Diritto dell'ambiente

Diritto dell'ambiente

Lezione 1 - 4/03

L’uomo ha da sempre influito sull’ambiente, con i mezzi che di volta in volta aveva a disposizione. Ogni gesto può avere delle conseguenze, per quanto piccole, sull’alterazione dell’ambiente: anche il passaggio dalla pastorizia e dal nomadismo all’agricoltura sedentaria. Le modificazioni sono state diverse a seconda dell’area geografica e delle condizioni naturali, in primis la fertilità del terreno. È anche l’ambiente a influire sulle possibilità dell’insediamento dell’uomo e in generale sulla condizione umana.

Nella storia dell’uomo, spesso la natura è stata considerata come un oggetto di dominio. L’idea di usare la natura a fini propri è presente da sempre, anche negli scritti di Aristotele; Locke sosteneva che la natura poteva e doveva essere domata e soggiogata e va oltre la tolleranza dell’intervento. In altri casi, la natura era considerata come un dono di Dio da non toccare o almeno da non alterare, limitandosi a raccogliere ciò che aveva da offrire. Per esempio, la regione della Castilla in Spagna nel 16° secolo non è stata canalizzata ed è rimasta arida per questo motivo, per volontà del consiglio dei teologi.

La regola ha un contenuto, che è quello di obbligare i soggetti a tenere un certo comportamento, per raggiungere un determinato fine. Le regole giuridiche sono coercitive e sanzionabili. Finché l’intervento umano non è apparso massiccio ed evidente e finché i danni non sono stati imputati all’uomo, le regole in materia ambientale non sono state poste in essere. Il problema non si è posto nemmeno finché le risorse sono state abbondanti o finché il deperimento delle risorse non è stato associato all’uomo.

L’inizio delle prime regole può essere posto alla fine della seconda rivoluzione industriale, quando iniziano a comparire i primi indizi negativi dell’intervento dell’uomo. Rivoluzione industriale vuol dire aumento del benessere, ma anche aumento della popolazione, sfruttamento di più risorse, disboscamento delle foreste per il legname. In questo periodo si arriva solo e timidamente alla tutela di componenti dell’ambiente. È un atteggiamento difensivo dell’ambiente, non precauzionale e preventivo. Il secolo XIX segna dall’altra parte l’inizio di un modo miope di sfruttare la natura, che se perpetuato rischia di non garantire il mantenimento delle risorse per le generazioni future.

La prospettiva dei paesi ricchi e quella dei paesi poveri sono spesso diametralmente opposte. Nel primo caso, si è sviluppata nel tempo, anche grazie al benessere, una sensibilità sufficiente a rendere tutti consapevoli delle questioni ecologiche e ci sono anche le tecnologie necessarie per prendere dei provvedimenti. Nel secondo caso, la gente povera ha problemi a sopravvivere, a procacciarsi i beni di prima necessità, e non ha il tempo e la sensibilità di pensare a tali questioni.

Caratteri del diritto dell'ambiente

• Rapidità dell’affermarsi
• Policentrismo
• Abbondanza di produzione normativa
• Trasversalità

1. Il diritto dell’ambiente passa da un’esigua produzione a un’ampia letteratura con grande rapidità e con sistemazione organica, cosa piuttosto rara in ambito giuridico. Negli anni ’70 c’erano pochi Paesi che avevano sistemi di tutela, sempre con un’ottica non preventiva. Questi Paesi erano USA, Olanda, Danimarca e pochi altri. I sistemi si formano prendendo regole già presenti in altri rami del diritto e riguardanti l’ambiente. Tali regole sono accorpate e consideravano alcuni ambiti su cui si era già legiferato, come quello dei parchi naturali. A questo corpo così creato sono state aggiunte altre regole, come quelle sui rifiuti e sui prodotti tossici.

La normativa ambientale irrompe con l’approvazione di una normativa in America: viene approvato il National Environmental Policy Act (NEPA) nel 1969 e nel 1971 in Giappone è istituito il ministero dell’ambiente. In Italia viene creato il Ministero dell’Ambiente, istituito con la legge 349 del 1986. In realtà è approvata quella legge perché spinti dall’incidente di Chernobyl e in quegli anni imperava ancora confusione e poca sistematicità nella legislazione.

