoltura:

sue decisive inter-relazioni con variabili

condizionanti la qualità dello sviluppo e il

benessere economico e sociale: alimentazione,

salute, ambiente, paesaggio, biodiversità,

equilibrio idrogeologico, clima, territorio,

patrimonio storico-culturale”.

Nonostante in Europa si parlasse di ambiente e

agricoltura già dagli anni ’80, solo nel 1998 ci fu il

primo tentativo di formalizzazione della

multifunzionalità da parte dell’Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico

(OECD). In Europa la multifunzionalità è stata presentata come carattere peculiare del

modello agricolo europeo e giustificazione al sostegno del settore agricolo da parte dell’UE in

ambito WTO. Il settore agricolo vale solo 1,8% del PIL europeo e il 4% degli occupati, ma circa

un terzo dei fondi UE sono destinati all'agricoltura, poiché la proporzione di terreni europei

occupati dal settore agricolo è alta (blu).

Secondo la classificazione di Van Huylembroeck (2007) le varie funzioni dell’agricoltura

possono essere divise in 4 gruppi:

- Funzione ambientale e paesaggistica (verde): gestione del paesaggio, riequilibrio territoriale,

biodiversità, stoccaggio carbonio, riciclo dei nutrienti, habitat naturali, clima, energie

rinnovabili, erosione, conservazione suoli, benessere animale. Impatti positivi o negativi in

base a tecnica agricola.

- Funzioni idriche e idrogeologiche (blu): gestione e qualità delle acque, euilibrio

idrogeologico, riciclo dei nutrienti.

- Funzione sociale e culturale (giallo): sviluppo rurale (identità territorio), coesione sociale,

presidio di territori remoti, occupazione, eredità culturale, edilizia rurale, identità, educazione,

ricreazione, turismo, agricoltura sociale.

- Funzioni bianche: sicurezza (security), approvigionamento (safety) e qualità alimentare.

L’approccio scientificamente rigoroso dell’OECD fa riferimento alla multifunzionalità come ad

una caratteristica intrinseca dell’agricoltura, attività che produce più o meno congiuntamente

una serie di output di mercato e non; gli elementi chiave per la definizione della

multifunzionalità dell’agricoltura sono la produzione congiunta di commodities e beni/servizi

secondari e il fatto che tali beni/servizi siano beni pubblici e producano esternalità: la

potenziale disponibilità a pagare dei consumatori non trova una traduzione monetaria

Ma quali possono essere gli obiettivi delle

mediante i consueti meccanismi di mercato.

politiche agricole? Autoapprovvigionamento; aumento della capacità produttiva e produttività

dei fattori; dotazione fattori della produzione; garanzia reddito agricolo, occupazione e tenore

di vita alla popolazione agricola (obiettivo rimasto tutt’oggi); competitività, strutture

produttive adeguate, investimenti; valorizzazione qualità dei prodotti; gestione delle risorse

naturali; tutela e sviluppo del territorio rurale; riduzione dell’impatto ambientale

dell’agricoltura.

- Storia della PAC dell’UE: nel 1957 con il Trattato di Roma nasce la Comunità Economica

Europea (CEE) e nel trattato viene sottoscritta la volontà di realizzare una politica agricola

comune (PAC) e i suoi obiettivi; l’anno successivo presso la Conferenza di Stresa vengono

definiti i principi e gli strumenti tecnici della PAC. Nel

Trattato di Roma viene siglata la volontà di istituire un

mercato comune (area di libero scambio), una tariffa

esterna comune (Unione Doganale) e una politica

agricola comune sia per aumentare l’auto-

approvigionamento alimentare (negli anni '50 dopo la

WWII la popolazione europea dipendeva dai prodotti USA)

sia per il fatto che ben il 24% popolazione dell’UE era

impiegata in agricoltura!

Gli obiettivi della PAC originaria erano: sostegno dei

redditi agricoli (ancora attuale), sicurezza

approvvigionamenti (attuale a causa delle recenti

tensioni geopolitiche in Europa), aumentare la

produttività dell’agricoltura, stabilizzare i prezzi di

mercato e assicurare prezzi ragionevoli ai

consumatori (non più rilevanti). Ma nel tempo è

cambiato l’ordine di importanza degli obiettivi e

se ne sono aggiunti di nuovi e sono cambiati gli

strumenti per raggiungerli; tra gli obiettivi

maturati in seguito troviamo: migliorare le

strutture agricole (da anni 80/90), ridurre gli

svantaggi territoriali (da anni 80/90), gestione del

territorio e dell’ambiente (da anni 90), sicurezza alimentare (anni 2000) e cambiamento

climatico ed emissioni (recente). Gli obiettivi della più recente PAC 2023-2027 si intrecciano

con diversi SDGs dell’Agenda2030: garantire un reddito equo agli agricoltori; aumentare la

competitività; migliorare la posizione degli agricoltori nella filiera alimentare; agire per

contrastare i cambiamenti climatici; tutelare l'ambiente, il paesaggio e la biodiversità;

sostenere il ricambio generazionale; sviluppare aree rurali dinamiche; proteggere la qualità

Ma come sono

dell'alimentazione e della salute; promuovere le conoscenze e l'innovazione.

cambiati i mezzi?

Dal 1980 al 2027, la percentuale del bilancio totale dell'UE destinata alla PAC (linea rossa) è

diminuita in maniera significativa, infatti mentre negli anni '80 rappresentava circa il 70% del

bilancio UE, oggi è scesa al di sotto del 30%. Inoltre, con il tempo la componente relativa allo

sviluppo rurale (Secondo Pilastro, verde) è aumentata. Gli istogrammi del secondo grafico

rappresentano la variazione degli strumenti della PAC nel tempo: all'inizio erano presenti

strumenti protezionistici come dazi e sussidi doganali (rosso e giallo), poi sono apparsi i

pagamenti diretti accoppiati (blu), misure di sviluppo rurale (rosa) e pagamenti diretti

disaccoppiati (verde), che dal 2007 rappresentano il principale strumento. Vediamo

l’evoluzione nel dettaglio:

• Sostegno dei prezzi (anni ’60 – fine anni ’90): quando la CE era deficitaria (produzione

interna < consumi interni) era necessario importare prodotti agricoli dall’estero, più economici

di quelli prodotti all’interno della comunità; per evitare l’abbassamento del prezzo dei prodotti

CE, si adottò un sistema di dazi mobili, che prevedeva il trattenimento da parte della CE della

differenza tra il prezzo del prodotto sul mercato interno (es: 100) e il prezzo del prodotto sul

mercato internazionale (es: 80). Con la politica

dei prezzi la CE (poi diventata UE) raggiunse

così l’autosufficienza e divenne eccedentaria

(produzione interna < consumi interni), quindi

si rese necessario esportare sul mercato

internazionale i prodotti interni; per

incentivare l’esportazione furono creati sussidi

all’export, calcolati come differenza tra il

prezzo interno (es: 100) e il prezzo

internazionale (es: 80), che però

rappresentavano dei costi per l’UE! Questa

politica era però distorsiva e a lungo andare cominciò a creare problemi

interni (