Diritto pubblico e amministrativo

La privatizzazione della disciplina del rapporto di impiego presso pubbliche amministrazioni

Il rapporto di lavoro presso pubblica amministrazione è stato assoggettato ad un regime speciale, ossia il pubblico impiego; successivamente, si è assistito alla privatizzazione dell'impiego pubblico.

La disciplina del rapporto di impiego presso pubblica amministrazione

È regolato da una priorità di fonti o di atti:

• Dall'articolo 28 della Costituzione, secondo cui i funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili;
• E da numerosi atti tra cui leggi o atti aventi forza di legge, atti delle pubbliche amministrazioni e atti spettanti ai dirigenti;
• Infine, abbiamo la contrattazione collettiva.

I settori sottratti alla privatizzazione

Sono le categorie di personale in regime di diritto pubblico e di personale non contrattualizzato.

I profili del rapporto di impiego sottratti al diritto privato

Le regole applicabili, per il rapporto con p.a. privatizzate, sono quelle previste per i rapporti di lavoro alle dipendenze di soggetti privati. Esistono delle eccezioni:

• Il personale che le p.a. possono assumere è soggetto alla legge;
• L’esercizio di mansioni non corrispondenti alla qualifica di appartenenza non ha effetti ai fini dell'inquadramento del lavoratore;
• Le p.a. assumono esclusivamente con contratti di lavoro subordinato a tempo indeterminato;
• Esiste una disciplina in materia di incompatibilità, cumulo di impieghi e incarichi;
• Ci sono dei codici di comportamento e la violazione di essi è fonte di responsabilità disciplinare;
• Un’ultima specialità riguarda il concorso per l'accesso di impiego.

Il concorso per l'accesso all'impiego presso pubbliche amministrazioni

La Costituzione prevede che agli impieghi si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge. Per la costituzione del rapporto di impiego, l'iter è:

• Adottare un bando di concorso dove si indica quale professionalità si cerca, con qualifiche e requisiti. Del bando va data idonea pubblicità. Chi intende partecipare fa domanda e deve presentarsi entro il termine e le modalità indicate e, successivamente, si passa all'ammissione dei candidati a svolgere le prove concorsuali;
• Selezione di aspiranti a opera di una commissione giudicatrice che elabora i criteri di valutazione dei candidati;
• Viene stilata poi una graduatoria che deve essere approvata dagli organi della pubblica amministrazione che aveva bandito il concorso. Di regola, esiste l'utilizzabilità della graduatoria per un determinato periodo di tempo.

La contrattualizzazione dell'impiego presso pubblica amministrazione

La contrattazione collettiva determina i diritti e gli obblighi direttamente pertinenti al rapporto di lavoro. I contratti collettivi sono stipulati da accordi tra l’ARAN e le Confederazioni sindacali rappresentative. La contrattazione collettiva disciplina la struttura contrattuale, i rapporti tra i diversi livelli e la durata dei contratti collettivi nazionali e integrativi: le pubbliche amministrazioni hanno autonomia riguardante la contrattazione collettiva integrativa.

Diritti e doveri dei dipendenti: illeciti e sanzioni disciplinari

I diritti spettanti ai dipendenti sono sanciti sia in legge, che nei contratti collettivi di lavoro. Tra i vari diritti possiamo ricordare:

• Diritto alle funzioni;
• Diritto al trattamento economico;
• Diritto a un giorno di riposo settimanale e quello al congedo ordinario retribuito di un mese all'anno: abbiamo anche il diritto al congedo straordinario per determinati motivi, quali matrimonio o esami.

Quanto ai doveri, la Costituzione prevede che i pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione e che non possono conseguire promozioni se non per anzianità. Tra i doveri, ricordiamo:

• Dovere della diligenza;
• L'obbligo di residenza nel luogo dove ha sede l’ufficio cui è destinato;
• Dovere di mantenere fuori dall'ufficio una condotta conforme;
• Dovere di mantenere il segreto d'ufficio.

Per gli illeciti disciplinari si applica il principio di tassatività. La tipologia delle infrazioni e delle relative sanzioni è definita dai contratti collettivi. Riguardo le sanzioni disciplinari, parliamo del rimprovero verbale, la censura, riduzione dello stipendio e il licenziamento disciplinare. Quanto al procedimento disciplinare, si distingue in: infrazioni di minore gravità, per le quali è prevista la sanzione di rimprovero verbale eseguita da responsabile per cui lavora il dipendente, e per le altre infrazioni dove opera un apposito ufficio.

La dirigenza

I dirigenti sono i funzionari di vertice. Sono legati alla pubblica amministrazione da due rapporti:

• Un rapporto d'ufficio, di carattere pubblicistico, che viene instaurato tramite il conferimento dell'incarico;
• Un rapporto di servizio, regolato dal diritto civile, dove l'accesso si ha tramite concorso indiretto delle singole pubbliche amministrazioni.