A livello internazionale, possono essere individuate principalmente tre fasi:

• Dichiarazione dell’ONU sull’ambiente umano (Dichiarazione di Stoccolma del 1972), che pone norme vincolanti direttamente a tutela dell’ambiente. Tale dichiarazione contiene il principio 21, che consente ai Paesi di sfruttare le risorse naturali a patto che non provochi danni ad altri Stati. Il principio 24 prevede un obbligo di cooperazione dell’intera comunità internazionale per eliminare e prevenire il degrado ambientale.
• Rapporto Bruntland del 1987, che evidenzia correlazione tra povertà e degrado ambientale. Il rapporto è famoso per la definizione dello sviluppo sostenibile.
• Conferenza di Rio del 1992, che è stato un evento importante cui hanno partecipato molti Stati e anche ONG. La dichiarazione che ne è conseguita è ancora oggi il vademecum sulle norme ambientali. L’agenda 21 è una pianificazione completa sulle azioni da fare per ogni caso di impatto umano e può essere adattata a livello internazionale, nazionale, regionale e locale.

2. Ci sono diverse sedi di tutela ambientale, che si trovano a vari livelli istituzionali e interagiscono tra loro.

3. Vi è un eccesso di regole che normano la materia. Ci sono diverse ragioni:

• Il diritto ha guadagnato terreno su aree che prima dipendevano da economia e politica.
• La materia non è stata per lungo tempo assestata e regolata.
• Incessantemente si modifica la realtà con cui le norme ambientali devono avere a che fare. Muta l’impatto dell’uomo sull’ambiente e di conseguenza le norme giuridiche seguono il mutamento sociale sottostante, che può essere solo percepito (questo accade quando scoperte scientifiche cambiano e migliorano la consapevolezza dell’opinione pubblica, come è accaduto con i CFC) o che può essere effettivo e reale (questo accade quando scoperte scientifiche immettono nella realtà nuove tecnologie o nuovi sistemi di produzione).

Il diritto dell’ambiente si appoggia molto su nuove scoperte scientifiche e tecnologiche e reagisce con l’evolversi di queste discipline. Il giurista e il regolatore devono avere almeno un’infarinatura di tali discipline, altrimenti non ha modo di prendere le decisioni adeguate.

4. Ogni nuovo ramo del diritto nasce unendo parti di norme già presenti in altri rami e guardandole da un diverso punto di vista. Solo quando si aggiungono nuove norme e la disciplina raggiunge una certa omogeneità, nasce un nuovo diritto. Il problema ambientale può essere visto da varie angolature e la materia è interessata da interdisciplinarietà. Il diritto e le norme alla questione ambientale e forse il primo strumento per importanza è l’aspetto culturale ed educativo.

Un'importante categoria di norme

• Un tipo sono quelle che impongono un certo tipo di tecnologie.
• Altre prevedono standard di emissione, ovvero il livello massimo di un prodotto.
• Altre prevedono standard di qualità.

Esiste un legame profondo tra tutela dell’ambiente e il livello del benessere ("wealth is healthy"). Quest’ultimo dipende da vari fattori ed è indubbio che l’affermarsi del diritto dell’ambiente avvenga nei Paesi più ricchi, dove:

• Ci si dota di norme.
• Ci si dota di apparati amministrativi e giudiziari che impongono il rispetto di quelle norme.
• Nell’opinione pubblica la tutela dell’ambiente ricopre un ruolo rilevante.

Kuznets è un economista che studia gli aumenti del benessere in relazione ai danni dell’ambiente. In un primo momento, l’aumento del benessere equivale a un aumento dell’inquinamento (la curva sale per effetto di scala). Con l’aumento del reddito conseguente, una volta soddisfatti i bisogni primari, ci si interessa ad altri aspetti oltre la mera sopravvivenza e la collettività pretende di vivere in un ambiente più sano. I governi sono costretti a porre in essere norme che inizialmente consistono in sanzioni che sono inasprite, sempre sulla spinta dell’opinione pubblica. Qui entra in gioco un fattore che Kuznets chiama tecnologico e che permette di ridurre l’inquinamento. La curva comincia a decrescere quando interviene un terzo fattore, l’effetto di consumo. Quando si combinano fattore tecnologico e di consumo, si arriva a una significativa riduzione del livello di inquinamento.

Le questioni ambientali sono problemi internazionali ed è necessario il contributo della maggior parte dei Paesi del mondo. Per mettere in atto politiche ambientali, prima bisogna porre in essere politiche economiche e sociali di aumento del reddito e di distribuzione della ricchezza, con l’obiettivo di dare modo a tutti di poter vivere dignitosamente, oltre al semplice sostentamento. Esistono Paesi in cui c’è un buon livello economico con però inadeguate politiche sociali e altri in cui esistono politiche sociali avanzate ma non godono di un livello economico alto.

