Integrazione europea

Storia dell'integrazione europea

Genesi e nascita delle comunità europee

L'inizio della guerra fredda

La guerra fredda ebbe inizio quando fu evidente l’impossibilità di trovare un accordo tra i paesi vincitori del secondo conflitto mondiale. Questa situazione portò i paesi dell’Europa occidentale ad avere determinati comportamenti con l’Unione Sovietica con la quale era ormai impossibile trovare un accordo per la riorganizzazione dell'Europa post-bellica.

L'inizio della guerra fredda portò delle modifiche anche nella politica estera francese. La Francia viveva il secondo dopoguerra in una posizione di potenza secondaria, messa da parte sia dall’Unione Sovietica ad est, sia dall’asse anglo-americano ad ovest. Tuttavia l’incompatibilità con l’URSS si fece presto evidente costringendo i Francesi ad allinearsi con le potenze occidentali dando inizio alla guerra fredda. La “cortina di ferro” si fece sempre più evidente nei primi mesi del 1948, soprattutto dopo il colpo di stato comunista a Praga il 25 febbraio.

Il congresso dell’Aia e le ideologie europeiste

Il 1948 non fu solo l’anno della rottura dell’alleanza anti-hitleriana, ma fu anche l’anno della prima assise europeista, dove si incontrarono numerosi personaggi con idee diverse ma con la sola aspirazione di dare unità al continente europeo, uscito stremato e distrutto dai due conflitti mondiali.

Tuttavia l’idea di un Europa unita era già nata nel secolo precedente, ma solo dopo la seconda guerra mondiale fu una materia ampiamente discussa, tanto che è possibile riconoscere tre differenti correnti di pensiero:

• Confederalista: i fautori di tale corrente auspicavano una cooperazione quanto più estesa e profonda, ma che lascia intatti i meccanismi della sovranità nazionale;
• La seconda corrente era più militante e battagliera in quanto affermava la totale distruzione degli stati nazionali ritenuti responsabili dei conflitti mondiali per approdare ad un unico grande Stato federale;
• Funzionalista: per i funzionalisti l’obiettivo era quello di raggiungere l’unità d’Europa attraverso integrazioni settoriali frutto di successive cessioni di sovranità da parte degli stati sovrani alla comunità europea. Saranno proprio i funzionalisti, stretti intorno a Jean Monnet e Robert Schuman, a dare vita alla prima forma di unificazione europea: la Comunità Europea del Carbone e dell’Acciaio (CECA).

Il 7 maggio 1948 si aprì all’Aia il Congresso d’Europa, sotto la spinta di Churchill e di altri personaggi che vedevano di buon occhio l’unità del continente. Si riunirono i rappresentanti di 17 nazioni. Tuttavia il congresso non si concluse con decisioni importanti, ma fu un evento particolarmente importante in quanto contribuì ad intensificare l’idea che qualcosa nei rapporti tra gli stati europei stava cambiando, soprattutto riguardo alla situazione della Germania e alla gestione degli aiuti del Piano Marshall.

L'invenzione comunitaria

Gli avvenimenti del 1948 accelerarono il consolidamento degli alleati sul fronte tedesco spingendoli ad una rapida soluzione. La nuova Repubblica Federale Tedesca fu proclamata il 5 maggio 1949; nella stessa data scaturì dalla risoluzione votata all’Aia il Consiglio d’Europa.

Un altro importante fatto da sottolineare è l’uscita da parte degli USA dal loro velo di isolazionismo e, sotto la guida del presidente Truman, strinsero un accordo con i paesi dell’Europa Occidentale: l'Alleanza dell’Atlantico del nord, strumento con il quale si intendeva dispiegare forze militari euro-americane dall’estremo nord al Mediterraneo.

La Dichiarazione Schuman

L’invenzione comunitaria cui si è fatto cenno prese vita con la Dichiarazione Schuman del 9 maggio 1950. Ne furono autori Jean Monnet e Robert Schuman il quale ebbe la forza di farlo approvare di fronte ad uno scettico consiglio dei ministri francese e di proporla ai tedeschi e al resto dei paesi d’Europa occidentale.

La Dichiarazione afferma che l’opposizione secolare tra Francia e Germania doveva essere messa da parte per fini più grandi, proponendo di porre l’insieme della produzione del carbone e dell’acciaio dei due paesi sotto un’autorità comune in un’organizzazione aperta alla partecipazione degli altri paesi d’Europa. Questa proposta assicura immediatamente la creazione di basi comuni per lo sviluppo economico.

