Appunti di Politiche e istituzioni pubbliche

Politiche e istituzioni pubbliche

08/11

L’amministrazione pubblica è un attore politico molto presente nel processo decisionale.

In CH ci sono molteplici attori che intervengono regolarmente per l’elaborazione di decisioni pubbliche, ma

che non ne sono direttamente parte e che si sommano ai membri stipendiati dalla stessa.

La questione della rappresentatività è molto sentita in CH, soprattutto per via del multilinguismo.

Distinzione tra politica ed il politico

La politica sono le azioni che mirano alla gestione del potere, all’interno di uno spazio ben definito, cioè il

sistema politico.

In inglese si distingue tra politics e policy, mentre in Italia la differenza sussiste tra “politica” vista come

un’attività, cioè gestire gli affari, la competizione, il dibattitto, i meccanismi che conducono all’esercizio di

potere ecc., ed è condotta dai partiti politici ecc.

Quindi: La politica (politics) è:

–Arte di gestire gli affari della città;

–Attività specializzata: competizione, dibattito, lotta per il potere;

–Arte di designare / eleggere i governi;

–Insieme di meccanismi e di procedure che concernono la conquista e l’esercizio del potere;

–Tripla natura: del governo, degli uomini politici, dei cittadini;

–Osservabile, visibile –rubrica politica.

Il politico è lo spazio nel quale queste attività si sviluppano→ i cittadini costituiscono la base, su ci sono i

movimenti sociali, dopodiché si ha un sistema intermedio formato da partiti e gruppi d’interesse, infine si

hanno i poteri legislativo, giudiziario ed il governo che si occupa dell’amministrazione.

Il politico è:

–Sistema politico. Tutto ciò che confluisce nel processo decisionale. Spazio, istituzioni, strutture.

Lo spazio politico è ben definito e circoscritto da regole. Il risultato della politica che si svolge al suo interno

è la politica pubblica.

Si tratta delle misure concrete, le decisioni di natura più o meno autoritaria, che fornisce delle valutazioni

ecc.

L’amministrazione pubblica non è una semplice esecutrice, ha un ruolo importante nel processo decisionale.

Una politica, cioè politica pubblica(policy) è:

–Una politica si costituisce da misure concrete che ne formano la sua sostanza;

–Essa comprende delle decisioni di natura più o meno autoritaria;

–Una politica s’inserisce in un «quadro generale di azione»;

–Una politica pubblica ha un pubblico;

–Una politica definisce obbligatoriamente finalità ed obbiettivi da raggiungere.

Definizioni che fanno leva sulla nozione di stato→ es. Stato in azione di Von Stein, 1869; oppure AP come

apparato dello Stato, Chevallier 1986 anche se queste sono molto vaghe.

L’amministrazione pubblica è un’entità sociale specifica che non può essere assimilata ad altri tipi di

organizzazione in ragione a 5 caratteristiche:

- Struttura interna,

- Pubblico di riferimento (beni e servizi che devono essere disponibili per tutti e sull’intero territorio),

- Mezzi d’azione ed intervento (può intervenire in ultima istanza tramite l’uso della forza legittima,

cioè obbligando i cittadini a compiere determinati comportamenti),

- Beni e servizi distribuiti,

- Gli obiettivi perseguiti.

L’AP è un’organizzazione particolarmente complessa, in CH ogni cantone ha un proprio organigramma e

possono variare tra loro.

La gerarchia di tipo orizzontale suddivide i compiti del territorio in macro settori, la gerarchia verticale aiuta

ad inquadrare la gestione dei ruoli, compiti specifici e delle responsabilità.

Si tratta di una gerarchia d tipo piramidale, anche se le riforme hanno cercato di appiattirla per renderla più

vicina ai bisogni della popolazione.

Il diritto serve a regolare l’uguaglianza di trattamento tra i dipendenti, che il lavoro di ognuno porti agli stessi

risultati e che si rispetti iter comune processuale.

Il principio organizzativo serve ad armonizzare la AP come:

- La cooperazione per gli obiettivi comuni,

- La specializzazione sia verticale che orizzontale,

- Il rispetto di regole formali,

- Principio di impersonalità.

Pubblico di referenza – pubblico bersaglio:

- Importanza dell’aggettivo pubblico,

- Carattere universale delle prestazioni distribuite.

