Diritto costituzionale pubblico

Diritto Pubblico

1 CAP. LO STATO E GLI ENTI PUBBLICI

1.Lo Stato

Lo stato è una particolare forma storica di organizzazione del potere

politico, che esercita il monopolio della forza legittima in un

determinato territorio e si avvale di un apparato amministrativo. Lo

Stato moderno nasce e si afferma in Europa tra il 15° e il 17°

secolo, e si tratta di un apparato centralizzato stabile che ha il

monopolio della forza legittima in un determinato territorio. Il

concetto giuridico che inquadra questa caratteristica dello Stato è

quello di “sovranità”; la sovranità ha due aspetti, quello interno e

quello esterno: il primo consiste nel supremo potere di comando in

un determinato territorio, che è tanto forte da non riconoscere

nessun altro potere al di sopra di sé. Infatti, possono esistere

molteplici centri di potere all’interno dello Stato, ma nessuno è pari

o superiore ad esso. Il secondo aspetto riguarda l’indipendenza

dello Stato rispetto a qualsiasi altro Stato. I due aspetti sono

strettamente intrecciati: lo Stato non potrebbe vantare il supremo

potere di comando su un dato territorio se non fosse indipendente

dagli altri Stati.

2.Sovranità e organizzazione internazionale

Tradizionalmente la sovranità “esterna” non riconosceva altri limiti

se non quelli scaturiti, di volta in volta, dagli accordi tra Stati (i

“trattati” del diritto internazionale). Dopo la seconda guerra

mondiale però si è sviluppato un processo di limitazione giuridica

della sovranità esterna degli Stati, con la finalità di garantire la pace

e tutelare i diritti umani. Il processo è stato avviato con il trattato

istitutivo dell’Organizzazione delle Nazioni Unite (ONU), che ha

come finalità principale il mantenimento della pace e della sicurezza

internazionale, e poi con la Dichiarazione Universale dei diritti

dell’uomo. Tuttavia, anche l’Onu è fondata sul principio della

sovrana eguaglianza di tutti i suoi membri e vieta l’ingerenza nelle

questioni interne di ciascun Stato. La limitazione della sovranità

statale diventa invece molto più evidente e intensa con la creazione

in Europa di Organizzazioni sovranazionali, cioè con l’istituzione

della Comunità economica europea (CEE istituita nel 1957) e con i

suoi successivi sviluppi.

5.Lo Stato come apparato

Lo Stato si differenzia da altre organizzazioni politiche per la

presenza di un apparato organizzativo servito da una burocrazia

professionale. L’organizzazione è stabile nel tempo ed ha carattere

impersonale perché esiste e funziona sulla base di regole

predefinite. La complessa attività dell’apparato è scomposta in

numerosi compiti minori, ciascuno dei quali è esercitato da strutture

minori. Naturalmente, l’apparato organizzativo e le strutture che lo

compongono sono azionati da uomini, ma questi operano nei limiti

delle competenze assegnate e di procedure prestabilite. Ciò

comporta che l’esistenza dell’apparato prescinde dalle concrete

persone fisiche che lo fanno funzionare. Poiché l’apparato esiste

indipendentemente dalle persone che lo fanno funzionare, esso ha

carattere impersonale. Il funzionamento dell’apparato presuppone

però la presenza di una burocrazia professionale; quest’ultima è

composta da soggetti che prestano la loro opera professionale a

favore dello Stato, eseguendo compiti amministrativi nel rispetto di

determinate regole tecniche.

6.Lo Stato come persona giuridica

La nozione di persona giuridica è centrale nel sistema giuridico. È il

soggetto cui l’ordinamento attribuisce la capacità di agire in modo

giuridicamente rilevante e di costituire centri di imputazione di

effetti giuridici. Infatti, oltre alle persone fisiche, l’ordinamento

giuridico può attribuire la “soggettività giuridica” a entità

immateriali. Ad esempio, le associazioni riconosciute e le società

commerciali sono esempi di persone giuridiche; esse sono

disciplinate dal diritto privato. Ma vi sono anche persone giuridiche

disciplinate dal diritto pubblico, cioè da apposite leggi che

istituiscono enti pubblici a cui è affidata la cura di particolari

interessi pubblici.