Per Jean Monnet, ispiratore della Dichiarazione Schuman, l’idea di “Europa” sarebbe dovuta nascere secondo principi di interdipendenza e di integrazione. È la debolezza degli Stati-nazione ad aver generato le guerre, per questo serve unirsi per raggiungere gli scopi prefissati da un interesse comune a tutti gli stati membri di tale comunità.

Dalle idee di Monnet e di Schuman nacque la Comunità Europea del Carbone e dell’Acciaio (CECA) prevista dal trattato di Parigi dell’8 aprile 1951. Con esso sei paesi (Belgio, Francia, Italia, Lussemburgo, Germania e Paesi Bassi) trovavano un territorio comune in materia di carbone e acciaio. Le istituzioni della CECA erano: l’Alta autorità, un collegio di nove membri con poteri esecutivi nominati dagli stati con mandato di sei anni; il Consiglio composto da rappresentanti degli stati membri; la Corte di giustizia formata da sette giudici con il compito di redimere le controversie all’interno del trattato.

La Dichiarazione Schuman metteva da parte ogni possibilità di un’influenza francese sul territorio tedesco, ma fu un’ottima strategia che permise alla Francia appunto di ottenere zone di influenza in maniera diversa. In conclusione la Dichiarazione Schuman costituisce uno dei cardini storici del dopoguerra poiché ha dato vita a un nuovo quadro istituzionale in cui la Francia ha potuto impostare un’azione diplomatica efficace per decenni.

La Comunità europea di difesa e la Comunità politica

La guerra fredda impose agli americani l’urgente revisione dell’assetto politico e di difesa dell’Europa anche a causa della veloce espansione dell’ideologia comunista nel continente. Si fece largo così l’idea, proposta dai francesi, di creare un organismo di difesa a livello europeo: la Comunità Europea di Difesa (CED). Tale idea prevedeva la creazione di forze armate comuni legate ad istituzioni politiche sovranazionali con un ministro europeo della difesa responsabile dinanzi ad un’assemblea europea.

Il progetto per l’esercito europeo ha peraltro dato vita al primo tentativo di creazione di un potere politico unificato europeo. Tale idea, proposta dall’Italia, prevedeva di andare oltre il significato di Comunità europea di difesa. De Gasperi, con il suo consigliere Altiero Spinelli, chiese e ottenne che nel progetto del trattato fosse inserito l’articolo 38 che prevedeva l’elaborazione da parte della futura assemblea parlamentare della CED, di un progetto a struttura federale.

Al termine della prima riunione della CECA fu deciso di incaricare la neonata assemblea della CED di assolvere al mandato dell’articolo 38 del Trattato: un progetto di Comunità politica europea, approvato il 10 marzo 1953. La struttura istituzionale della Comunità politica europea prevedeva un sistema parlamentare bicamerale. Il potere esecutivo sarebbe stato esercitato da un Consiglio europeo, il cui Presidente, nominato dal Senato, avrebbe nominato gli altri membri, e da un Consiglio dei Ministri nazionali.

Erano previsti inoltre una Corte di Giustizia e un consiglio economico e sociale. Le competenze della Comunità politica riguardavano il coordinamento delle politiche estere degli stati membri e la realizzazione del trattato CED. Tuttavia queste illusioni durarono poco in quanto in Francia si accese un forte dibattito tra le forze politiche, rendendo evidente come la crisi dello stato-nazione era solo una farsa.

La fine dell’idea della CED, non fu solo frutto della grande discordia interna, ma anche dell’impossibilità storica a realizzare un’unità europea della quale avrebbero dovuto essere protagoniste una Francia ancora agli inizi del processo di decolonizzazione e la nuova Germania democratica, rimanendo totalmente assente la Gran Bretagna. La caduta del progetto del Trattato CED nel 1954 segnò la fine della prima iniziativa di dar vita a una struttura federale europea.

Il rilancio europeo

L’Italia e i paesi del Benelux furono i promotori del cosiddetto “rilancio europeo”. L’unica strada percorribile, dopo il fallimento della CED, era il ritorno a schemi di integrazione settoriale, secondo l’esperienza della CECA. Così i ministri decisero di creare un comitato intergovernativo di esperti per ricercare settori di integrazione tra i paesi dell’Europa occidentale (energia atomica e trasporti) e di esaminare l’eventualità della creazione di un mercato comune.