L’organigramma è complicato sia nei casi di AP classici, cioè quelli pubblici e statali che quelli privati interni

alle aziende.

L’ AP ha il diritto di obbligare i cittadini ad intraprendere determinati comportamenti, prelevare risorse

tramite imposte, obbligarlo ad effettuare alcune azioni (es. cintura while driving) e l’informazione, che ha

iniziato ad essere usata dagli anni 80 in poi, anche grazie allo sviluppo tecnologico che ha aiutato a cambiare

la relazione tra PA ed il pubblico.

I fattori tecnologici ed informatici hanno aiutato la AP a riformarsi all’interno ed a cambiare la relazione con

i cittadini, soprattutto da un punto di vista comunicativo interno.

In CH per esempio alcuni cantoni hanno avviato un processo di votazione cantonale tramite supporto

tecnologico.

Beni e servizi distribuiti:

- Beni e servizi non divisibili

- Presa a carico di monopoli naturali, es. le strade nazionali

- Presa a carico d’attività produttrici d’esternalità

Obiettivi perseguiti:

- Interesse pubblico – realizzazione di obiettivi politici e costituzionali

- Universalità

- Solidarietà, uguaglianza ed equità.

Differenza tra amministrazione pubblica e privata

1. L ’amministrazione pubblica dispone di mezzi d’azione che l ’azienda privata non possiede (forza, diritto,

mezzi finanziari, informazione).

2. Il politico garantisce la sopravvivenza dell’amministrazione pubblica, il mercato quella dell’azienda privata.

Le conseguenze più evidenti sono le seguenti:

a) l ’efficienza, il profitto e la razionalità economica rappresentano lo strumento di misura principale per

l’azienda;

b) i manager devono difendere gli interessi dell’azienda, i funzionari devono difendere l ’interesse pubblico.

3. L ’amministrazione pubblica è sottomessa ad un numero importante di controlli formali ed informali

(esterni ed interni). I funzionari sono esposti a dei controlli da parte del politico e dell’opinione pubblica.

4. Le organizzazioni ed aziende pubbliche gestiscono dei beni e servizi particolari (monopoli naturali, …).

5. L’amministrazione pubblica ha bisogno del sostegno dei cittadini, soprattutto per garantire l ’applicazione

efficace di una politica pubblica.

6. L’amministrazione pubblica persegue una grande varietà d ’obiettivi, spesso difficili da definire

precisamente. L ’amministrazione deve inoltre tenere conto di differenti variabili e valori (valori morali,

etici,…).

7. L’amministrazione pubblica deve assumere delle responsabilità che non sono individuali ma collettive

(concernono l ’insieme della società). L ’impatto dell’azione pubblica è quindi più grande.

8. I funzionari hanno una minor autonomia nel processo decisionale che i gestionari. Questo è dovuto

principalmente alla forma gerarchica dell’amministrazione ed alle numerose regole che essa deve rispettare.

Questi fattori possono quindi ridurre l ’autonomia e la flessibilità dell’amministrazione pubblica.

9. La domanda a cui l’amministrazione pubblica deve far fronte non si esprime su di un mercato ma attraverso

il processo politico.

10. L’amministrazione pubblica deve assicurare la fornitura di beni e servizi nella continuità.

11. L’amministrazione pubblica è fondamentalmente diversa da un ’azienda privata per una ragione

fondamentale: i beni e servizi pubblici non sono generalmente venduti su un mercato.

Amministrazioni pubblica e politico

La teorica classica suggerisce che il politico decide cosa fare e l’amministrazione si occupa di metterlo in

atto→ distinzione tra come e cosa.

Un legame importante da considerare è quello tra l’amministrazione e il parlamento.

Amministrazione pubblica: definizione

1) L’amministrazione pubblica è un’organizzazione che implica la collaborazione di più persone per il

conseguimento di uno o più obiettivi.

2) La cooperazione esige la specializzazione e la divisione dei compiti (coordinazione).

3) La coordinazione è garantita dall’esistenza di una gerarchia e dalla presenza di norme impersonali che

regolano e disciplinano il funzionamento dell’amministrazione, così come l ’assunzione e la promozione

interna dei funzionari. I compiti e le funzioni sono divisi in diversi settori funzionali.

