Appunti personali per l'esame di Comunicazione pubblica istituzionale e sociale, prof. Ducci

Comunicazione pubblica istituzionale e sociale

Relazionalità consapevole - La comunicazione pubblica nella società connessa

Capitolo 1: Pa e cittadini dalla modernità alla dopo-modernità

Nel passaggio dalla società moderna a quella post-moderna alcuni concetti chiave sono mutati e hanno creato un contesto sociale per cui la comunicazione delle pubbliche amministrazioni è diventata centrale. Questo mutamento è dovuto alla globalizzazione e all’evoluzione delle tecnologie che hanno investito ambiti fondamentali come la sfera pubblica, la cittadinanza, i sistemi di rappresenta e di governance delle democrazie occidentali, che hanno avuto un notevole impatto sulla PA (Pubblica Amministrazione).

La società moderna: Stato-nazione, pubblico/privato, cittadinanza

L’inizio della società moderna (trattata sociologicamente da Weber, Durkheim, Pareto, Marx, Parsons) è da identificare con la rivoluzione francese e l’ascesa della borghesia, l’industrializzazione e l’urbanizzazione (nascita delle grandi città, spostamento dalle campagne alle città che hanno portato ad una crescita della partecipazione dei cittadini nella vita sociale attraverso il lavoro industriale), fino a fine anni Ottanta.

• Stato-nazione: nella società moderna, allo Stato viene comunemente riconosciuto un ruolo centrale, in quanto regolatore e garante dell’esercizio dei diritti di cittadinanza nei confronti dei cittadini, delle organizzazioni, della società civile in generale, verso i quali instaura un rapporto sostanzialmente di tipo asimmetrico. Tale asimmetria è di fatto espressione di una società che gradualmente è investita dal processo di divisione del lavoro e di specializzazione funzionale, con conseguente differenziazione di compiti e funzioni nei vari ambiti di vita, lavorativi e non. Il processo di razionalizzazione caratterizza fortemente la società moderna e permea tutti gli aspetti principali della vita associata: dall’economica alla dimensione valoriale, dalla politica alla scienza, dai rapporti familiari alle arti. Lo Stato-nazione, burocraticamente organizzato, sviluppa funzioni di regolazione sia dei processi produttivi sia dei processi di riproduzione sociale e la sua evoluzione culmina nel welfare state esempio di iper-razionalizzazione organizzativa. Il welfare state garantisce dei servizi di pubblica utilità ai cittadini considerati di primaria necessità (per esempio riguardanti la sfera della salute, che una volta era privato, ora lo Stato inizia a farsene peso). Lo stato nazione è un insieme di principi in cui credere. Il welfare state è lo stato che si occupa del benessere, di tutti gli aspetti che sono considerati diritti fondamentali dei cittadini in quel particolare momento storico.
• Pubblico/privato: identifica una netta distinzione tra pubblico e privato, nel quale il termine “pubblico” ha finito per indicare le attività dello Stato (riguarda l’intera popolazione) e il termine “privato” gli ambiti della vita economica e delle relazioni personali che ricadono al di fuori del suo controllo diretto. Nella vita pubblica gli individui sono tenuti a controllare gli impulsi emozionali, i sentimenti, contrariamente alla vita privata in cui invece si dispiegano rapporti più intimi e personalizzanti. Vengono così nettamente distinti i contesti e le relazioni in cui ci si aspetta che gli individui assolvano una responsabilità collettiva, mentre la dimensione emozionale deve essere contenuta in pubblico. Nell’esempio medico-paziente ripreso da Parsons il professionista deve saper distinguere l’orientamento verso la collettività dall’orientamento verso l’interesse privato, il rapporto medico-paziente deve rimanere sulla sfera pubblica, il medico è un funzionario con visione universalistica del servizio pubblico.
• Cittadinanza: secondo Paolo il concetto di cittadinanza moderna (associato al periodo 1789 - 1989) è “Stato-nazione che si va costruendo come regime democratico; essa rappresenta, per così dire, la «sintesi collettiva» della società civile borghese (sfera privata); è la costruzione di un sistema a partire dalle comunità civili”. Durante questo periodo abbiamo due concetti ideali di cittadinanza, il concetto liberale e il concetto socialista, ponendosi reciprocamente in alternativa. Il riferimento universalistico comune tra questi due concetti sono le radici di stampo positivistico, corrispondenza fra micro (singoli individui, gruppi, associazioni) e macro (istituzioni, PA). La cittadinanza è sentirsi parte di uno Stato-nazione, che è un regime democratico e non totalitario. Il rapporto tra stato e cittadini nella modernità è strettamente basato sulla legittimazione culturale che sottende l’idea di Stato-nazione, una netta distinzione tra sfera pubblica e sfera privata, e una cittadinanza fondata su principi universalistici.