-Stato ordinamento, Stato persona e Stato comunità

Nel linguaggio tecnico è comune l’uso di qualificazioni diverse del

termine “Stato”, per evidenziare alcuni diversi profili. Usuale è, ad

esempio, la contrapposizione tra Stato persona e Stato comunità. Il

primo termine è usato per indicare l’apparato dello Stato,

l’organizzazione del potere politico e i soggetti che governano.

Talvolta possono essere usate delle espressioni equivalenti, come:

Stato apparato, Stato governo, Stato soggetto, Stato ente e Stato in

senso stretto. Il secondo termine indica invece l’intera

organizzazione sociale, la società civile pluralistica dotata di propri

ordinamenti, di proprie organizzazioni e di autonomia, per cui si

usano anche espressioni come Stato collettività e Stato nazione.

Infine si usa l’espressione di Stato ordinamento per indicare

l’insieme dei due fenomeni, la somma dello Stato persona e dello

Stato comunità.

- i 3 elementi costitutivi dello Stato

Lo Stato moderno è costituito da un popolo situato su un territorio

avente un’organizzazione politica “sovrana” Visto nella sua

struttura interiore, pertanto, lo Stato si fonda su 3 elementi

costitutivi:

1) il «popolo»: Il popolo è costituito dall’insieme delle persone

legate ad uno Stato dal vincolo di cittadinanza;

2) il «territorio»: Il territorio rappresenta l’ambito fisico e spaziale

dentro il quale si esercita la sovranità;

3) «un’organizzazione politica “sovrana”»: Affinché vi sia uno Stato

è indispensabile che il popolo situato su territorio sia organizzato

politicamente. Occorre, cioè, che esista un’organizzazione dotata di

autorità, la quale possa adottare atti normativi validi per tutti ed

eseguirli, giudicare chi li viola, amministrare le risorse comuni. Tale

autorità deve essere “sovrana”, ossia superiore a qualsiasi altro

potere in grado di fargli concorrenza. La sovranità ha due aspetti:

deve necessariamente essere sia «interna» che «esterna». La prima

sta ad indicare che lo Stato ha il monopolio della forza legittima. La

seconda, che lo Stato è indipendente dagli altri Stati.

- la crisi dello Stato

Nel tempo presente, lo Stato è scosso profondamente in tutti e tre i

suoi elementi costitutivi.

- Crisi del «popolo»: le società sono multiculturali e il requisito della

cittadinanza appare discriminatorio;

- Crisi del «territorio»: la globalizzazione ha eroso i confini degli

Stati, creando interdipendenza tra i popoli della Terra;

- Crisi dell’organizzazione politica “sovrana sia sul versante

”:

«interno» crisi della democrazia rappresentativa. Sia su quello

«esterno»: trasferimento di quote di sovranità ad organizzazioni

internazionali a struttura burocratica e tecnica.

3.La cittadinanza

La cittadinanza è uno status cui la Costituzione riconnette una serie

di diritti e doveri. Essa è la condizione per l’esercizio dei diritti

connessi alla titolarità della sovranità da parte del popolo, tra cui in

particolare i diritti politici, come l’elettorato attivo e passivo; ma è

anche fondamento di alcuni doveri costituzionali, espressione della

solidarietà che esiste tra i componenti di un unico popolo (dovere di

difendere la propria patria, fedeltà alla repubblica e osservanza

della Costituzione e delle leggi). La cittadinanza italiana viene

acquistata:

A. Con la nascita per:

Ius sanguinis, ossia acquista la cittadinanza il figlio

 naturale o adottivo, di padre o di madre in possesso della

cittadinanza italiana;

Ius soli, ossia acquista la cittadinanza colui che è nato in

 Italia da genitori ignoti o apolidi (cioè privi di qualsiasi

cittadinanza) o nato in Italia da cittadini stranieri;

B. Lo straniero nato in Italia, che vi abbia risieduto legalmente

senza interruzioni fino al raggiungimento della maggiore età,

diviene cittadino se entro un anno dichiara di voler acquistare

la cittadinanza italiana;

C. Su istanza dell’interessato, gravata dal pagamento di un

contributo di 200 euro, rivolta al sindaco del Comune di

residenza, e in particolare:

Dal coniuge straniero o apolide, di cittadino italiano purché ne

 faccia richiesta e in quanto o risieda da almeno 6 mesi in Italia

o sia unita in matrimonio da almeno 3 anni;

Dal cittadino di uno dei Paesi della CEE che risieda per almeno

 4 anni in Italia;

Dall’apolide che risieda in Italia da almeno 5 anni;

 Da qualsiasi straniero che risieda in Italia da almeno 10 anni.