4) Questo sforzo collaborativo si svolge in un’arena pubblica (l’amministrazione pubblica assume, in effetti,

un ruolo importante nella formulazione e nell’applicazione di politiche pubbliche ed è quindi un attore del

processo decisionale). I compiti dell’amministrazione pubblica sono stabiliti dai politici ed eseguiti da

istituzioni pubbliche.

5) Il ruolo assunto nell’arena pubblica sottomette l ’amministrazione a dei controlli formali e informali, da

parte dei politici e dell’opinione pubblica.

6) L ’amministrazione pubblica, è «pubblica» nel senso che:

a) esercita, per l ’entità che detiene il monopolio della forza legittima, delle attività che influenzano la scelta

degli obiettivi, così come la ripartizione delle risorse all’interno di una società;

b) fornisce dei beni e delle prestazioni alla comunità ed è al servizio dell’interesse pubblico;

c) possiede una competenza globale che applica per soddisfare l ’interesse pubblico.

7) L ’amministrazione pubblica è fondamentalmente differente da un ’azienda privata: i beni e servizi pubblici

non sono generalmente venduti su di un mercato, inoltre l ’amministrazione pubblica esercita nella

continuità e sull’insieme del territorio nazionale.

Amministrazione pubblica e politico

(il ruolo politico dell’amministrazione pubblica)

La neutralità dell’amministrazione pubblica:

1. Principio della separazione dei poteri (Montesquieu).

Amministrazione strumento del potere esecutivo.

Tesi liberale tradizionale.

« L’administration doit obéir à la politique en serviteur fidèle et dévoué… » (Vivien 1922).

2. Simon (1965). L’amministrazione, sottomessa alla politica, cerca le soluzioni più efficienti per concretizzare

le finalità definite dal politico.

Separazione fra giudizio di fatto e giudizio di valore. Critica delle teorie che postulano la neutralità

dell’amministrazione pubblica:

1. Teoria marxista: l’amministrazione pubblica, sebbene subordinata al politico, non può essere neutra visto

che è al servizio dello strumento di dominazione di una

classe sulle altre.

2. Weber. Accento sulla posizione strategica dell’amministrazione pubblica.

3. La realtà. Le critiche alla tesi della neutralità dell’amministrazione pubblica trovano conferma

nella realtà.

L’amministrazione pubblica gioca un ruolo che va oltre l’esecuzione vera e propria delle decisioni

governative. Perchè:

1. Continuità dell’amministrazione rispetto alla «rotazione» del politico;

2. Preparazione delle decisioni;

3. Applicazione delle decisioni;

Chevallier (1994): dominio del processo politico grazie a delle risorse specifiche:

1. Organizzazione: mezzi giuridici, materiali e umani, stabilità e continuità

2. Competenza: dovuta alla professionalità ed alla specializzazione

I rapporti fra amministrazione e politico nella realtà – piste di riflessione

L’influenza dell’amministrazione sull’attività governativa può essere interpretata in tre modi (Gournay 1981):

1. Influenza dell’insieme dell’alta amministrazione, collettività omogenea che persegue obiettivi comuni.

2. Apparato amministrativo come aggregato di corpi e di servizi che lottano ciascuno per proprio conto.

3. Influenza dovuta al peso di alcuni individui.

1. La alta amministrazione (quadri), collettività omogenea che persegue degli obiettivi comuni?

Quale può essere questa politica comune dei funzionari?

a. La volontà di razionalizzare la vita sociale. Gli alti funzionari sarebbero stimolati nell’applicare alla gestione

degli affari pubblici dei metodi d’ispirazione scientifica – governo scientifico / tecnico.

b. La volontà di difendere i loro interessi di casta: assicurare la loro sopravvivenza, aumentare gli stipendi,

allargare il loro potere e prestigio.

Secondo Gournay rari sono gli indizi che permettono di parlare di una politica generale

dell’amministrazione.

2. L’amministrazione: un aggregato di corpi e di servizi che lottano ciascuno per proprio conto?

Invece di considerare l’amministrazione come un insieme omogeneo, l’osservatore può

studiare l’influenza esercitata, nei loro settori rispettivi, dei diversi settori/dipartimenti/ministeri/servizi

dell’apparato statale. Ogni servizio può cercare di allargare il proprio campo d’attività e estendere il suo

potere (« dinamismo conquistatore »).