La burocrazia moderna

Teoria della burocrazia di Max Weber in "Economia e società", Weber considera l’amministrazione burocratica un modello ideale di forma organizzativa dello stato occidentale moderno “razionale”, nel ruolo di regolazione e di prestazione, esercita il potere legale che è legittimato dal sociale, potere importante perché di tipo razionale. L’uomo agisce in maniera razionale, e lo sviluppo di questo suo pensiero razionale è simbolo chiave della modernità. L’amministrazione burocratica è una delle massime espressioni della razionalità moderna.

• Osservanza delle regole: per non minare la fiducia che i cittadini possono avere nelle istituzioni, accettarle, comprenderle e rispettarle.
• Principio di competenza: le persone che lavorano nell’ambito burocratico devono manifestare precise competenze che determinano anche il corretto svolgimento delle pratiche e la fiducia dei cittadini nei loro confronti.
• Specializzazione funzionale: ogni ruolo prevede una specifica funzione, che deve essere resa chiara ed evidente ai cittadini e agli stessi burocrati.
• Principio gerarchico: è giusto che le persone con maggiore numero di competenze abbiano un ruolo più importante rispetto ai sottoposti, l’apparato amministrativo è concepito come una piramide che si basa sulle competenze, ogni livello deve rispettare e riconoscere pienamente il livello superiore, ed essere in grado di guidare il livello inferiore, il ruolo è importante e deve essere rispettato, e i ruoli sono connessi tra loro.
• Riservatezza: ciò che si svolge nella dimensione privata deve rimanere riservata.
• Segreto d’ufficio: ogni settore ha delle informazioni che devono rimanere segrete nella PA per una questione di sicurezza, per evitare che alcuni soggetti privati accedano a questi elementi anche per volontà criminale o per nuocere alla PA. Oggi abbiamo una situazione capovolta perché si parla di totale trasparenza grazie alle nuove leggi, quindi si è superato totalmente il segreto d’ufficio, con la concezione opposta che più informazioni circolano, maggiore sarà la fiducia dei cittadini nelle istituzioni.

L’agire razionale del personale amministrativo e dei funzionari in particolare si traduce nella frequentazione di corso di studi al fine di acquisire elevata competenza e specializzazione, superamento di prove di qualificazione e concorsi, dovere di fedeltà all’ufficio, lealtà ad uno scopo oggettivo impersonale, obbedienza ai superiori in quanto “ordinati” a comandare, in virtù del ruolo che rivestono (in modo impersonale) e non delle caratteristiche soggettive o della volontà della singola persona. Emerge un quadro ben preciso del corpo dei funzionari che include un prestigio di ceto (riconosciuti come persone importanti con particolari competenze), carica vitalizia (non venire licenziati), carriera, stipendio fisso, controlli continui. Weber fa un elogio della burocrazia e della sua superiorità tecnica, definita come “democrazia di massa in sviluppo”, basata su principi quali rapidità, pubblicità degli atti, continuità, discrezione, coesione, riduzione tensioni e contrasti, calcolo costi, prevedibilità (ogni ruolo è prevedibile e le attese devono corrispondere al comportamento) e affidabilità (massima efficienza ed efficacia). Ne emerge che l’agire amministrativo sembra altamente prevedibile e affidabile. Weber parla però anche delle debolezze del suo modello, in particolare sostiene che la burocratizzazione dello Stato consenta di soddisfare l’estensione dei diritti e doveri della democrazia di massa, ma contenga anche elementi che potrebbero ostacolare la democrazia come partecipare ai processi decisionali. Inoltre la burocrazia corre il rischio di diventare essa stessa un’istituzione di potere dotata di propri interessi e logiche di conservazione. La burocrazia è tanto più perfetta quanto più si “disumanizza”, quanto più cioè rende i rapporti impersonali e anonimi escludendo sentimenti e risentimenti, i costi umani potrebbero essere notevoli, come lo sviluppo di un senso di alienazione e anche di sopraffazione, in nome de rispetto acritico delle gerarchie (rischio di regimi totalitari).