Lezione 2 - 11/03

Definizioni del diritto dell'ambiente

Von Foerster provocatoriamente dice che l’ambiente è un’invenzione di chi abita l’ambiente. Si guarda all’ambiente in relazione a quello che è l’impatto umano. Ci sono diverse definizioni a seconda della prospettiva da cui si guarda e del destinatario a cui è rivolto. Il sociologo, il biologo, il climatologo, ecc. ha una definizione diversa e dal punto di vista giuridico l’ambiente ha una definizione ancora diversa, di tipo descrittivo, in cui si mette in luce la dimensione oggettiva (ambiente come tutela del paesaggio, delle risorse) oppure una dimensione soggettiva, antropocentrica (idea di miglioramento della qualità della vita). In questa seconda prospettiva, nell’ambito della riduzione dell’inquinamento, la tutela dell’ambiente è strettamente collegata alla tutela della salute, che nella Costituzione è prevista dall’articolo 32. Questo articolo può essere letto in due modi: come diritto individuale e come diritto sociale.

Il contenuto e il fine della tutela dell’ambiente sarebbe quello di porre standard più equi per il consumo delle risorse naturali e introdurre regole per l’integrazione tra esigenze dell’ambiente e le esigenze economiche. È vicino al concetto dello sviluppo sostenibile e di principio di sostenibilità, affinché le risorse siano disponibili anche per le generazioni future. Le norme regolano le azioni dell’uomo nei confronti dell’ambiente.

Esistono norme per tutte e tre le accezioni di queste dimensioni, anche nella Costituzione, e anche nel regolamento comunitario:

• Art.9 dimensione paesaggistica
• Art.32 tutela della salute
• Art.117 sostenibilità

Emergenze ambientali

Il cambiamento climatico può portare a un aumento della temperatura da 3 a 11 gradi entro il 2100. Le emergenze ambientali sono diverse:

• Enorme sfruttamento dei principali bacini forestali di tutto il mondo, in particolare nelle zone equatoriali e nel Nord Europa, soprattutto negli anni ‘70
• Rischio di riduzione della biodiversità
• Desertificazione
• Assottigliamento dello strato di ozono

La comunità internazionale ha reagito alle emergenze internazionali dell’ambiente e proprio a livello internazionale si è creato un terreno fertile per la stipulazione di accordi e convenzioni per porre in essere strumenti di regolamentazione. La Convenzione di Montreal del 1989 ha regolamentato le emissioni dei CFC, che hanno determinato l’assottigliamento della fascia di ozono. Rowland e Molina sono i due studiosi che hanno individuato questo effetto dei CFC. Il primo passo fu la Convenzione di Vienna del 1985, con cui gli Stati si impegnarono a ridurre i livelli di emissione; il secondo passo è appunto quello di Montreal, in cui ci si impegna a ridurre del 50% le emissioni di CFC. Poco dopo, si è scoperto il buco nello strato di ozono e sono stati introdotti nel mercato prodotti sostitutivi. Inoltre i Paesi ricchi hanno stanziato dei fondi affinché quelli poveri potessero riconvertire le industrie e sono state previste sanzioni per i Paesi che non ottemperassero. Pochi anni dopo, i CFC sono stati messi al bando.

