Diritto del turismo

Diritto del turismo

Definizione di turismo

Definito dall’Organizzazione Mondiale del Turismo (OMT) come insieme di attività e delle persone che effettuano spostamento/soggiornano al di fuori del loro ambiente abituale per almeno 24 ore o per un periodo non superiore a 1 anno (se no sarebbe una sorta di residenza/spostamento stabile).

Lo scopo di colui che si sposta deve essere diverso da esercizio attività remunerata all’interno dello Stato che visita (es. cantante che fa tour non svolge attività turistica perché remunerato per i concerti).

Include anche chi si sposta per motivi lavorativi o di affari (purché remunerazione non derivi da Stato di spostamento) e chi si sposta per motivi di salute.

Diritto del turismo

Norme giuridiche che regolamentano il settore economico del turismo.

• Diritto pubblico: pubblici poteri intervengono nella materia in modo incisivo (es. nel dopoguerra istituito ente nazionale per industrie turistiche che era istituto di diritto pubblico e aveva competenza in materia turistica).
• Diritto privato: funzione fondamentale è di salvaguardare il contraente debole (turista/viaggiatore) rispetto agli operatori turistici (es. agenti di viaggio).

Fonti

Fino al 2001 esplicito riconoscimento materia turistica nell’Articolo 117 Costituzione ma non norma sostanziale che lo tuteli allora dottrina, per trovare appiglio costituzionale, ha iniziato a invocare altri articoli che ricollegati al turismo in modo implicito (quindi turismo è connubio di diversi punti di osservazione):

• Articolo 41 Costituzione (libertà di iniziativa economica): turismo ha forte impatto economico (punto di vista imprenditore titolare dell’impresa turistica).
• Articolo 9 Costituzione: scopo promuovere beni culturali e ambientali del paese (punto di vista Stato).
• Articolo 16 Costituzione: manifestazione della libertà di circolazione e soggiorno (punto di vista viaggiatore).
• Articolo 32 Costituzione (salute): bisogno di benessere psico-fisico (punto di vista viaggiatore).
• Articolo 41 Costituzione + Articolo 21 Costituzione (adeguata informazione che riguarda viaggio da intraprendere): materia meritevole di tutela forte in favore del contraente debole che richiamata (punto di vista viaggiatore).

Articolo 117 Costituzione

Competenza esclusiva Stato (politica estera, sicurezza…).

• Comma 2:
• Comma 3: competenza concorrente (principi fondamentali normativa di dettaglio + vincoli europei e internazionali).
• Comma 4: competenza esclusiva Regioni.
• Fino al 2001: includeva anche “turismo e industria alberghiera” nelle materie di competenza concorrente.
• Dopo riforma 2001: “turismo e industria alberghiera” è stata tolta e allora ci si è chiesti se la modifica costituzionale ha fatto venir meno la competenza regionale in materia di turismo ma in realtà è solo diventata materia esclusiva delle Regioni.

Disposizioni di indirizzo e coordinamento con le disposizioni perché Regioni inadeguate e a volte Stato ha dovuto addirittura legiferare interamente.

Corte costituzionale ha posto dei principi per cui intervento statale per essere legittimato deve rispettare:

• Obiettivi Condizioni
• Far fronte a una inefficacia notevole della Giustificato dai 3 obiettivi.
• Cronico ritardo da parte delle Regioni Proporzionato: no eccedere a quanto necessario nell’emanazione delle norme per farvi fronte.
• Azione attuata d’intesa con le Regioni. Idoneo a evitare spreco di risorse riservate a comparto pubblico: se Regione non adotta norme utili ad allocare correttamente risorse.