Il modello di burocrazia è di tipo gerarchico-piramidale e privilegia processi ascrittivi, top-down l’emanazione di direttive e l’esercizio di un comando secondo modalità (dall’alto verso il basso), è un approccio piramidale e verticista, fatto di comandi. L’“alto” si preoccupa che il “basso” abbia acquisito queste informazioni; è necessario trovare lo strumento adatto per assicurarsi che arrivi l’informazione giusta al momento giusto per poter svolgere in maniera corretta le proprie funzioni. Il processo inverso, bottom-up, di acquisizione di informazioni dal basso, dai livello gerarchici inferiori a quelli superiori, è solo di tipo regolativo, è considerato sostanzialmente come feedback negativo. Bisogna porre attenzione anche alla quantità di informazioni inviate, se si inviano troppe informazioni si ha lo stesso problema di quando c’è mancanza di comunicazioni, un altro problema è la mancanza di cura e di attenzione per il processo di comunicazione, e l’assicurarsi che questa sia stata ricevuta dal destinatario. Il sistema è quindi prevalentemente chiuso, tendente alla conservazione e alla stabilità, è troppo autoreferenziale e ridotto ad uno scambio di informazioni ed energie con l’ambiente.

Le critiche al pensiero di Weber

Lo scarto tra attese teoriche (modello ideale weberiano) e conseguenze di fatto, così come è stato rilevato che la burocrazia non si è realizzata in modo omogeneo nelle diverse nazioni e che sostanziali differenze sono riferibili alla diversità dei contesti sociali, alla variabilità dell’ambiente in cui opera. Le esperienze di funzionamento delle amministrazioni pubbliche appaiono diverse, se non opposte, da quelle attese. Robert K. Merton mette in rilievo come i soggetti non sono necessariamente consapevoli delle conseguenze delle proprie azioni e che quindi non sempre lo scopo soggettivo con cui agiscono nelle organizzazioni dà luogo a un’azione oggettivo corrispondente (o coincidente). In tal senso egli distingue tra effetti anticipati dell’azione, che definisce funzioni manifeste in cui avviene tale corrispondenza, ed effetti non anticipati, dunque non attesi, non voluti e il più delle volte non riconosciuti dai soggetti, ovvero conseguenze o funzioni latenti. Le funzioni manifeste sono chiare e riconoscibili, è possibile prevedere l’azione dei funzionari quando lo scopo soggettivo coincide con l’azienda oggettiva corrispondente. Cioè quando lo scopo personale coincide con l’azione che compio all’interno dell’amministrazione, sono simpatetico con l’azione che devo svolgere, allora tutto funziona bene. Quando lo scopo del soggetto si scosta allora l’azione non funzione correttamente. Ci sono delle funzioni latenti legate al ruolo del burocrate che non vediamo in maniera cara, e rappresentano gli effetti non anticipati.

• Incapacità addestrare di adattarsi al nuovo: deformazione professionale, rigidità, rifiuto di stare al passo con i tempi in un settore in continua evoluzione.
• Ritualismo burocratico: un sostanziale e diffuso conformismo, la rigida disciplina rischia di diventare fine a se stessa riducendo in realtà l’efficienza della burocrazia stessa, è l’abitudine a fare cose sempre nello stesso modo.
• Spirito di corpo e orgoglio di mestiere: se i regolamenti interni sono stati escogitati per minimizzare dannose competizioni, in realtà potrebbe crearsi una tendenza dei burocrati a difendere i propri interessi costituiti piuttosto che ad assistere gli utenti e i superiori.
• Contrastanti aspettative della burocrazia e dell’utenza: si può verificare un irriducibile contrasto tra il modo di procedere del burocrate e le aspettative dell’utente (la burocrazia si aspetta pazienza ed educazione dall’utente, ma l’utente si aspetta un certo comportamento dalla burocrazia in quanto le dinamiche burocratiche non gli appartengono).

