Diritto dell'Unione Europea

Diritto dell'Unione Europea

L'unione europea come organizzazione internazionale

L'Unione Europea è un'organizzazione internazionale (soggetto del diritto internazionale) particolarmente evoluta e sofisticata; in quanto soggetto del diritto internazionale funziona sulla base delle regole, utilizzandone gli strumenti e le fonti, che sono proprie del diritto internazionale. L’Unione Europea funziona sulla base di un principio, il principio di attribuzione: può agire, può adottare atti, solo se i relativi poteri e le relative competenze le sono stati attribuiti da parte degli Stati, al momento di adottare i relativi trattati istitutivi, che prevedono queste competenze.

La corte di giustizia dell'unione europea

La Corte di Giustizia dell'Unione Europea è un'istituzione giudiziaria che ha avuto, dagli anni 60 ad oggi, grandi meriti nell'individuazione di soluzioni particolarmente evolutive: ha avuto un ruolo importante nello spingere in avanti l'evoluzione della vecchia Comunità Economica Europea, oggi Unione Europea. Ha individuato tutta una serie di principi fondamentali per il diritto dell'Unione Europea, non ancora sanciti nel testo dei trattati istitutivi, che sono diventati dei principi immanenti, caratterizzanti tutto il diritto dell'Unione Europea: ad esempio il principio del primato del diritto dell'Unione Europea sul diritto interno, un principio non sancito per iscritto all'interno del testo dei trattati istitutivi; ciò nonostante si tratta oggi di un principio accettato anche dalla Corte Costituzionale Italiana.

Il principio del primato e il dialogo tra le corti

Con riferimento al principio del primato, è interessante richiamare l'affermazione di un "dialogo a distanza" che, dagli anni 60 in poi, si è sviluppato tra le diverse corti. Con riguardo all'ordinamento italiano, si è assistito a un dialogo a distanza tra la Corte di Giustizia dell'Unione Europea, in origine Corte di Giustizia delle Comunità Europee, e la Corte Costituzionale Italiana, proprio in relazione all'interpretazione del principio del primato. La Corte Costituzionale Italiana non ha subito accettato questo principio, e c'è stato bisogno di un lungo processo di graduale avvicinamento: oggi il principio del primato è accettato dalla Corte Costituzionale Italiana, ma rimangono delle divergenze, in relazione anche alle conseguenze del principio in questione. (Siamo nell'ambito del rapporto tra l'ordinamento interno nazionale e l'ordinamento dell'Unione Europea).

Attuazione del diritto dell'unione europea a livello nazionale

Modalità con cui il diritto dell'Unione Europea viene attuato a livello nazionale: come il diritto dell'Unione Europea esercita concretamente il suo primato; come si procede all'“adattamento” del diritto interno rispetto al diritto dell'Unione Europea, questo dipende dagli atti che vengono presi in considerazione (atti di diritto derivato = atti adottati dalle istituzioni dell'Unione Europea: regolamenti, direttive e decisioni). A seconda dell'atto che viene preso in considerazione cambia il modo con il quale l'ordinamento interno procede all'adattamento all'atto di diritto dell'Unione Europea: i regolamenti sono direttamente applicati, non hanno bisogno di un atto interno di attuazione; al contrario, le direttive richiedono necessariamente un atto interno di attuazione. Cambiano le modalità di adattamento del diritto interno al diritto dell'Unione Europea.

Politiche dell'unione europea

Politiche dell'Unione Europea: i diversi settori di intervento. Nel tempo le politiche, i settori di intervento e, quindi, le competenze dell'Unione Europea sono state progressivamente ampliate. In origine le politiche tradizionali riguardavano soltanto materie strettamente a carattere economico. Una politica tradizionale è, ad esempio, la politica della concorrenza tra imprese; oppure la politica agricola comune (PAC), il settore dei trasporti. Si tratta di settori di intervento che esistono sin dalla versione originaria dei trattati istitutivi.