Riveste un duplice ruolo: essi sono organi della pubblica amministrazione e quindi adottano provvedimenti che impegnano quest'ultima verso l'esterno; sono anche manager, poiché prendono decisioni per l'organizzazione degli uffici e le misure inerenti alla gestione dei rapporti di lavoro. Quanto alla responsabilità dirigenziale, essa fa riferimento a degli obiettivi: il mancato raggiungimento di quest'ultimi, porta a conseguenze come l'impossibilità di rinnovo dello stesso incarico dirigenziale. Quanto alla retribuzione, essa è determinata dai contratti collettivi per le aree dirigenziali.

L'attività amministrativa

Riguardano gli atti, i provvedimenti e i procedimenti.

• Gli atti amministrativi sono atti posti in essere nell'esercizio di una funzione amministrativa;
• I provvedimenti amministrativi sono gli atti amministrativi aventi rilevanza esterna e quindi idonei ad incidere nella sfera giuridica dei loro destinatari;
• I meri atti amministrativi non hanno rilevanza esterna e innovativa;
• Il procedimento amministrativo è una conseguenza ordinata degli atti e fatti che ha come esito un risultato.

Le fasi del procedimento amministrativo

La prima fase è quella dell'iniziativa procedimentale. Essa può essere d'ufficio, quando spetta alla stessa pubblica amministrazione, oppure di parte, se compete alle parti cui tale iniziativa è attribuita. Per ogni procedimento esiste il responsabile del procedimento ed è prevista la comunicazione di avvio del procedimento a opera dell'amministrazione.

La seconda fase è quella istruttoria dove la pubblica amministrazione rileva i documenti tecnici, le ispezioni, le inchieste e i vari rilevazioni tecniche. I pareri sono atti di organi consultivi e sono di varie specie:

• Facoltativi, ossia che possono essere richiesti;
• Obbligatori, che si distinguono a loro volta in vincolanti (alla quale la p.a. deve conformarsi), non vincolanti (quando l’amministrazione può decidere se conformarsi o no) e relativamente vincolanti (che possono essere disattesi attraverso una procedura rinforzata).

Le valutazioni tecniche sono atti istruttori che si fondano su conoscenze tecniche.

La terza fase è la fase decisoria, che consiste nell’adozione di un provvedimento amministrativo. Tra la fase istruttoria e quella decisoria può inserirsi il preavviso di rigetto, ossia la comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento.

La quarta ed ultima fase è la fase integrativa dell’efficacia grazie alla quale il provvedimento diventerà efficace tramite l’approvazione, il pagamento di una tassa da parte del destinatario del provvedimento e strumenti di conoscenza per il pubblico.

La durata dei procedimenti amministrativi

La p.a. deve concludere il procedimento con un provvedimento espresso ed entro i termini previsti dalla legge. Quando questi termini non vengono rispettati, si ha: un provvedimento tardivo (si interviene dopo la scadenza dei termini) ed un silenzio-inadempimento (si ha quando l’iter procedimentale non viene concluso). Non si ha silenzio-inadempimento quando la legge qualifica un comportamento della p.a. o come un silenzio-assenso (consenso) oppure come silenzio-rigetto (diniego di provvedimento).

Le conseguenze del silenzio-inadempimento e del provvedimento tardivo

• Il Codice penale prevede il reato del rifiuto e omissione di atti d’ufficio;
• Il codice del procedimento amministrativo consente il ricorso al giudice amministrativo con avverso il silenzio;
• Vengono previste delle responsabilità in capo a dirigenti o funzionari da cui dipende il ritardo o l’inerzia;
• Esiste una conseguenza costituita dal meccanismo sostitutivo, idoneo a ottenere il provvedimento senza ricorso del giudice amministrativo;
• Si prevede che le p.a. debbano risarcire il danno ingiusto in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento;
• Esiste infine l’istituto dell’indennizzo da ritardo, dove chi ha proposto l’istanza ha il diritto di ottenere un indennizzo per il mero ritardo.

L’atto amministrativo

Deve essere adottato da una p.a. e nell’esercizio di una funzione amministrativa. Essi presentano alcuni caratteri:

• Tipici, in quanto è la legge che predetermina le vicende giuridiche;
• Unilaterali, perché gli effetti dell’atto sono imputabili solo alla p.a.;
• Autoritativi, nel senso che sono idonei a produrre effetti;
• Suscettibili di divenire inoppugnabili, siccome tali atti possono essere impugnati davanti al giudice solo con un breve termine di decadenza;
• Esecutorietà, presente in alcuni provvedimenti amministrativi.

Per l’atto amministrativo, si devono distinguere la perfezione (presenza di tutti gli elementi costitutivi), l’efficacia (se è idoneo a produrre effetti giuridici) e la validità (quando è immune da vizi).

Gli elementi essenziali dell’atto amministrativo

La mancanza di questi elementi comporta la nullità dell’atto amministrativo.

• Il soggetto, figura soggettiva avente il potere di adottare l’atto;
• L’oggetto, la cosa o la persona su cui vanno ad incidere gli atti;
• La causa, l’interesse pubblico primario, ossia la funzione dell’atto;
• La volontà;
• La forma, che può essere varia o scritta;
• Il contenuto, l’esito dell’esercizio del potere.