Diritto costituzionale comparato - 3 parziale

IL GOVERNO

Origine storica

Il Governo è l'organo costituzionale complesso e collegiale che, in determinate forme di governo è titolare (o contitolare) del

potere esecutivo dello Stato e che si pone al vertice di tutta la struttura burocratico amministrativa dello Stato-persona.

Il titolare del potere esecutivo nella forma di Governo presidenziale è il Presidente della Repubblica, composto da Primo

ministro e ministri.

Per la forma parlamentare, il Capo dello Stato (il Presidente della Repubblica o sovrano) assume un ruolo istituzionale diverso

rispetto al Governo: infatti il potere esecutivo è esercitato esclusivamente dal Governo, il quale è legato dal rapporto di fiducia con

il Parlamento, mentre il capo dello Stato esercita un ruolo prevalentemente formale, di garanzia e di equilibrio istituzionale, senza

essere organo di indirizzo politico.

Nella forma di governo semipresidenziale invece, il Governo è legato da rapporto fiduciario con il Parlamento, mentre il

Presidente della Repubblica è eletto dai cittadini e, di fatto, può essere espressione di una parte politica diversa da quella che

appoggia il ministero.

Nella forma di governo semipresidenziale si ragiona di due organi titolari, assieme, del potere esecutivo: il Presidente della

Repubblica e il Governo.

Entrambi sono organi di indirizzo politico.

 Nella forma di governo semipresidenziale si parla di esecutivo dualistico, mentre nella forma di governo parlamentare si

parla di esecutivo monistico.

Dal punto di vista storico inglese: Il re era titolare non soltanto del potere esecutivo, ma anche dell’indirizzo politico, tanto che i

ministri erano politicamente responsabili nei suoi confronti.

la responsabilità politica del governo nei confronti del Parlamento si affermò prevalentemente in via consuetudinaria e non sulla

base di specifiche previsioni costituzionali.

Una volta affermatasi la forma di governo parlamentare, il Governo diviene l'espressione del potere esecutivo dello Stato e ha la

supremazia nell'attuazione del programma elettorale. Incarna così, da una parte, una funzione tipicamente politica e dall'altra una

funzione amministrativa che permette di attuare ciò che è stato deciso dalle leggi, dagli atti aventi forza di legge e dalle fonti

secondarie in ogni parte del territorio nazionale.

La struttura

Il governo, è generalmente organo collegiale e complesso perché composto da organi individuali e collegiali. Gli organi che

compongono il Governo, a loro volta, si distinguono in necessari e non necessari:

Fra gli organi necessari del Governo rientrano il Primo ministro e i ministri (o segretari di Stato). La Presidenza del Governo è di

un premier. Gli ordinamenti costituzionali utilizzano denominazioni diverse per indicarne la figura. I più frequenti sono: Primo

ministro (esempio Inghilterra e Francia), Cancelliere (nei paesi di lingua tedesca: Germania e Austria), Presidente del Governo

(Russia, Slovenia e Spagna), Ministro presidente (Olanda, Lander tedeschi e austriaci), Presidente del Consiglio (Italia), Ministro

di Stato, ecc.

Nelle principali esperienze europee di Stato autoritario del secolo scorso, il “dittatore” era il titolare del potere esecutivo quale

capo del Governo e, in talune esperienze, capo dello Stato.

Nei sistemi parlamentari il Primo ministro presiede l'organo collegiale, dirige l'attività dei ministri e assicura l'unità di indirizzo

politico del Governo. Le costituzioni, attribuiscono al Primo ministro la nomina diretta (e a volte la revoca) dei ministri; altre,

invece, attribuiscono il potere di nomina formalmente al Capo dello Stato su proposta del neonominato Primo ministro. In alcuni

casi i sistemi parlamentari conferiscono al Primo ministro il potere di scioglimento della Camera bassa.

Il ruolo del Premier dipende dal sistema politico. Nel sistema maggioritario il leader politico che vince le elezioni ha, di regola, la

leadership del Governo. Egli assume una posizione centrale nel governo e nella determinazione dell'indirizzo politico. Nei

sistemi in cui la maggioranza che sostiene il Governo è composta da una coalizione di forze politiche, il ruolo del premier è assai

più ridimensionato, traducendosi in una funzione di direzione e coordinamento dei ministri e di unità delle diverse componenti

politiche del Governo.

Nella forma di Governo semipresidenziale le considerazioni sul Primo ministro – così come l’intera struttura del Governo - sono

comuni a quanto appena detto sul sistema parlamentare. Le costituzioni di Austria e Portogallo prevedono il potere di revoca del

Primo ministro (o Cancelliere) da parte del Presidente della Repubblica. Tuttavia, la tendenza è quella di favorire il rapporto

fiduciario con il Parlamento.

Il Primo ministro sovrintende un apparato amministrativo che si articola in uffici e personale. È possibile che il Primo ministro sia

titolare anche di ministeri, sia stabilmente che temporaneamente.

I ministri sono componente necessaria del Governo parlamentare e semipresidenziale. I ministri sono individualmente titolari di

proprie funzioni e, per il loro esercizio, viene riconosciuta una certa autonomia. In particolare, le loro attribuzioni sono

direttamente collegate alla titolarità di una complessa struttura burocratico-amministrativa preposta alla gestione di uno o più

settori dell'amministrazione statale (dipartimenti, misteri, segretariati, ecc.).

