Appunti esame di Comunicazione pubblica e istituzionale

IL FENOMENO BUROCRATICO

Michel Crozier, nel suo libro “Il fenomeno burocratico”, afferma: “L’uomo non è soltanto un

braccio e non è soltanto un cuore. L’amore è una mente, un progetto, una libertà”. La burocrazia

viene vista come un apparato lento, poco efficiente e incapace di innovazione, ma con nicchie di

indipendenza privata sfruttabili. È fondamentale la capacità delle persone di pensare, progettare

e fare scelte non previste dall’organizzazione. Al centro di ogni organizzazione c’è il potere, che

ogni attore cercherà di raggiungere, considerandolo la "posta in gioco" di ogni azione

organizzativa.

Crozier distingue due concetti di potere:

- **Autorità formale**: disciplinata dai regolamenti, legata alla gerarchia e legittimata da

norme.

- **Potere informale**: non legato a un comando legittimato da norme, ma alla capacità di

difendere margini di libera scelta, risultando imprevedibile per gli altri.

La burocrazia non si basa solo su norme e regolamenti, ma anche sulla discrezionalità, valore

trascurato da Weber, che è libertà e potere. La discrezionalità permette di agire in maniera

imprevedibile e apportare innovazioni. Il potere risiede nelle informazioni possedute

esclusivamente (tecnici) o nella capacità di ricoprire ruoli nuovi e non predeterminabili.

Crozier identifica una forte resistenza al cambiamento nella burocrazia, che tende a irrigidirsi e

bloccarsi di fronte alle sfide dell’ambiente a causa di caratteristiche come impersonalità delle

norme, centralizzazione delle decisioni, isolamento delle categorie gerarchiche e sviluppo di

poteri paralleli. La crisi, attivando il potenziale creativo, è un mezzo di sviluppo e adattamento

per la burocrazia, evitando il "circolo vizioso di Crozier". Le sfide ambientali possono creare

problematiche difficili da gestire, con pressioni dai livelli più bassi verso la dirigenza, che spesso

non ha il potere sufficiente per risolvere i problemi e rinvia al governo e legislatore, con nuove

norme che raramente portano a un cambiamento reale.

L’IMPRESA IN ASCOLTO

Nella società post-industriale, le organizzazioni devono basarsi sulla consapevolezza delle

relazioni umane e della cooperazione. Devono essere pronte all’ascolto e la capacità di

innovazione deve superare la razionalizzazione. Per innovare prodotti/servizi e soddisfare

clienti/utenti, bisogna ripensare i modelli organizzativi in base ai principi di semplicità,

autonomia e cultura.

Le organizzazioni devono "deburocratizzarsi":

- Lasciare più spazio all’autonomia dei lavoratori, che devono essere formati per accrescere le

loro competenze.

- Sviluppare una cultura organizzativa incentrata sulla condivisione di uno scopo comune e di

una cultura condivisa.

LA PA COME SISTEMA ORGANIZZATIVO A RETE

Studi sottolineano la necessità dell’ascolto e della dimensione relazionale nelle organizzazioni,

che devono essere più flessibili e costruire network relazionali interni ed esterni, secondo la

teoria dell’organizzazione a rete. Per descrivere un’organizzazione, è fondamentale descrivere le

sue relazioni con altri oggetti, il contesto e l’ambiente, oltre ai suoi attributi.

La PA è un’organizzazione a rete composta da nodi, connessioni e proprietà operative

intrinseche. I nodi, che possono essere uffici, settori o parti dell’organizzazione con competenze

specifiche, devono avere condotte operative autonome e autoregolarsi grazie alla capacità di

apprendere dall’ambiente circostante. La vitalità dei nodi dipende dalla loro capacità di scambio

interattivo con altri nodi, superando la stretta autoreferenzialità. La comunicazione è

fondamentale, con nodi gerarchicamente superiori che dispongono di maggiori linee di

comunicazione verso gli altri nodi. Nella società della connessione, la PA deve adottare modelli

organizzativi reticolari per governare la complessità, coltivando consapevolmente le relazioni con

cittadini, dipendenti, imprese e istituzioni.

COMUNICAZIONE PUBBLICA E INNOVAZIONE AMMINISTRATIVA

Negli ultimi trent’anni, il modello organizzativo delle PA è stato oggetto di profondi cambiamenti

e riforme. Letizia Materassi afferma che dalla metà degli anni Novanta si è iniziato a ripensare il

sistema di offerta dei servizi, partendo dai bisogni del cittadino anziché dalle esigenze della PA,

adottando logiche ispirate al marketing privato. Dopo Tangentopoli, il processo di riforma ha

visto anche la nascita della comunicazione pubblica come disciplina e pratica.

Fino agli anni Novanta:

- Non c’erano canali e strumenti di relazione tra cittadini.

- La comunicazione era persuasoria, per dare una buona immagine dell’azione pubblica, a

scapito della dimensione informativa.

- Prevalenza della comunicazione politica su quella amministrativa.

- Negli anni ’70 e ’80, si affermava progressivamente il diritto del cittadino a essere informato,

aumentando la necessità per lo Stato di curare l’informazione sui servizi offerti e le disposizioni

normative.

- La comunicazione amministrativa iniziava a sganciarsi da quella politica, ma restava

unidirezionale, volta essenzialmente a ottenere maggiore visibilità, con un cittadino passivo e

non ascoltato.

Sollecitazioni al cambiamento:

- Inadeguatezza del modello tradizionale di amministrazione.