Così emanato Codice del turismo (d.lgs. 79/2011) che si innesta in questa scia costituzionale che ridotto e specificato quando intervento Stato diventa legittimo:

• Obiettivi (mirava a coordinare le disposizioni vigenti in materia di turismo per garantire al settore una certa coerenza giuridica e logico-sistematica) sotto i profili:
  • Pubblicistici: riordinare assetto pubblico dell’organizzazione turistica assicurando corretta ripartizione risorse statali anche a tutela delle piccole e medie imprese + semplificare e uniformare l’accesso al mercato turistico (es. introducendo la SCIA - segnalazione certificata di inizio attività) per operatori imprenditoriali.
  • Privatistici: riconoscere protezione adeguata al contraente debole che fino a quel momento era affidata al codice del consumo (perché turista era considerato un consumatore).

Codice ha avuto vita travagliata:

• Umbria, Toscana e Veneto sollevano questione di legittimità costituzionale perché questo d.lgs. visto come legge quadro che non era previsto da Articolo 117 Costituzione perché turismo demandata a competenza esclusiva regionale.
• Con sentenza del 2012 sancito incostituzionalità di tutte le disposizioni riguardanti organizzazione pubblica del settore.
• Corte precisa che normativa generale in materia turistica è consentita a Stato solo in:
  • Materie concorrenti (es. immigrazione: Stato può legiferare incidendo sul turismo perché ricollegata).
  • Di sua competenza esclusiva (es. professioni turistiche).
  • Interessi di sicuro rilievo nazionale (es. politica monetaria).
• Costituzionalità parte privatistica perché riproduceva con precisazione la normativa consumeristica e diritto privato che rientra nella competenza esclusiva statale.
• Questo vuoto normativo ha creato vuoto normativo e difficoltà di coordinamento perché diverse soluzioni adottate a livello regionale.

Tratto di comunanza in tutte le Regioni in materia pubblica del turismo che riguarda promozione e all’informazione turistica regionale:

• Principio di competenza amministrativa assoluta delle Regioni (principio del parallelismo): promozione e informazioni turistica in mano a Regioni che caso per caso potevano individuare strutture decentrate (enti provinciali del turismo poi sostituiti da aziende di promozione turistica come PromoTurismo) perché funzioni amministrative esercitate imprescindibilmente da Regioni ma attività turistica poteva essere meglio esercitata a livello provinciale per peculiarità territorio.

Con 2001 il parallelismo cambia nel principio di sussidiarietà:

Fonti europee

Trattato di Maastricht (1992): comprendeva turismo nei settori in cui comunità europea poteva adottare misure per raggiungimento di obiettivi generali ma non prevedeva poteri di azione quindi regola generale (serviva unanimità Consiglio su proposta Commissione previa consultazione Parlamento).

Trattato di Lisbona (2007): turismo in settori in cui UE ha competenza parallela quindi azioni per sostenere/coordinare/completare azioni statali e individua specificamente cosa può fare UE in materia turistica (es. promuovere competitività imprese europee nel settore turistico) e per instaurare relazioni con organizzazioni internazionali del settore turistico per promuovere intero ambiente europeo come meta turistica.

Fonti internazionali

• Articolo 10 Costituzione: Italia si conforma a diritto internazionale generalmente riconosciuto.
• Scarsa attenzione sul turismo perché prassi a stipulare accordi bilaterali tra Stati che stabiliscono modalità della cooperazione in materia turistica.
• Convenzioni multilaterali: convenzione sul contratto di viaggio 1970 ratificata da Italia nel 1977 e importanza essenziale perché prima del codice del consumo e del turismo per tutelare viaggiatore come soggetto debole.
• Atti adottati da OMT - Organizzazione Mondiale del Turismo (non vincolanti): organizzazione essenziale per turismo perché agenzia specializzata delle NU quindi atti hanno influenza sulle norme statali (sorta nel 1970 con sede a Madrid e Italia aderito del 1978).

Parte pubblicistica

Organizzazione pubblica del turismo

Si divide in 2 profili: istituzionale e strumentale.

Profilo istituzionale

Quali sono le istituzioni deputate all’organizzazione del turismo.