A poco a poco i settori di intervento sono stati ampliati, attraverso successive revisioni dei trattati istitutivi. Gli stati sono stati predisposti ad attribuire nuove competenze, politiche di intervento, all'Unione Europea. Alcuni di questi nuovi settori di intervento sono politiche che non hanno necessariamente, strettamente, un carattere economico (es. la politica ambientale; la tutela dei consumatori). Politiche nuove, particolarmente significative anche se problematiche, sono, ad esempio, il settore relativo alla politica estera e di sicurezza comune (PESC). Questo è un settore problematico perché gli stati inizialmente non erano disposti a cedere all'Unione Europea porzioni di sovranità in una materia così sensibile come quella relativa alla politica estera, alla sicurezza comune. All'interno della PESC è inclusa anche la politica di difesa: ancora oggi sono limitate le competenze dell'Unione Europea in materia di difesa. I singoli stati a poco a poco hanno acconsentito che anche l'Unione Europea possa esercitare competenze anche in quell'ambito.

Un ambito altrettanto rilevante è quello relativo alla politica di immigrazione; anche qui, la Comunità Economica Europea in origine non aveva competenze in materia di politica di immigrazione, per disciplinare, ad esempio, le condizioni di ingresso, o di soggiorno, di cittadini di stati terzi che intendessero entrare sul territorio dell'Unione. L'Unione Europea ha competenze anche nell'ambito della cooperazione giudiziaria in materia civile (atto adottato dalle istituzioni dell'Unione Europea in materia civile: notifiche all'estero) e della cooperazione giudiziaria in materia penale (atto di diritto dell'Unione Europea adottato dalle istituzioni dell'Unione Europea in materia penale: mandato d'arresto europeo). I settori di intervento, le competenze, dell'Unione Europea sono oggi pervasivi e incidono sempre di più su molti dei rami del diritto interno.

I soggetti del diritto internazionale

L'Unione Europea è un'organizzazione internazionale che funziona sulla base di regole e strumenti tipici del diritto internazionale. L'Unione Europea, in quanto organizzazione internazionale, è un soggetto del diritto internazionale. Ogni ordinamento giuridico ha i suoi soggetti e i soggetti di un determinato ordinamento giuridico sono i destinatari delle norme, dei diritti, degli obblighi derivanti dalle norme fissate da quel dato ordinamento giuridico. Nell'ambito del diritto internazionale i principali destinatari delle norme, e quindi delle regole e degli obblighi derivanti dal diritto internazionale, sono gli stati: gli stati sono i protagonisti della vita di relazione internazionale. Gli stati sono i principali soggetti del diritto internazionale, un tempo gli unici. Il diritto internazionale nasce come un diritto volto a regolare i rapporti tra stati, a conferire e prevedere diritti e obblighi per gli stati. Oggi gli stati non sono più gli unici soggetti del diritto internazionale; esistono altri soggetti dell'ordinamento giuridico internazionale: enti destinatari di determinati diritti e di determinati obblighi derivanti dal diritto internazionale. Tra questi vari soggetti del diritto internazionale, un ruolo di rilievo viene certamente assunto dalle organizzazioni internazionali. Esistono, poi, oltre agli stati e alle organizzazioni internazionali, altri soggetti di diritto internazionale, enti destinatari di diritti e di obblighi derivanti dal diritto internazionale. Non tutti gli enti del diritto internazionale hanno una piena soggettività. Tra i vari enti che operano nel diritto internazionale, alcuni hanno una soggettività piena, altri hanno una soggettività più limitata. Tra i vari enti che fanno parte della società internazionale, è possibile individuare i movimenti di liberazione nazionale, gli insorti (movimenti insurrezionali), che hanno una soggettività riconosciuta, seppur limitata, perché possono essere destinatari di alcuni diritti e di alcuni obblighi derivanti da norme di diritto internazionale. Un'ulteriore categoria su cui si discute se si tratti di soggetti del diritto internazionale sono gli individui, in passato esclusi dalla soggettività del diritto internazionale il quale, un tempo, mirava soltanto a regolare i rapporti tra i vari stati; gli individui potevano subire le conseguenze derivanti dall'applicazione delle norme di diritto internazionale, ma non venivano considerati come soggetti. Oggi, secondo alcuni, una certa soggettività dovrebbe essere riconosciuta anche agli individui, ma si tratta di una questione ancora aperta.