Un altro problema, quello del cambiamento climatico, non ha avuto una risposta altrettanto di successo ed efficace del problema dell’assottigliamento dello strato di ozono. La media delle temperature dal 1995 al 2006 è risultata più alta in 11 casi su 12 di quelle che si registrarono nel 1850. Un altro dato di fatto è che la grandezza delle superfici ghiacciate diminuisce. Il mutamento climatico in generale si ascrive al cosiddetto effetto serra: l’anidride carbonica, prodotta dai combustibili fossili, si combina con i gas serra presenti nell’atmosfera e i raggi solari non riescono più a uscirne per questo motivo. L’ipotesi è stata avanzata da uno scienziato della Nasa, James Hansen. A livello internazionale è stato creato un panel, l’IPCC (International Panel on Climate Change), con il compito di elaborare informazioni e relazioni sull’argomento. Nel terzo rapporto del 2001 si conclude che il mutamento climatico è causato da attività umane, sulla base di prove scientifiche certe. L’ONU arriva a una convenzione programmatica, che viene portata e approvata alla conferenza di Rio del 1992 e che entra in vigore nel 1994. L’idea è di tenere annualmente una COP, per studiare come ovviare all’aumento delle temperature e tutto ciò che ne consegue. In seguito, alla prima COP del ’95, sono approvati impegni vincolanti per i Paesi sviluppati per fronteggiare conseguenze sull’effetto serra (Berlin Mandate). Due anni dopo, viene siglato il Protocollo di Kyoto, che mette in pratica gli impegni di Berlino. Si concretano nell’allegato 1, secondo cui i 41 Paesi coinvolti devono ridurre, per il periodo 2008-2012 (budget period), le emissioni di almeno del 5% rispetto al livello del 1990. Inoltre, gli Stati, secondo l’allegato 2, devono dare aiuti finanziari ai PVS affinché utilizzino meno i combustibili inquinanti. Nei PVS erano compresi anche Cina e India, che ne facevano grande uso.

Se questo sistema fosse stato implementato effettivamente, si sarebbe riusciti ad avere una riduzione del 30% e quindi un effettivo successo. Gli Stati Uniti, molto attaccati alle loro industrie, accampano la scusa che Paesi come Cina e India non erano inclusi in questi impegni.

Esistono dei meccanismi sostitutivi per la riduzione delle emissioni:

• Sistema dei permessi negoziabili
• Accumulatione di crediti

In sostanza il Protocollo di Kyoto non ha avuto la stessa incidenza e lo stesso successo della Convenzione di Montreal. La Conferenza di Durban del 2011 è importante per due motivi:

• Il budget period è stato allungato di cinque anni
• È stata prevista una road map per arrivare a un nuovo Protocollo

Inoltre, scompare la lista tra due categorie di Paesi e quindi anche India e Cina sono compresi.

Rapporto tra globalizzazione e ambiente

La globalizzazione può essere intesa dal punto di vista economico-finanziario (il potere si concentra in pochi centri decisionali) e dal punto di vista istituzionale c’è un passaggio graduale dalle sovranità nazionali alle istituzioni internazionali. Dal 1945 a pochi anni fa sono stati creati 125 nuovi Stati. Dal 1980 le aree di confine internazionalmente riconosciute sono state 35. Di conseguenza le risorse idriche (soprattutto dei bacini idrografici) sono state frammentate e si pongono problemi di tipo ambientale. Questo, e altri motivi, esigerebbero la presenza di una global governance, ossia un insieme di regole e trattati tra gli Stati per sviluppare, ma anche delimitare e dirigere l’aspetto economico-finanziario, affinché non ci siano conseguenze negative sull’ambiente. La presenza di una global governance è importante perché ci sono conseguenze e problemi che sfuggono al controllo delle singole istituzioni nazionali. Non si riesce a contenere le conseguenze di un problema ambientale all’interno dei confini di un singolo Stato.

L’origine e l’impatto degli eventi che generano emergenze ambientali sono a livello internazionale; solo a questo livello, mediante appositi strumenti, con la partecipazione e il consenso di tutte le Nazioni, si riesce a reagire a queste problematiche. Globalizzazione vuol dire privatizzazione dell’economia, minori interventi da parte dello Stato, attenuazione delle norme di controllo. Comporta anche la liberalizzazione e l’interconnessione dei mercati a livello internazionale. Di fatto, la globalizzazione ha portato ad un aumento degli scambi internazionali, il volume in dieci anni è raddoppiato e gli investimenti di capitale sono triplicati.

In sé il fenomeno della globalizzazione non è né buono né cattivo; tutto dipende dalla presenza della global governance. I Paesi dell’Europa orientale, dopo il crollo dell’URSS, sono riusciti a svilupparsi grazie al mercato globale. Se gli apparati economici dei Paesi funzionano adeguatamente e non sono corrotti, allora la globalizzazione ha effetti positivi. Il meccanismo deve funzionare anche nella gestione delle scorie; spesso si assiste a un flusso univoco dei rifiuti dai Paesi ricchi a quelli poveri. Si crea una cosiddetta “race to the bottom”; dietro compenso i Paesi poveri accolgono i rifiuti e si avviluppano su sé stessi in questo circolo vizioso. Se alla globalizzazione segue una migliore distribuzione della ricchezza, gli effetti positivi sussistono, sempre dietro l’obiettivo di una governance globale efficace.