Panoramica storica

Fino al secolo scorso il turismo aveva carattere residuale in economia Paese perché interesse statale rivolto altrove (es. produzione industriale, agricoltura) quindi affidati a:

• Enti di natura privatistica: con autonoma personalità giuridica che agivano unitariamente sul territorio nazionale (es. Touring Club Italiano, Club Alpino Italiano, Lega Navale) per disciplina turistica unitaria.
• Associazioni distribuite su base locale e senza personalità giuridica per valorizzare aspetto turistico culturale di rilevanza locale.

Primo embrionale es. Legge del 1910: consentiva per prima volta a comuni dove si trovavano stabilimenti idroterapeutici di applicare tassa di soggiorno per soggetti che si recavano in questi comuni per soggiornarvi almeno 5 giorni.

Istituzione dell’ENIT

• Regolazione statale del fenomeno dell’organizzazione pubblica del turismo che è collegamento tra seconda e terza fase.
• Istituito con RD 1919: si chiamava Ente Nazionale per l’Incremento delle Industrie Turistiche (personalità giuridica pubblica + sottoposto a controllo ministeriale ovvero del ministero dell’industria, commercio e del lavoro).
• Inizialmente funzioni di natura ausiliaria/di controllo perché competente per integrazione delle iniziative avviate da privati per propaganda culturale e pubblicitaria in Italia e all’estero + vigilava sull’attività alberghiera + controllava dati statistici del settore turistico.

L’ENIT oggi

• Ente pubblico economico dotato di propria autonomia statutaria, regolamentare, patrimoniale e contabile quindi è autonomo.
• Attività operativa disciplinata da norme di diritto privato.
• Cambiata attività perché ora stt finalità di promozione del turismo digitale e salvaguardia del viaggiatore per mezzo della diffusione della carta del turista (documento informatico dove indicati diritti del viaggiatore nei confronti degli operatori del settore turistico).
• Per farlo può concludere convenzioni con soggetti pubblici e privati fino ad arrivare, previa autorizzazione ministeriale, a promuovere costituzione di società o se già costituta può diventarne socio (solo se oggetto sociale affine all’oggetto che è proprio dell’ENIT).

Poi creazione di ulteriori enti di rilevanza pubblica a cui affidati funzioni di coordinamento su base centrale o locale:

• Commissariato per il turismo (presso presidenza del consiglio).
• Consiglio centrale del turismo affiancato da comitati provinciali del turismo.

Fascismo

• Durante: accentramento poteri a livello statale quindi tutte funzioni pubbliche del turismo trasferite al ministero della cultura popolare.
• Dopo: funzioni turistiche di questo ministero convogliate a un Commissariato per il turismo.

• Due esigenze:
  • Risollevare economia del Paese che subito arresto dopo seconda Guerra Mondiale.
  • Far fronte alle nuove spinte dei traffici commerciali (da economia basata solo su industria e agricoltura a economia aperta a contatti con l’estero e spinte turistiche).

Anima dei trasporti diede spinta decisiva perché fece capire che semplice commissariato inadeguato per programmazione coordinata e generale per turismo.

Rafforzamento disciplina a seguito dell’entrata in vigore Costituzione

1959 commissariato sostituito con Ministero del turismo e dello spettacolo: settori di interesse nuovo per particolare, per accentrare poteri.

Anni ’70: conflitti in materia di competenza concorrente Stato-Regioni.

Legge 6/1972 (ridimensionamento): operato primo significativo trasferimento da Stato a Regioni delle funzioni amministrative in materia turistica per arrivare a fine anni ’70 dove Stato solo compiti di coordinamento e controllo mentre Regioni organizzazione periferica del turismo.

Ministero abrogato nel 1993 (abrogazione referendaria) e si passa al Dipartimento del turismo presso presidenza del consiglio dei ministri.

2013 istituito ministero per i beni e le attività culturali e per il turismo (MIBACT):

• Direzione generale turismo: programmare, coordinare e promuovere politiche turistiche nazionali e per farlo si raccorda con enti territoriali e con direzioni generali (es. direzioni generali belle arti, paesaggio, musei, archeologia) che si avvale di struttura di supporto seguente:
  • Ufficio per le politiche del turismo: si occupa del profilo imprenditoriale (supporto su programmazione e gestione fondi e su investimenti da svolgere nel settore turistico).