Analisi per settore. Ci sono dei settori dove appare chiaramente un’influenza dell’alta amministrazione?

3. L’azione individuale degli alti funzionari può avere un’influenza sul

politico?

Secondo Gournay « riconoscere l’esistenza degli amministratori di grande qualità è una cosa; attribuire loro

un’influenza decisiva sulle politiche pubbliche è un’altra ». Generalmente, in effetti, il « consigliere » prende

in considerazione preoccupazioni e preferenze di colui al quale s’indirizza (politico), i suoi consigli non

porteranno quindi sulle finalità o obiettivi generali, ma sui mezzi e le procedure.

Amministrazione pubblica e politico (il ruolo politico dell’amministrazione pubblica)

Conclusione: il sistema burocratico impone, è vero, dei forti limiti a coloro che governano; ma oggi come ieri,

questi ultimi conservano l’ultima parola.

Perché l’amministrazione federale dispone di sempre più potere nel processo decisionale?

1. Sovraccarico Consiglio federale, conseguenze:

a. Progetti di legge

• Elaborati con l’aiuto d’alti funzionari (consigliano esecutivo).

• Questi alti funzionari occupano una parte importante dei seggi delle commissioni d’esperti (almeno 1/5).

b. Fase parlamentare

• L’Assemblea federale dipende fortemente dall’informazione messa a disposizione dell’amministrazione

federale – Parlamento «ostaggio» dell’informazione proveniente dall’amministrazione federale?

• L’amministrazione applica le decisioni emanate dal Parlamento (ev. popolo). Da notare che queste leggi

sono sempre di più delle leggi-quadro che fissano i principi generali ma lasciano aperti molti dettagli di messa

in opera – ruolo importante dell’amministrazione federale (cantonale, comunale) in questa fase del processo

decisionale.

c. Consiglio federale

• Visto il suo sovraccarico delega verso l’amministrazione.

In CH l’amministrazione federale dispone di sempre più potere decisionale, molto spesso i consiglieri federali

non sono politici di professione perciò devono poggiarsi su altri esperti e funzionari.

Anche i Parlamentari non sono politici di professione, perciò contano sull’aiuto e sulle conoscenze di altri

funzionari.

Dibattito regolare sul cambiare la figura del parlamentare, cioè se passare da un parlamento di milizia ad uno

di professionisti. La questione dei miliziani parlamentari è importante perché essendo un lavoro secondario

non si hanno le conoscenze sufficienti ed è necessario cercare la sussistenza altrui per riequilibrare in parte

il potere dell’amministrazione.

Amministrazione di milizia

Spesso in CH l’amministrazione pubblica fa carico alle amministrazioni di milizia, cioè le commissioni extra

parlamentari che completano l’amministrazione federale laddove non ci siano le competenze sufficienti.

Sono degli esperti esterni che allargano l’apparato amministrativo e sono uno strumento efficacie per

rappresentare gli interessi del territorio in tutti i suoi aspetti.

Fase pre-parlamentare

Il Consiglio federale ed i Dipartimento possono consultare delle organizzazioni o delle persone esterne

all’amministrazione federale, creando, per esempio, delle commissioni extra-parlamentari.

Questi organi assumono, a titolo permanente o temporaneo, dei compiti per conto del governo, d’un

Dipartimento o di un ufficio.

Le commissioni extraparlamentari svolgono due funzioni principali. In primo luogo, sono un organo di milizia

che completa l’Amministrazione federale nei settori in cui le mancano le conoscenze specifiche.

L’Amministrazione beneficia così di conoscenze specialistiche che altrimenti dovrebbe ottenere allargando

l’apparato amministrativo o investendo in costosi mandati ad esperti. In tal modo, anche la collettività trae

vantaggio dalle competenze di specialisti. Nuove commissioni extraparlamentari sono generalmente istituite

quando lo Stato deve assumere nuovi compiti e non dispone al suo interno delle conoscenze

specialistiche necessarie.

In secondo luogo, le commissioni extraparlamentari sono uno strumento efficace per rappresentare gli

interessi delle organizzazioni politiche, economiche e sociali nonché una possibilità di influenzare in modo

più o meno diretto le attività dell’Amministrazione. Al contempo, contribuiscono al raggiungimento di

compromessi nelle questioni che vanno oltre l