- Integrazione comunitaria, con vincoli e prescrizioni obbligatorie dalla CE.

- Ruolo dell’innovazione tecnologica, che impone una revisione totale di assetti, relazioni,

competenze, modalità produttive e comunicative.

Negli anni ’90 nasce l’Associazione italiana della comunicazione pubblica e istituzionale, che

promuove la comunicazione come elemento indispensabile per l’innovazione amministrativa,

basandosi su sei parole chiave:

- Trasparenza

- Ascolto

- Semplificazione

- Partecipazione

- Valutazione

- Efficienza ed efficacia

**TRASPARENZA**: Tutti gli atti della PA devono essere trasparenti e accessibili ai cittadini. La

legge n.142 del 8 giugno 1990 prevede istituti di partecipazione popolare e definisce i rapporti

tra regioni ed enti locali. La legge n. 241 del 7 agosto 1990 stabilisce l’obbligo di trasparenza e

accesso agli atti, affermando il principio di pubblicità degli atti.

**ASCOLTO**: Per garantire la trasparenza, non basta l’accesso agli atti, spesso difficili da

comprendere (burocratese), ma è necessaria una comunicazione e ascolto attivo del cittadino. Il

Decreto legislativo n. 29 del 3 febbraio 1993 introduce nuovi criteri per la selezione e gestione

del personale e l’organizzazione degli uffici, obbligando tutte le PA ad aprire gli URP (Uffici

Relazioni con il Pubblico), strutture dedicate alla cura dei rapporti con i cittadini e all’attivazione

di modalità di ascolto e dialogo. Accanto agli URP, emergono strumenti come sportelli

informativi, numeri verdi e totem strategicamente posizionati.

**SEMPLIFICAZIONE E PARTECIPAZIONE**: Le leggi 59 e 129 del 1997, note come Leggi

Bassanini, avviano un processo di semplificazione della PA, che include maggiore chiarezza del

linguaggio amministrativo, riduzione del numero di leggi, diminuzione dei tempi di svolgimento

delle pratiche e adozione di procedimenti decisionali più snelli e veloci. La comunicazione viene

riconosciuta come componente indispensabile per il cambiamento, legando semplificazione,

accesso e trasparenza alla partecipazione attiva dei cittadini.

**SUSSIDIARIETÀ**: Le Leggi Bassanini introducono il principio di sussidiarietà, che entra in

Costituzione con la modifica del Titolo V (2001). La sussidiarietà può essere:

- **Orizzontale o sociale**: legittima i cittadini e le loro associazioni a esercitare funzioni di

rilevanza sociale, riconoscendo il principio della cittadinanza attiva.

- **Verticale**: propone una nuova articolazione dei poteri, competenze e responsabilità a

partire dai livelli istituzionali di governo più vicini ai cittadini, con un rapporto paritario,

funzionale e cooperativo.

LA LEGGE 150 DEL 2000

La Legge n. 150 del 7 giugno 2000, intitolata "Disciplina delle attività di informazione e di

comunicazione delle pubbliche amministrazioni", rappresenta ancora oggi il quadro normativo

fondamentale che regola le attività di comunicazione istituzionale. Questa legge, completata dal

Decreto Attuativo del 4 dicembre 2001 e dalla direttiva Frattini del 14 febbraio 2002, ha

riconosciuto la comunicazione come un elemento cruciale e un obbligo istituzionale per le

amministrazioni pubbliche.

La Legge 150 si articola in tre ambiti principali di attività:

1. **Informazione verso i media:** gestita dagli uffici stampa delle amministrazioni, mira a

fornire informazioni trasparenti e complete attraverso i canali di comunicazione di massa.

2. **Comunicazione verso i cittadini:** affidata agli Uffici di Relazione con il Pubblico (URP), si

propone di instaurare un dialogo aperto e diretto tra l'amministrazione e i cittadini, favorendo la

partecipazione attiva e la comprensione delle politiche pubbliche.

3. **Comunicazione politica:** gestita dal portavoce dell'amministrazione, si focalizza

sull'esposizione e la spiegazione delle posizioni politiche e delle decisioni governative.

La Legge 150 ha inoltre distinto tra informazione e comunicazione, delineando ruoli specifici per

garantire la trasparenza e l'efficacia delle interazioni tra l'amministrazione e il pubblico. Questa

legislazione ha sottolineato l'importanza di una comunicazione chiara e accessibile, adattandosi

ai cambiamenti nel panorama mediatico e alle esigenze crescenti di partecipazione e

informazione dei cittadini.

7.LA DIGITALIZZAZIONE DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

Letizia Materassi: Aree di Intervento del Legislatore

Dagli inizi degli anni novanta, il legislatore italiano ha avviato una serie di riforme significative

nell’organizzazione della macchina burocratica della Pubblica Amministrazione (PA). Letizia

Materassi, nel suo libro del 2017 sulla comunicazione nelle organizzazioni pubbliche, identifica

quattro aree di intervento:

1. **Contesto Amministrativo**: Disposizioni che definiscono il clima generale in cui si sviluppa

la comunicazione pubblica, con interventi su trasparenza, accesso e valutazione, elementi

strettamente legati alla comunicazione stessa.

2. **Processi e Assetti**: Provvedimenti che delineano il modus operandi delle amministrazioni

e le strutture attraverso cui è organizzata la comunicazione pubblica, come previsto dalla Legge

150/2000 e normative correlate.

3. **Competenze e Professioni**: Norme riguardanti i rapporti di pubblico impiego, la

definizione degli aspetti professionali, compresi i criteri di selezione e valutazione d