Con la nuova disciplina si è ammessa la possibilità che un cittadino

abbia anche contemporaneamente un’altra cittadinanza e si è

ammessa la possibilità di riacquistare la cittadinanza anche

avendola in precedenza perduta. La costituzione italiana stabilisce

che nessuno può essere privato della cittadinanza per motivi

politici.

4.La cittadinanza dell’Unione Europea

Con l’integrazione europea, il rapporto tra lo Stato ed i propri

cittadini cessa di avere quel carattere di esclusività che aveva in

passato. Il Trattato di Maastricht ha introdotto l’istituto della

cittadinanza dell’Unione. Il presupposto della cittadinanza

dell’Unione è la cittadinanza di uno Stato membro. La cittadinanza

dell’Unione non sostituisce la cittadinanza nazionale ma la

completa. Il cittadino dell’Unione, oltre a poter agire in giudizio

davanti agli organi di giustizia dell’Unione, può agire nei confronti

dello Stato di cui possiede la cittadinanza per far valere i diritti che

gli spettano in forza della cittadinanza comunitaria. In particolare,

queste situazione soggettive riguardano: il diritto di circolare e

soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri; la

possibilità di godere della “tutela da parte delle autorità

diplomatiche e consolari di qualsiasi Stato membro, alle stesse

condizioni dei cittadini di detto Stato. Ma l’aspetto più importante è

l’attribuzione al cittadino dell’Unione del diritto di elettorato attivo e

passivo sia alle elezioni comunali nello Stato membro in cui risiede

e sia alle elezioni del parlamento europeo nello Stato membro in cui

risiede. In entrambi i casi il diritto di elettorato viene riconosciuto al

cittadino dell’Unione alle stesse condizioni dei cittadini dello Stato

in cui risiede. Inoltre l’Unione si impegna a rispettare i diritti

fondamentali sanciti dalla Convenzione europea per la salvaguardia

dei diritti dell’uomo e del cittadino. Il sistema è completato da un

apparato di garanzie: ogni persona può adire la Corte di giustizia,

con riguardo ad atti delle istituzioni comunitarie che considera

contrari ai diritti fondamentali.

7.Gli enti pubblici

Accanto allo Stato esistono numerosi e diversi enti pubblici, come le

Regioni, le Province, i Comuni, dotati di personalità giuridica. Essi

sono tenuti distinti rispetto alle persone giuridiche private (come le

associazioni riconosciute, le società, le fondazioni, tutte regolate dal

codice civile) le quali sono strumenti offerti all’autonomia privata

delle persone fisiche per meglio perseguire i propri interessi leciti.

Invece, gli enti pubblici sono istituiti per il soddisfacimento degli

interessi ritenuti comuni ad una determinata comunità, cioè degli

interessi pubblici. Nello Stato contemporaneo coesistono numerosi

interessi pubblici, spesso in confitto tra di loro (ad esempio

l’interesse per lo sviluppo industriale e quello per la tutela

ambientale) per cui si parla di eterogeneità degli interessi pubblici.

Inoltre, viene riconosciuta l’autonomia politica delle comunità locali,

per cui sono istituiti alcuni enti rappresentativi delle collettività

territoriali (regioni, comuni, province). I loro organi sono eletti

direttamente dai cittadini, e possono esprimere maggioranze e

indirizzi politici diversi da quelli dello Stato, con l’osservanza dei

limiti imposti dalla Costituzione. Questi enti territoriale assumono

un rilievo crescente, non solo per il loro numero (in Italia vi sono 20

regioni, oltre 100 province e più di 8mila comuni) ma per l’ampiezza

delle loro funzioni. Nelle organizzazioni pubbliche contemporanee

esistono molti altri tipi di enti, istituiti per soddisfare interessi

pubblici che non sono espressioni di collettività territoriale: gli enti

pubblici economici, gli enti pubblici non territoriali, le autorità

amministrative indipendenti etc.

8. L’evoluzione delle forme di Stato

Lo Stato assoluto (‘400/’500) è la prima forma dello Stato moderno.