Altri organismi di vigilanza e indirizzo

• Presidente del consiglio dei ministri (es. interviene ai lavori dell’ACI, CAI) ma può delegare a favore di un soggetto di sua fiducia.
• Osservatorio nazionale del turismo (gestito dall’ENIT): funzione di mero studio cioè osserva ed elabora dati per verificare dinamiche economiche-sociali in materia turistica e se profili di sviluppo tecnologico.

Strumenti per coordinamento tra azione statale e regionale

1. Conferenza permanente per i rapporti Stato-Regioni che va obbligatoriamente sentita su nuovi disegni di legge di interesse regionale, su attuazione provvedimenti UE, ripartizione dei finanziamenti pubblici destinati alle Regioni.
2. Conferenza nazionale del turismo (indetta ogni 2 anni) per coordinare aspetto raccordo statale e regionale + consente di valutare impatto economico-sociale complessivo del fenomeno turistico in Italia (perché partecipano associazioni sindacali/ambientali e operatori del settore).
3. Comitato permanente di promozione del turismo: definita cabina di regia per raccordo in materia turistica perché: attività di identificazione omogenea delle strutture dedicate a garantire servizi del turista (in ogni comune struttura dove turista può ottenere tutto quello di cui ha bisogno quando viaggia), conclude accordi di programma con Regioni e sviluppa su territorio strutturazione turistica per arrivare a progetti nazionali diretti a promuovere lo sviluppo turistico (per far si che Regioni svolgano bene il loro compito il comitato fa dei programmi su come regolare potestà regionale sul turismo e come strutturare città e attrattive per garantire sviluppo nazionale omogeneo), promuove immagine dell’Italia (svolta all’interno dei confini nazionali), garantisce che nel territorio nazionale tutti operatori abbiano pari opportunità di propaganda e comunicazione, organizza eventi di carattere nazionale (es. organizzazione dell’Olimpiade).

Profilo strumentale

Quali strumenti riconosciuti da ordinamento per organizzare il fenomeno turistico.

Obiettivo comune strumenti: attrarre turisti in Italia quindi per valorizzazione delle eccellenze enogastronomiche e alberghiere dell’Italia.

1. Circuiti nazionali di eccellenza (Art. 22 CT):
   • Itinerari turistici tra Regioni che collegate tra loro da tematiche omogenee o da prodotti affini.
   • Es. made in Italy, turismo del mare (FVG-Veneto-Emilia-Romagna)/montagna/termale/dello sport.
2. Sistemi turistici locali - STL (Art. 23 CT):
   • Sistemi costituiti su base interregionale per promuovere formazione prodotto turistico a livello territoriale.
   • Es. sistema Puglia imperiale creato su base della considerazione che territorio del Nord barese possedesse caratteristiche tali da presentarsi come insieme omogeneo di esperienze turistiche.
3. Strumenti di promozione dell’eccellenza italiana all’estero:
   • Attestazioni di eccellenza conferite nel settore enogastronomico/alberghiero che consentono di attribuire la qualifica di maestro di cucina italiana o di ospitalità italiana (attribuite annualmente alle imprese che si sono distinte).
4. Strumenti regionali per sviluppo del turismo:
   • Istituzione di:
     • Scuole di alta formazione per il turismo (ente senza scopo di lucro a cui partecipano enti locali e imprese pubbliche/private al fine di conseguire una elevata formazione in materia turistica così da conseguire attestati per avere una sorta di marchio che riconosce al partecipante la qualifica).
     • Marchio turistico regionale (diretto a riconoscere eccellenza di alcune Regioni es. sotto profilo salvaguardia ambientale).

Imprese turistiche

Art. 4.1 CT (è sopravvissuta alle censure di incostituzionalità della parte pubblica):

• Esercitano attività economiche e sono organizzate per produzione, commercializzazione, intermediazione e gestione di prodotti e servizi inclusi stabilimenti balneari, sistemi di infrastrutture e di esercizio...