Diritto dell'Unione Europea

PARTE SPECIALE

Cittadinanza dell'UE e libera circolazione

La disciplina della libera circolazione delle persone è una disciplina complessa che racchiude una pluralità di regimi. Dobbiamo distinguere un regime di portata generale (cittadinanza), che riguarda i cittadini dell'unione. Poi abbiamo un regime specifico per i cittadini che esercitano la libertà di circolazione al fine di svolgere una attività economica (mercato interno). Il terzo regime riguarda i cittadini di paesi terzi (spazio di libertà, sicurezza e giustizia), questo è il programma di parte speciale.

Primo regime: l'istituto della cittadinanza dell'unione è stato introdotto dal trattato di Mastricht entrato in vigore nel 93. È un trattato di revisione generale molto significativo, che ha modificato trattati preesistenti ma ha introdotto anche il tratto sull'UE. Ha trasformato la comunità economica europea in comunità europea, andando a

sottolinea come il progetto iniziale si sia emancipato gradualmente dalla connotazione economico-mercantile che aveva assunto all'inizio con Schuman. Siamo in un contesto in cui si vuole sottolineare come il cittadino non venga più considerato solo come soggetto economicamente attivo, ma anche come protagonista del processo di integrazione europea. L'obiettivo di rendere l'individuo un soggetto positivo, partecipe, consapevole protagonista del processo di integrazione europea non è ancora stato compiutamente raggiunto, ma si tende in questa direzione. Anche il processo di elaborazione della cittadinanza europea è ancora non concluso, si vorrebbe arrivare a creare un effettivo collegamento politico tra i cittadini europei e i cittadini dell'unione, creando un sentimento effettivo di identità europea. Le norme che disciplinano la cittadinanza dell'unione sono innanzitutto l'art 9 del trattato sull'UE. Questo articolo si

inserisce nelle disposizioni comuni del titolo primo, poi abbiamo un titolo secondo che contiene disposizioni relative ai principi democratici, che si aprono proprio con una norma sulla cittadinanza europea. Gli articoli chiave sono il 20 e seguenti del TFUE. Poi nella carta dei diritti fondamentali se ne parla all'inizio del titolo quinto, in cui si parla di cittadinanza, dove si tratta di norme contenute nei trattati ed altre norme. All'art 10 del trattato sull'Ue si parla poi di democrazia rappresentativa e partecipativa. Chi è cittadino dell'unione? Chiunque abbia la cittadinanza di uno stato membro. La cittadinanza dell'unione si aggiunge alla cittadinanza nazionale e non si sostituisce. È una nozione derivata da quella di cittadinanza nazionale. Conseguenza importante è che i criteri di acquisto e di perdita della cittadinanza nazionale ed europea sono definiti a livello nazionale. I criteri di acquisto e perdita della cittadinanza sono

di competenza nazionale. Questo ha portato la corte di giustizia a sviluppare una giurisprudenza su questo. Si sono posti dei quesiti interpretavi sulla relazione tra cittadinanza europea e nazionale. La competenza nazionale deve essere esercitata nel rispetto del diritto dell'unione europea. Concretizziamo ciò vedendo il caso Rottmann del 2010: è un rinvio pregiudiziale. Abbiamo un cittadino austriaco poi divenuto cittadino tedesco per naturalizzazione, poi le autorità tedesche revocano la cittadinanza del signor Rottmann perché ha commesso atti fraudolenti nella procedura di acquisizione della cittadinanza. Il diritto dell'UE c'entra perché la revoca della cittadinanza nazionale comporta automaticamente anche la revoca della cittadinanza europea, in un caso in cui il signor Rottmann diventa apolide, perché quella austriaca di cittadinanza l'aveva già persa una volta sostituita. Il giudice del rinvio chiede in sostanza se