I trattati di Roma

Il trattato CEEA firmato a Roma il 25 marzo 1957, sembrava destinato a durare a lungo in rapporto all’altro trattato firmato nello stesso periodo nella medesima località che creava il mercato unico europeo, trattato che non ha avuto poche difficoltà di stesura. Il trattato CEE prevedeva una parte normativa riguardante l’unione doganale, premessa indispensabile per avviare l’integrazione economica.

L’eliminazione delle barriere allo scambio per i paesi aderenti al trattato e l’instaurazione di una tariffa doganale esterna comune erano previste secondo un determinato calendario. Per conseguire l’integrazione economica erano anche necessarie diverse misure legislative atte ad armonizzare le politiche degli stati membri per determinato argomenti.

L’impalcatura giuridico-istituzionale del Trattato rappresentava il capolavoro del funzionalismo, cioè il progressivo trasferimento della sovranità sarebbe avvenuto nel quadro di un negoziato permanente sotto la guida di istituzioni sovranazionali. Al vertice del sistema comunitario venivano poste il Consiglio e la Commissione. Quest’ultima era l’istituzione più originale in quanto composta da membri esterni ai governi nazionali. Ad essa erano conferiti poteri di iniziativa legislativa e l’esecuzione della legislazione.

Il Consiglio deteneva poteri decisionali. Ad esso spettava il compito di adottare le proposte legislative della Commissione. Tale organo era composto da rappresentanti dei Governi dei paesi membri e si sarebbe riunito in diverse forme a seconda della materia trattata. Fino alla “fusione degli esecutivi” del 1967, CEE e CECA presentavano ciascuno una commissione ed un consiglio differente. L’assemblea parlamentare e la corte di giustizia erano organi comuni.

L'avvio delle Comunità e la dottrina europea di De Gaulle

Il 1° gennaio 1958 prendeva avvio l’attività istituzionale della CEE e della CEEA. Tuttavia non c’era un clima ottimista come quello che ha accompagnato la creazione della CECA in quanto la guerra fredda si era sì attenuata dopo la morte di Stalin, ma vi erano altri eventi che generavano preoccupazioni, come le difficoltà della Francia nel processo di decolonizzazione.

Fin dall’inizio la CEE conobbe una fase di incertezza. De Gaulle fu richiamato alla presidenza del consiglio in Francia e subito fece sentire la propria voce riguardo le sue idee contrarie ad un eccessivo processo di assorbimento dello Stato-nazione all’interno della Comunità. Così De Gaulle cercò di stabilire il primato francese nell’Europa continentale inseguendolo su tre strade: il nucleare, i rapporti con la Germania e la sua posizione strategica all’interno del continente (geopolitica).

Secondo l’idea di De Gaulle la Francia avrebbe dovuto coagulare intorno a sé tutte le potenze europee facendosi portavoce di un progetto alternativo rispetto all’Unione di tutti gli stati europei, in quanto nazione prima per storia e livello civile. De Gaulle rifiutava il concetto di sovranazionalità.

La Gran Bretagna e l’Europa e la prima politica europea di De Gaulle

I sentimenti in Gran Bretagna erano ben differenti in rapporto a quelli riscontrati nell’Europa continentale dopo la seconda guerra mondiale. L’idea di nazionalismo nel continente si era affievolita a causa delle devastazioni naziste, eventi che non hanno colpito la forte idea di identità nazionale in Gran Bretagna.

Il Commonwealth appariva come una continuità dello stato nonostante il processo di decolonizzazione in atto, come ruolo di fornitore di materie prime e di sbocco di prodotti industriali britannici. L’alleanza con gli USA, inoltre, permetteva loro inoltre di avere relazioni privilegiate col resto del mondo, in primo luogo col continente europeo. La Gran Bretagna era interessata ad escludere a priori i prodotti agricoli dal mercato unico europeo per non modificare i rapporti con le proprie colonie, cercando una proposta alternativa della quale si tenne però poco conto.

Il fallimento di questa proposta si tradusse nel Trattato di Stoccolma, cioè una seconda possibilità alla quale la Gran Bretagna si aggrappava. Con tale trattato nasceva l’EFTA (Associazione europea di libero scambio) tra Gran Bretagna, Svezia, Norvegia, Danimarca, Svizzera, Austria e Portogallo. Tale associazione era concepita come rivale della CEE, ma a causa del poco slancio e della sua debolezza non ebbe alcun successo.