Le organizzazioni internazionali e i trattati internazionali

Organizzazione internazionale → ente creato da stati mediante un trattato internazionale (atto istitutivo) al fine di perseguire determinati obiettivi, scopi, che sono fissati all'interno del trattato medesimo. Questi obiettivi, specificati nel trattato istitutivo, sono obiettivi che gli stati non potrebbero raggiungere né operando singolarmente né cooperando a livello bilaterale, o multilaterale, in mancanza di una struttura (un apparato) istituzionale (organi, istituzioni), quale quella che viene creata con l'organizzazione internazionale. Due o più stati possono concludere un accordo internazionale; se, però, questo trattato non prevede anche la creazione di istituzioni, che siano proprio incaricate di raggiungere quegli obiettivi, probabilmente gli stati non riuscirebbero a raggiungerli quegli obiettivi medesimi. L'Unione Europea è un'organizzazione internazionale particolarmente evoluta e sofisticata. Nel corso del XX secolo sono state create molte organizzazioni internazionali, con obiettivi di carattere politico, economico, sociale, culturale, ecc: negli ambiti più disparati, perché sono enti che permettono di perseguire gli obiettivi che, di volta in volta, gli stati fissano all'interno del trattato istitutivo.

Gli strumenti tipici del diritto internazionale che utilizza un'organizzazione internazionale, come l'Unione Europea, sono anzitutto le fonti. Le fonti del diritto internazionale si dividono in:

• Fonti di diritto internazionale generale;
• Fonti di diritto internazionale particolare.

Le prime sono fonti che vincolano tutti gli stati di una comunità internazionale; le seconde vincolano una cerchia ristretta di stati. Tra le fonti di diritto internazionale generale individuiamo le consuetudini internazionali e, ad esempio, i principi generali comuni alle nazioni civili. Tra le fonti di diritto internazionale particolare troviamo le consuetudini particolari, che non vincolano tutti gli stati, ma solo una cerchia ristretta di stati: le consuetudini regionali o locali (Esempio le consuetudini che vincolano soltanto gli stati dell'America Latina); nell'ambito della categoria del diritto internazionale particolare troviamo anche le fonti pattizie, ossia accordi internazionali che, per loro natura, vincolano soltanto una cerchia, ampia o ristretta a seconda dei casi, di stati, ovvero quegli stati che abbiano accettato, manifestando il proprio consenso, di vincolarsi ad un determinato accordo internazionale. (O convenzione internazionale; o trattato internazionale; o Carta delle Nazioni Unite, come nel caso dell'ONU; a volte statuto; patto; protocollo).

Stipulazione dei trattati internazionali

In che modo può essere espresso il consenso a vincolarsi ad un accordo internazionale? Nel diritto internazionale bisogna distinguere tra varie forme di stipulazione dei trattati internazionali: la principale distinzione è tra i trattati che vengono stipulati in forma semplificata e i trattati che vengono stipulati in forma solenne. La differenza riguarda la procedura che viene seguita per arrivare alla stipulazione, conclusione, del trattato. I trattati che vengono stipulati in forma semplificata prevedono una procedura più breve: il testo del trattato viene negoziato, stilato, dalle parti e la procedura si conclude con la firma del trattato. In questo caso le parti manifestano il consenso a vincolarsi al trattato mettendo una firma. Nel caso dei trattati istitutivi dell'Unione Europea si utilizza la procedura di stipulazione in forma solenne. La forma di stipulazione solenne prevede una procedura più lunga e articolata, la quale comporta che il testo del trattato sia pur sempre negoziato tra le parti; poi si passa anche qui attraverso la firma, che ha, però, un valore diverso e non serve ad esprimere il consenso a vincolarsi al trattato, bensì ad autenticare, tenendolo fermo, il testo del trattato, discusso e firmato in attesa delle procedure che ciascuno stato regola autonomamente, conformemente alle rispettive norme costituzionali, che saranno necessarie a manifestare, successivamente, il consenso a vincolarsi. L'atto mediante il quale, nella procedura di stipulazione del trattato in forma solenne, viene manifestato il consenso a vincolarsi al trattato è la ratifica (atto successivo).