I ministri senza portafoglio sono coloro che non hanno la titolarità di un dipartimento o ministero corrispondente a un certo

settore dell'amministrazione statale. In Italia, Francia, Regno Unito e Israele è evidente il fine politico di rappresentare le diverse

componenti presenti nella coalizione o nel partito di maggioranza

Non è però escluso il fatto che essi possano assumere la competenza non attribuita ad alcun dicastero previsto istituzionalmente e

magari simbolo di una esigenza sentita in un particolare esecutivo (ad esempio in Italia: ministro per i rapporti col Parlamento,

ministro per le riforme costituzionali). È possibile, peraltro, che i ministri senza portafoglio siano annoverati direttamente dal

Testo costituzionale. Infine, si è verificata anche l'ipotesi di ministri senza portafoglio subentrati a capo dei Ministeri resisi vacanti

Nelle forme di governo presidenziali, le costituzioni prevedono in genere, accanto al Presidente della Repubblica, quella del

Vicepresidente, eletto anch'esso dal popolo oppure, più raramente, nominato direttamente dal Presidente. Negli ordinamenti

presidenziali il Vicepresidente esercita le funzioni del Presidente in caso di impedimento di quest'ultimo e, di solito, succede il

Presidente in caso di vacanza della carica, dovuto a morte o dimissioni.

Nella forma di governo semipresidenziale, di regola, questa figura non esiste. Conseguentemente, in caso di impedimento, il capo

dello Stato è sostituito da un'altra carica istituzionale

Nei governi parlamentari, altra figura ricorrente è quella dei sottosegretari di Stato. La loro nomina dipende generalmente da

ragioni politiche oppure tecniche. Le loro competenze possono essere indicate dalla costituzione, dalla legge o da atti organizzativi

interni del Governo.

Il Cabinet o Consiglio dei Ministri è l'organo collegiale composto dal Primo ministro e dai ministri.

Peculiare è l'organo esecutivo nella forma di governo direttoriale svizzero. Il Consiglio federale, organo esecutivo collegiale, è

eletto dall'Assemblea federale. I 7 membri del Consiglio assumono annualmente, a rotazione, la carica di Presidente della

Confederazione.

Procedimento di formazione

Il procedimento per la formazione del Governo è generalmente disciplinato dalla costituzione. Tuttavia, le disposizioni

costituzionali sono spesso integrate da fonti ordinarie e/o da consuetudini, convenzioni e prassi. Queste ultime fonti non scritte

riguardano la scelta dei titolari delle cariche di governo, fortemente condizionata da fattori politici. Lo scopo è la formazione di un

esecutivo che goda della fiducia del Parlamento e sia in grado, pertanto, di realizzare un programma politico.

In genere, nei sistemi parlamentari il Primo ministro è nominato dal Capo dello Stato; i ministri sono nominati dal capo dello Stato

su proposta del Primo ministro.

Nelle forme di Governo presidenziali o semipresidenziali, l’elezione diretta del capo dello Stato comporta che egli possa nominare

i ministri con ampia discrezionalità. Nella forma di Governo semipresidenziale la proposta del Primo ministro non è vincolante.

Il procedimento può essere rapido e immediato ove l'organo parlamentare, cui il Governo è legato dalla fiducia, provveda esso

stesso all’elezione diretta del Primo Ministro o dell'intero Governo.

In alcuni ordinamenti il capo dello Stato nomina i membri del Governo senza che a essa segua il voto di fiducia del Parlamento. È

evidente, tuttavia, che la nomina è condizionata dalla volontà degli elettori e della maggioranza parlamentare.

In Italia, la scelta dell’incaricato per formare il nuovo Governo avviene dopo le consultazioni del Presidente della Repubblica.

Tale adempimento non è previsto testualmente dalla costituzione (= convenzione costituzionale). Il processo delle consultazioni è

finalizzato all’individuazione della persona in grado di formare il Governo nei sistemi pluripartitici o nel caso di elezioni con esito

incerto. In alcuni ordinamenti le consultazioni sono previste direttamente dalla Costituzione.

L'eventuale crisi di governo prima della scadenza naturale della legislatura può accentuare il ruolo del capo dello Stato nella

designazione del nuovo Primo ministro, poiché dovrà mediare tra le forze politiche presenti in Parlamento. Non mancano ipotesi

nelle quali al corpo elettorale è già proposto un leader di maggioranza, al fine di rendere vincolata la scelta del capo dello Stato o

del Parlamento. Nell’esperienza anglosassone risultano determinanti le c.d. primarie per definire la leadership del partito. In altri

paesi invece è la stessa costituzione che impone al Parlamento o al capo dello Stato di scegliere il leader del partito.

Nelle forme di governo parlamentari la fiducia delle camere è presunta, restando raro il caso di un voto esplicito del Parlamento o

di una camera previsto dal testo costituzionale (ad esempio Belgio, Grecia, Italia, Turchia e già in Francia, articolo 76 costituzione

del 1946).

Nel caso del Parlamento bicamerale è ipotesi ricorrente che il Governo debba godere della fiducia di una solo camera. In

Inghilterra il Cabinet deve avere la fiducia del House of Commons. In Italia, l'articolo 94 della Costituzione dispone che il

Governo deve avere la fiducia di entrambe le camere.

La crisi di governo

La crisi può essere di natura parlamentare oppure extraparlamentare, a seconda che il Parlamento si pronunci effettivamente con

un voto di sfiducia, oppure che il Governo, in vista di crisi interne alla stessa maggioranza, preferisca dimettersi senza attendere il

voto esplicito del Parlamento. Tale situazione è riscontrabile nelle forme di governo parlamentare di tipo pluripartitico e di

Governi di coali