Il primo grande negoziato avviato in sede comunitaria fu la PAC, cioè la Politica Agricola Comune, in quanto il libero scambio dei prodotti agricoli non poteva essere assicurato solo con la semplice rimozione degli ostacoli materiali allo scambio. Mentre il consiglio discuteva sulla PAC, presero avvio altri due negoziati: il primo riguardava la cooperazione politica europea, il secondo riguardava l’adesione di Gran Bretagna, Danimarca e Irlanda alla CEE.

Tuttavia l’opposizione di De Gaulle alle linee guida da sempre attuate portava al rischio di due schieramenti contrapposti: i sostenitori della dottrina Monnet-Schuman e i sostenitori di De Gaulle. De Gaulle stesso inoltre non nascondeva la sua irritazione per l’appoggio degli europei ai progetti americani di creare una forza nucleare multilaterale in quanto ciò avrebbe sminuito ancora di più il ruolo della Francia.

Il negoziato britannico e il veto francese

Come già detto la Gran Bretagna aveva un atteggiamento di ostilità verso il processo di integrazione in una comunità europea. Tuttavia gli anni ’59 e ’60 segnarono un punto di svolta per il paese. Gli USA iniziavano a vedere di buon occhio la CEE, incitando il paese a farne parte. Le vicende del negoziato di ingresso della Gran Bretagna si sovrapposero a quelli sull’unione politica.

Secondo gli americani una CEE ampliata anche alla Gran Bretagna, avrebbe favorito maggiormente gli scambi anche a livello mondiale, sino ad arrivare all’ipotesi di creazione di un mercato unico transoceanico tra USA e CEE. Il negoziato di adesione non fu facile e trovò difficoltà soprattutto riguardo la politica agricola comune, un punto su cui la Gran Bretagna non aveva intenzione di passare sopra.

A questo punto l’ira di De Gaulle lo portò a porre il veto francese sull’adesione della Gran Bretagna, avviando parallelamente un nuovo corso nei rapporti con la Germania allo scopo di prepararsi una copertura politica al veto posto.

La comunità tra luci e ombre

Il metodo della sincronizzazione

Durante il Consiglio degli Affari esteri dell’aprile 1963, il Ministro tedesco Schroeder propose un sistema di “sincronizzazione” con il quale si volevano isolare tutti i problemi atti a garantire la reciprocità dei vantaggi e delle concessioni. Schroeder propose che fossero realizzati progressi in quelle materie dove i tedeschi avevano un particolare interesse.

La Germania offrì alla Francia il completamento della Politica agricola comune. Le conseguenze dell’interruzione del negoziato con la Gran Bretagna si fecero sentire anche nelle relazioni fra CEE e USA che perdettero quello slancio politico che sembrò prodursi dopo il discorso del Presidente Kennedy a Filadelfia.

La “sincronizzazione” operò compensazioni tra i due grandi partner della Comunità su due grandi temi: politica agricola e Kennedy Round. Era la Francia ad acquisire i maggiori dividendi politici della sincronizzazione; la politica estera della Germania, invece, era soggetta a vincoli derivanti dalle conseguenze politiche del suo status di paese diviso e dall’assenza di un Trattato di pace.

Nel quadro della sincronizzazione la dialettica tra Commissione e Consiglio poteva essere efficace solo se gli interessi nazionali dei due partner potevano stimolarne l’iniziativa. La Commissione cercò più volte di uscire dalla marginalità in cui l’accordo di sincronizzazione l’aveva relegata, attraverso la soppressione anticipata delle barriere doganali interne.

Il bilancio politico del veto all’adesione britannica fu favorevole alla Francia che consolidò la sua posizione di protagonista centrale della CEE. La Francia non poté opporsi al Kennedy Round poiché ciò non sarebbe stato utile alla sottrazione della Germania alla tutela politica Americana. Dopo la rottura del negoziato tra CEE e Regno Unito, il disegno kennediano della partnership era praticamente fallito.

La crisi della sedia vuota

Mentre in seno all’Alleanza atlantica la Francia doveva consacrare la propria indipendenza militare, nella CEE era necessario salvaguardare gli interessi francesi nell’integrazione economica. Si produsse così una crisi di cui furono protagonisti il Governo francese e la Commissione europea presieduta dal tedesco Hallstein. Il Governo francese non aveva fatto mistero dell’irritazione provocata dal ruolo influente esercitato dalla Commissione. La Francia non aveva presentato alcuna proposta.