La sfera pubblica moderna

Il concetto di sfera pubblica di Jurgen Habermas (1962) rappresenta la teoria per eccellenza a cui si fa riferimento per comprendere come si è creata e sviluppata quella che ancora oggi viene definita “opinione pubblica”. Habermas con sfera pubblica intende uno spazio ideale per discorsi e pratiche discorsive a carattere pubblico, vale a dire accessibili, i cui confini non sono nettamente tracciabili. La sfera pubblica è l’arena discorsiva in cui si dibattono temi e problemi della società, quindi, come già detto, temi di interesse generale che riguardano i cittadini. La sfera pubblica habermasiana si estende a molti ambiti del sociale, quindi non si limita solo alla dimensione politica. La nascente borghesia nel Seicento e nel Settecento, diventa protagonista della sfera pubblica, creando e curando spazi come i circoli e caffè letterari, in cui dare vita a conversazioni tra privati riuniti in pubblico che esprimevano le loro opinioni su tanti temi, fra cui in particolare e in modo critico sull’attività dello Stato, su questioni politiche rilevanti che riguardano la vita dei singoli cittadini e la realtà del mercato, dell’economia. Questa dinamica secondo Habermas con l’avvento dei media di massa (radio, televisione, cinema, oltre alla già esistente stampa) porta ad una maggiore democratizzazione delle informazioni, la popolazione può vedere/ascoltare la visione delle istituzione da un lato. Ma dall’altro i media di massa acquisiscono sempre più potere, arrivano all’intera popolazione, e rappresentano un luogo di potere. Le rappresentazioni offerte dai media sono non più stimolate dal basso, dall’arena discorsiva in cui si generavano le opinioni. TV e radio creano una cornice interpretativa, i media di massa rappresentano anche la sfera pubblica.

La dopo-modernità: crisi dello Stato-nazione e della distinzione pubblico-privato

L’impianto moderno sinora illustrato entra progressivamente in crisi nel momento in cui tendono a intensificarsi i suoi caratteristici processi, messi in luce dai classici della sociologia, quali la differenziazione sociale (Durkheim 1893), la mercificazione (Marx 1867), la razionalizzazione (Weber 1922). Inoltre, il processo di globalizzazione, in seguito allo sviluppo dei mezzi di comunicazione, dall’evoluzione dei mass media e diffusione della rete Internet e all’impiego dell’Informazione Communication Technology (ICT).

Archille Ardigò (1990) descrive cinque punti nodali della complessità con tendenza all’iper-complessità di ispirazione luhmaniana, qui si ricordano prestando attenzione gli aspetti che hanno attinenza con la comunicazione pubblica, cioè il ruolo dello Stato, delle PA, e il rapporto tra istituzioni e cittadini (all’ipercomplessità). Luhmann mette in luce elementi che caratterizzano l’organizzazione sociale: l’accentuata differenziazione ha infatti investito le istituzioni dando vita a una crescente distinzione funzionale di compiti e funzioni. Si sviluppa in modo esponenziale il welfare state, si assiste ad una moltiplicazione di enti, strutture e articolazioni dei sistemi burocratici. Con l’aumento dei compiti dello Stato si sono andate sviluppando organizzazioni private aventi il fine di supportare o sostituire lo Stato stesso nei relativi adempimenti. Assume quindi centralità la comunicazione fra le numerose componenti del sistema pubblico e fra queste e l’ambiente (cittadini, associazioni, imprese, ecc). Una comunicazione però che non può più essere intesa e configurarsi in modo lineare e diretto, bensì in modo intrecciato e indiretto. Il passaggio della produzione meccanica (a cui si riferiva Weber) alla produzione elettronica, informatica e telematica, supportata da multimedia veicolati da satelliti, da cavi, da fibre ottiche e da centrali telefoniche a banda larga. Si arriva quindi a un progressivo indebolimento dello Stato-nazione e della sua massima espressione, il welfare state. Il processo di razionalizzazione organizzativa