il diritto dell'unione osti a che uno stato membro revochi a un cittadino dell'unione la cittadinanza di tale stato acquisita per naturalizzazione in maniera fraudolenta, qualora tale revoca provochi la sottrazione della cittadinanza del suo stato rendendolo apolide. Di fatto sta chiedendo la conformità tra le disposizioni assunte a livello nazionale e il diritto dell'unione europea. A questo proposito, dice la corte che occorre ricordare che essendo una costante giurisprudenza la determinazione dei modi di acquisto e perdita della cittadinanza rientra, in conformità del diritto internazionale, nella giurisprudenza di ciascuno stato membro. Tuttavia ciò non impedisce che situazioni che ricadono nell'ambito del diritto dell'unione, le norme nazionali debbano rispettare quest'ultimo. La revoca della cittadinanza nazionale è legittima, tuttavia in una simile ipotesi spetta al giudice del rinvio verificare se la decisione di revoca è conforme al diritto dell'unione.questione rispetti il principio di proporzionalità. Quindi vista l'importanza che i trattati collegano allo status di cittadino dell'unione, è necessario nell'esaminare una decisione di revoca, tener conto delle conseguenze che tale decisione comporta per l'interessato ed eventualmente per i suoi familiari sotto il profilo della perdita dei diritti di cui gode ogni cittadino dell'unione. Il giudice nazionale deve operare un bilanciamento tra l'interesse nazionale e l'interesse del soggetto di mantenere gli atti collegati alla cittadinanza europea, perché la revoca ha impatto sul diritto dell'unione, proprio perché comporta anche il venir meno della cittadinanza europea. Oltre al carattere derivato si evince anche il carattere aggiuntivo alla cittadinanza dell'unione, che appunto si aggiunge ma non si sostituisce. La cittadinanza nazionale consiste in un vincolo giuridico-politico tra il cittadino e lo stato.concetto di cittadinanza europea è invece diverso, la cittadinanza europea consiste in un catalogo di specifici diritti che spettano ai cittadini dell'Unione. Ma quali sono questi diritti che spettano ai cittadini dell'Unione? Diritto alla libertà di circolazione; diritto di elettorato attivo e passivo rispetto alle elezioni del parlamento europeo nello stato di residenza (ciò favorisce la libera circolazione); diritto di iniziativa dei cittadini europei; il diritto di godere della tutela delle autorità diplomatiche e consolari di qualsiasi stato membro alle stesse condizioni dei cittadini di questo stato; diritto di presentare petizioni al parlamento europeo. Per autorità diplomatiche e consolari ci si riferisce al diritto all'assistenza da parte delle autorità diplomatiche e consolari di un altro stato membro nel momento in cui l'autorità italiane, o non sono presenti o non possono garantire una tutela effettiva per via.della distanza magari. Si può godere di tale tutela ad esempio nel caso in cui si subisca un incidente all'estero, o in caso di arresto o detenzione, o in caso di decesso, o in caso di calamità naturali e sia necessaria una assistenza per rientrare nel proprio paese, o ad esempio in caso di furto di documenti. Oltre a queso diritto abbiamo il diritto di presentare petizioni al parlamento europeo, è esteso ad altre categorie di soggetti oltre che al cittadino, bisogna rientrare nell'ambito di applicazione del diritto dell'unione europea, e le persone che rivolgono la petizione devono essere immediatamente interessate dalla questione. C'è la possibilità anche di rivolgersi al mediatore europeo. Questo è un organo creato con il tratto di Mastricht, che ha il compito di ricevere le denunce per quanto riguarda casi di cattiva amministrazione nell'ambito di istituzioni organi e organismi. Con il passare del tempo il mediatore

Il cittadino europeo sta svolgendo un'azione sempre più incisiva sotto questo profilo, è uno strumento alternativo alla tutela giurisdizionale, quindi ha anche una logica diversa. L'art. 11, paragrafo 4, del trattato sull'unione dice che i cittadini dell'unione che siano almeno 1 milione, e che appartengano almeno a un quarto degli stati membri, hanno la possibilità di inviare la commissione ad attivarsi e presentare un progetto su una determinata questione. L'istituto della cittadinanza europea è stato introdotto nel trattato di Mastricht con la logica di garantire la circolazione a tutti i cittadini europei a prescindere dal fatto che ci fosse un collegamento con l'esercizio di un'attività economica. Questo istituto si è fortemente evoluto, e lo scopo oggi non è più quello semplicemente di garantire la libera circolazione, ma si vuole creare un collegamento sempre più forte tra il cittadino e le istituzioni.

scopo è quello di avvicinare i cittadini europei alle istituzioni dell'unione nell'ottica dell'attività democratica dell'organizzazione. Tornando al caso Rottmann vediamo le conclusioni dell'avvocato generale: l'avvocato generale è una figura che nell'ordinamento italiano non esiste, è mutuata dall'esperienza francese. Può essere definito come un amicus curiae, ha il compito di presentare pubblicamente, con imparzialità e indipendenza, delle conclusioni motivate sulla causa sottoposta alla corte di giustizia. L'intervento dell'avvocato generale non è obbligatorio, viene chiamato a intervenire nei casi complessi in cui ci sono nuove questioni di diritto da risolvere. Esamina la causa in maniera anche più ampia rispetto al problema di diritto che si pone in quella causa, e propone alla corte di giustizia la sua soluzione. La corte è vincolata alle sue conclusioni? No.

È libera di decidere come crede. Ci sono dei casi in cui la corte di giustizia ha deciso diversamente. Per quanto riguarda il diritto di libertà di circolazione dei cittadini vediamo come questo si sostanzia: teniamo conto che sotto questo profilo c'è stata una grande evoluzione, perché inizialmente il diritto di circolare e soggiornare in un altro stato membro era di fatto attribuito soltanto a coloro che si spostavano per motivi economici, di lavoro. Di fatto quindi in questa fase si vuole garantire la libera circolazione dei fattori di produzione. Con il passare del tempo si è assistito all'ampliamento dei destinatari di questo diritto, ad opera della corte di giustizia, ampliandolo ai familiari dei cittadini, agli studenti, ai turisti, ai pensionati, etc. Finché con il tratto di Mastricht questo è divenuto un diritto attribuito indistintamente a tutti i cittadini europei. I fondamenti normativi sono l'art 45 CDFUE; art 21 TFUE.

Ci sono poi degli atti di diritto derivato che ampliano o limitano questo diritto, questo è detto al primo comma dell'art 21. Abbiamo poi la direttiva 2004/38/CE, questo è il nostro atto di riferimento che tratta la circolazione non solo dei cittadini.