Lo Stato assoluto è quel modello di Stato in cui il potere sovrano è

concentrato nelle mani della Corona, che era perciò titolare sia della

funzione legislativa che di quella esecutiva, mentre il potere

giudiziario era esercitato da Corti e Tribunali formati da giudici

nominati dal Re. La volontà del Re era la fonte primaria del diritto, e

quindi ciò che egli voleva aveva efficacia di legge. Il suo potere

assoluto non incontrava limiti legali, né poteva essere condizionato

dai desideri dei sudditi. Lo Stato liberale (fine ‘700 inizi prima metà

dell’800) è una forma di Stato che nasce a seguito della crisi dello

Stato assoluto, dello sviluppo del modo di produzione capitalistico e

dell’affermazione della borghesia. La forma di Stato liberale è

caratterizzata da:

1. Da una finalità politico costituzionale garantistica. Lo Stato è

considerato uno strumento per la tutela delle libertà e dei

diritti degli individui, in primo luogo del diritto di proprietà;

2. Dalla concezione dello Stato minimo. Si tratta di uno Stato

limitato, in quanto l’unico suo scopo è quello di garantire i

diritti, di conseguenza, è uno Stato che, a differenza di quello

assoluto, si astiene dall’intervenire nella sfera economica, la

quale è affidata alle relazioni ed alle autoregolazioni dei

soggetti privati.

3. Dal principio di libertà individuale. Lo Stato riconosce e tutela

la libertà personale, la proprietà privata, la libertà di pensiero e

di stampa, la libertà religiosa, ma si tratta di libertà riferite

esclusivamente all’individuo. Lo Stato liberale cioè non

riconosce più corpi intermedi, le classi sociali o i ceti, ma

definisce un sistema giuridico che presuppone una società

formata da individui eguali di fronte alla legge;

4. Dalla separazione dei poteri, il potere politico viene suddiviso

tra soggetti istituzionali diversi, che si controllano

reciprocamente, in particolare: il potere giudiziario ai giudici, il

potere legislativo al Parlamento e il potere esecutivo al

Governo;

Dal principio di legalità, la tutela dei diritti è affidata alla legge.

5. Lo Stato liberale è uno Stato di diritto, cioè uno Stato che

non è più basato sulla volontà del sovrano che non ha nessuno

a lui superiore, bensì si basa sulla supremazia della legge.

Il Parlamento, che è un organo elettivo, stabilisce le norme

relative alle libertà fondamentali. Pur essendo uno Stato di

diritto, lo Stato liberale non è uno Stato democratico, cioè

uno stato nel quale il potere appartiene al popolo. Infatti, la

maggior parte dei cittadini non ha il diritto di voto che spetta,

esclusivamente, ai nobili, al clero e ai ricchi. Per questo lo

Stato liberale deve essere considerato uno Stato elitario,

cioè uno Stato nel quale le scelte sono effettuate da una èlite;

6. Dal principio rappresentativo, i rappresentanti vengono eletti

da un corpo elettorale ristretto, essenzialmente circoscritto

alla classe borghese. Di conseguenza esiste una forte

omogeneità sociale e culturale tra i rappresentanti, autori delle

leggi, ed i soggetti cui la legge si applica.

Lo Stato di democrazia pluralista si afferma a seguito di un lungo

processo di trasformazione dello Stato liberale, che porta

all’allargamento della sua base sociale. L’elemento determinante è

da individuare nel processo di allargamento dell’elettorato attivo,

che è culminato nel suffragio universale. All’ampliamento

“quantitativo” della base elettorale ne corrisponde un ampliamento

“qualitativo”. In particolare, ciò che caratterizza il modo di essere

dello Stato di democrazia pluralista sono state:

1. L’affermazione dei partiti di massa;

2. La configurazione degli organi elettivi come luogo di confronto

e di scontro di interessi eterogenei;

3. Il riconoscimento di diritti sociali, come strumento di

integrazione nello Stato dei gruppi sociali più svantaggiati;

4. L’estensione dell’amministrazione pubblica.

9. Stato unitario, Stato federale e Stato regionale

I modelli di organizzazione dello Stato contemporaneo nei suoi

rapporti con le collettività locali sono diversi. Distinguiamo

innanzitutto lo Stato unitario e lo Stato composto: nel primo il

potere è attribuito al solo Stato centrale o a soggetti periferici da

esso dipendenti (in questo caso parliamo di decentramento

amministrativo); nel secondo, il potere è distribuito tra lo Stato e gli

enti territoriali, che sono titolari del potere di indirizzo politico