Esistono varie modalità mediante le quali la volontà di ratificare un trattato può essere portata a conoscenza degli altri stati: quando il trattato è di carattere bilaterale (negoziato e, poi, firmato da due stati) viene frequentemente utilizzato lo scambio delle ratifiche (= documenti con cui si ratifica il trattato); se il trattato è multilaterale vengono utilizzate altre modalità, più agevoli dello scambio, per portare a conoscenza gli altri stati della volontà di ratificare il trattato medesimo, rappresentate dal deposito della ratifica o dalla notifica (di invio) della ratifica. Il deposito della ratifica consente di individuare almeno uno stato quale depositario del trattato. Esempio: Il Trattato istitutivo della Comunità Economica Europea che venne firmato a Roma nel 1957 aveva come depositario lo stato italiano: si verifica spesso che lo stato sul cui territorio viene firmato il trattato funga anche da depositario del trattato medesimo. L'apposizione della ratifica non comporta automaticamente l'entrata in vigore del trattato. Normalmente nei trattati internazionali, all'interno del testo del medesimo trattato, si specifica il numero di ratifiche necessarie ai fini dell'entrata in vigore; questa precisazione si trova, solitamente, negli ultimi articoli delle disposizioni finali del trattato. Il Trattato sull'Unione Europea prevede diverse procedure di revisione dei trattati istitutivi, che sono disciplinate all'interno dell'articolo. Al fine di poter entrare in vigore, i trattati istitutivi dell'Unione Europea e i vari trattati di revisione rispetto agli stessi, è necessaria la ratifica da parte di tutti gli stati membri dell'Unione Europea. Nel caso dei trattati istitutivi dell'Unione Europea, questi possono entrare in vigore solo se tutti gli stati esprimono la loro ratifica, il loro consenso a vincolarsi e ad accettare il nuovo trattato. Questo complica i processi di revisione dei trattati: basta che un singolo stato, pur piccolo che sia, si opponga per impedire l'entrata in vigore del trattato.

Il caso Wightman

L'UE è un'organizzazione internazionale e in quanto tale opera secondo le regole del diritto internazionale. Le sue fonti sono proprio quelle del diritto internazionale. La stessa Corte di Giustizia ha avuto modo, nell'ambito della sua giurisprudenza, di ribadire questo concetto e fare uso concretamente di fonti del diritto internazionale. In particolar modo vi è stato un caso in cui la Corte di Giustizia si è trovata a far uso di determinate fonti del diritto internazionale per risolvere le questioni interpretative che le erano state sottoposte: si tratta di una sentenza della Corte di Giustizia del 10 dicembre 2018, definita caso Wightman. Va chiarito che la Corte si pronunciò a seguito di un rinvio pregiudiziale. Questa è una delle competenze principali della Corte di Giustizia, ovvero quella di pronunciarsi a seguito di rinvii sollevati da parte di organi giurisdizionali nazionali. Quando la Corte fa uso di questa competenza, disciplinata all'interno dell'Articolo 267 del Trattato sul funzionamento dell'Unione Europea, è perché viene investita di una questione da parte di un organo giurisdizionale nazionale (ad esempio da parte di un giudice nazionale): di pronunciarsi sull'interpretazione o sulla validità di una norma di diritto dell'UE.

Nel caso concreto, il giudizio a partire dal quale è stato sollevato il rinvio pregiudiziale era un giudizio pendente di fronte a un giudice inglese, al quale si erano rivolti alcuni parlamentari britannici: siamo nel periodo in cui il Regno Unito aveva già notificato all'UE l'intenzione di recedere (siamo nel bel mezzo della procedura che è stata utilizzata ai fini di consentire il recesso dall'UE del Regno Unito); tra le varie problematiche che si sono poste nel corso della procedura, una problematica rilevante era quella relativa alla possibilità per lo stesso Regno Unito di revocare la propria precedente richiesta di recesso. Il Regno Unito avrebbe potuto, prima che la procedura si concludesse, revocare la propria precedente scelta di uscire dall'UE? In particolare, questo quesito era stato sottoposto da alcuni parlamentari britannici a un giudice inglese: si trattava di 3 europarlamentari inglesi, 2 ulteriori parlamentari del Parlamento scozzese e 1 membro del Parlamento inglese.

Il giudice inglese era, quindi, chiamato a pronunciarsi sull'interpretazione di una norma di diritto dell'UE (ovvero l'Art. 50 del Trattato sull'UE): la procedura che consente a uno stato membro di recedere dall'UE è disciplinata dall'Art. 50. Nel caso concreto il giudice inglese, dovendo pronunciarsi sull'Art. 50 del Trattato sull'UE, ha ritenuto opportuno sospendere il proprio procedimento nazionale e operare un rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia; ha preferito, cioè, chiedere a quest'ultima di pronunciarsi sull'interpretazione dell'articolo della norma in questione. La Corte di Giustizia, ricevuto il rinvio pregiudiziale, doveva interpretare l'Art. 50 e, in particolare, rispondere a quel quesito di fondo. Il problema si poneva perché né l'Art. 50 né altra norma di diritto dell'UE chiariva se lo stato che aveva notificato inizialmente la propria volontà di recesso potesse revocarla.